ID: 104544upozornění pro uživatele

Postavení příjemce dotací: Nejvyšší správní soud opět zasáhl

Zdroj: shutterstock.com

Rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu pomalu skládá mozaiku odpovědi na otázku, jaké je skutečné postavení poskytovatele a příjemce dotace. Ve svém rozsudku 6 Afs 2/2016 ze dne 30. listopadu 2016 v rámci řízení o kasační stížnosti potvrdil názor stěžovatele, že pokud se příjemce dotace řídí příslušnými Pravidly pro poskytnutí dotací a využije právo podání „interního opravného prostředku“ (např. námitek) stanoveného v těchto Pravidlech, nemůže tento postup sám o sobě způsobit zmeškání lhůty pro podání správní žaloby.

 
 HOLEC, ZUSKA & Partneři
 
Nejen povinnosti, ale i práva zakotvená v dotačních podmínkách, jsou pro všechny strany závazná a poskytovatel dotace je stanovil v souladu se zákonem. Úprava zakotvená v rozhodnutí o poskytnutí dotace, či v příručkách, jež jsou jeho součástí, proto musí mít pro příjemce stejné následky jako poučení obsažené v samotném rozhodnutí o pozastavení výplaty dotace. Nelze po něm spravedlivě požadovat, aby podával žalobu,pokud mu poskytovatel dotace dal možnost, jak rozhodnutí ještě jinak změnit (citace z nejnovějšího rozsudku NSS 6 Afs 2/2006).

V předmětném sporu se příjemce dotace žalobou vedenou proti poskytovateli dotace domáhá ochrany proti rozhodnutí o snížení dotace, které považuje za nezákonné, a to žalobou proti rozhodnutí dle § 65 soudního řádu správního (s.ř.s.), in eventum žalobou proti nezákonnému zásahu.

Poskytovatel dotace vydal Oznámení o snížení dotace, kterým příjemci snížil dotaci z důvodu domnělého porušení zákona. Proti tomuto Oznámení podal žalobce tzv. „námitku“, a to v souladu s Příručkou pro žadatele a příjemce příslušného Operačního programu. Poskytovatel dotace rozhodl o námitce, když tuto shledal jako nedůvodnou. Příjemce dotace podal proti Oznámení o snížení dotace správní žalobu, a to ve lhůtě 2 měsíců ode dne rozhodnutí o zamítnutí námitek, neboť toto rozhodnutí považoval za konečné rozhodnutí ve věci snížení dotace.       

Městský soud v Praze, který ve věci rozhodoval, prohlásil rozhodnutí poskytovatele dotace za nicotné, avšak podanou žalobu odmítl z důvodu opožděného podání. Soud z úřední povinnosti zkoumal, zda rozhodnutí napadené žalobou není nicotné a shledal, že v případě rozhodnutí, kterým byla námitka příjemce dotace proti oznámení o snížení dotace shledána nedůvodná, tomu tak je.

Podle čl. 2 odst. 3 Ústavy lze státní moc uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Obdobně podle čl. 2 odst. 2 Listiny státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Z citovaných ustanovení ústavního pořádku vyplývá, že pravomoc správního orgánu rozhodovat o opravném prostředku lze založit výhradně zákonem.

V době, kdy žalobce podal jako opravný prostředek námitku proti oznámení o snížení dotace, § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel (ve znění účinném do 19.2.2015) stanovil, že na opatření podle odst. 1 až 3 se nevztahují obecné předpisy o správním řízení. To znamená, že v posuzované věci nelze aplikovat řádné opravné prostředky dle části druhé a třetí správního řádu, neboť aplikace těchto ustanovení § 14e odst. 4 vylučoval. Soud dále zkoumal, zda při vyloučení obecné úpravy obsažené ve správním řádu neexistuje zvláštní úprava zavádějící pro danou věc řádný opravný prostředek. Přitom shledal, že taková úprava není obsažena v rozpočtových pravidlech ani v jiném zákoně. Za této legislativní situace, kdy pro danou věc neexistuje zákonná úprava řádného opravného prostředku, nezbývá než konstatovat, že v případě postupu podle § 14e rozpočtových pravidel se jednalo o jednostupňové řízení. Tím je pojmově vyloučena pravomoc odvolacího resp. rozkladového orgánu rozhodovat o jakémkoli opravném prostředku.

Zcela bezvýznamná přitom je koncepce námitky jako opravného prostředku zakotveného v Příloze č. 30 příruček pro žadatele a příjemce OP VaVpI; Postup pro řešení námitek žadatele/příjemce“. Jak totiž plyne z již uvedeného, opravný prostředek a pravomoc správního orgánu jej projednat a rozhodnout o něm lze formulovat toliko na zákonné úrovni a nikoli dokumentem pouhé metodické povahy, který nemá ani charakter pramene práva…


Na základě výše uvedeného Městský soud uzavřel, že rozhodnutí poskytovatele dotace o námitkách proti oznámení o snížení dotace nutno považovat za nicotné.

V další části rozsudku se pak Městský soud věnoval otázce, proč považuje žalobu za podanou opožděně. Dovodil, že postup podle § 14e rozpočtových pravidel byl jednostupňovým řízením. Proto bylo žalobou podle § 65 s.ř.s. možno napadat přímo rozhodnutí žalovaného o snížení dotace, nikoli až rozhodnutí o námitkách (které, jak uvedeno, bylo nicotným aktem). Dvouměsíční lhůtu k podání správní žaloby proto nutno počítat nikoli ode dne rozhodnutí o námitkách, nýbrž již od data vydání původního Oznámení o snížení dotace. Protože však tato lhůta uplynula ještě předtím, než bylo rozhodnuto o námitkách, a žaloba v důsledku toho byla podána až po uplynutí zákonné lhůty, je nutno ji považovat za opožděnou. Městský soud proto žalobu odmítl.

Proti výroku o odmítnutí žaloby podal žalobce kasační stížnost, o níž rozhodoval Nejvyšší správní soud. Přinášíme nejvýznamnější pasáže z předmětného rozsudku s tím, že zvýrazněné klíčové právní věty jsou součástí interpretace rozhodnutí ze strany autora tohoto článku.

[51] Městský soud s ohledem na nález Ústavního soudu (rozuměno nález ze dne 16.6.2015 sp.zn.Pl. ÚS 12/14 – pozn. autora) správně vycházel z toho, že napadené opatření o snížení dotace je rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., rovněž uzavřel, že dle účinné právní úpravy do 19. 2. 2015 šlo v takovém případě/tj. šlo-li o rozhodnutí/ o rozhodnutí správního orgánu vydané v jednostupňovém řízení bez řádného opravného prostředku. Nicméně podle Nejvyššího správního soudu nepřihlédl dostatečně k tomu, že dle dotčené právní úpravy vůbec postup nepodléhal ani obecným předpisům o správním řízení, nebylo proto možné v pravém slova smyslu hovořit o „jednostupňovém řízení“, toliko o tom, že zákon nestanovil žádný opravný prostředek. Svým výkladem pak zasáhl za dané procesní situace a vývoje judikatury do legitimního očekávání stěžovatelky, že její věc bude meritorně posouzena,pakliže žalobu proti zásahu (tzn. jeden z možných prostředků ochrany) podala včas.

[52] Z judikatury Ústavního soudu plynou dva rozdílné koncepty legitimního očekávání. Prvý koncept legitimního očekávání je spojen s nabýváním majetku a ochranou poskytovanou příslibu nabytí majetku. Druhý koncept legitimního očekávání nesouvisí s otázkou nabývání majetku, nýbrž představuje jednu ze základních zásad práva spočívající v ochraně očekávání, že stát bude určitým konkrétním způsobem v dané věci jednat (viz Langášek, T. Ochrana legitimního očekávání. In Sborník z konference Dny práva – 2008 – Days of law. Brno: Masarykova univerzita, 2008, s. 1854 – 1855. Dostupný z:www.law.muni.cz/sborniky/dp08/files/pdf/SBORNIK.pdf).

[53] Lze odkázat na rozhodnutí Ústavního soudu i Evropského soudu pro lidská práva,z nichž některá se týkají prvého shora uvedeného konceptu legitimního očekávání [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.), rozhodnutí velkého senátu ESLP ze dne 5. 1. 2000 ve věci Beyeler proti Itálii, stížnost č. 33202/96, stejně jako rozhodnutí ze dne 19. 6. 2001 ve věci Zwierzynski proti Polsku, stížnost č. 34049/96, rozhodnutí ESLP jsou přístupná na http://echr.coe.int], některá druhého konceptu [např. nález sp. zn. IV. ÚS 525/02 ze dne 11. 11. 2003 (N 131/31 SbNU 173)].

[54] Postupem městského soudu došlo k odepření spravedlnosti stěžovatelce. Respektovala-li výluku ze soudního přezkumu (právní úpravu § 14e odst. 4 účinnou až do 19. 2. 2015, až nálezem Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015 prohlášenou za protiústavní), mohla se proti oznámení o snížení dotace bránit ve správním soudnictví (s alespoň nějakou mírou pravděpodobnosti na dosažení meritorního přezkumu), dle výkladu dotčeného ustanovení § 14e rozpočtových pravidel judikaturou zastávaného do doby podání žaloby, jen žalobou na ochranu před nezákonným zásahem. Zásah představoval podle tvrzení žaloby celý postup žalovaného ukončený rozhodnutím o námitce. Od vymezení zásahu v žalobě by se měla odvíjet i lhůta pro podání žaloby. Byla-li žaloba na ochranu před nezákonným zásahem podána včas, měl městský soud, vzhledem ke shora uvedenému, považovat žalobu za včasnou, neboť jiný postup vedl k odepření soudní ochrany. Včasnost žaloby proti rozhodnutí o snížení dotace nemohl posuzovat zcela izolovaně od všech okolností daného případu.

[55] Závěr, že institut námitek byl zakotven jen v dotačních pravidlech (v příloze č. 30Příručky) a příjemce musí žalovat původní rozhodnutí o pozastavení výplaty dotace,a pokud mu v důsledku podání námitek a rozhodování o nich uplynula lhůta k podání žaloby proti rozhodnutí o pozastavení výplaty dotace, bude žaloba odmítnuta pro opožděnost, nemůže obstát. I když je takové řešení v souladu s obecnými principy soudního řádu správního,neboť podmínkou pro podání žaloby není vyčerpání jiných prostředků ochrany,než které vyplývají ze zákona, nelze v daném případě vzhledem ke shora uvedenému dovozovat,že příjemci dotace mělo být zřejmé, že se měl soudně bránit hned, zvláště když rozpočtová pravidla před novelou provedenou zákonem č. 25/2015 Sb. (novela účinná od 20. 2. 2015) použití správního řádu vylučovala a žádné speciální opravné prostředky nestanovila. Naopak je pochopitelné, že příjemce vyčerpá všechny možnosti obrany, které má k dispozici a kterému samotné dotační podmínky nabízí, zvláště pak, jestliže zákon výslovně soudní ochranu vylučuje. Požadavek, aby se adresát aktů orgánu veřejné moci při nejednoznačnosti právní úpravy bránil hned pouze z procesní opatrnosti, není přiměřený. Pokud je mu správním orgánem umožněno podat proti informaci o nevyplacení části dotace námitky, nabízí se výklad ve prospěch účastníka řízení, neboť ten se řídil pokyny orgánu veřejné moci.

[56] Podle nálezu Ústavního soudu ze dne 31. 1. 2012, sp. zn. IV. ÚS 3476/11 orgány veřejné moci musí respektovat princip důvěry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci, posuzují-li,zda byl určitý procesní prostředek ochrany práva podán řádně a včas. Účastníku řízení nesmí být na újmu, pokud opravný prostředek proti rozhodnutí podal v dobré víře ve správnost v něm obsaženého poučení. I když nesprávné poučení nemůže v rozporu se zákonem založit přípustnost opravného prostředku, „je však třeba přihlédnout k tomu, že pokud stěžovatel podal proti rozhodnutí správního orgánu opravný prostředek, vycházeje z jeho nesprávného poučení, nelze mu přičíst k tíži, že za rozhodující skutečnost pro počátek běhu lhůty pro podání správní žaloby považoval až doručení sdělení o vyřízení tohoto opravného prostředku“. Trvání soudů na dodržení lhůty pro podání žaloby počínající v okamžiku doručení původního rozhodnutí by znamenalo „odepření spravedlnosti,resp. přístupu k soudu, neboť za situace, kdy byl stěžovatel na základě poučení v dobré víře v existenci opravného prostředku, od něj nebylo možné očekávat podání žaloby“.

[57] Obdobně lze počátek předmětné lhůty odvíjet až ode dne, kdy bylo stěžovatelce doručeno rozhodnutí příslušného správního orgánu o námitkách. Opačný závěr je v rozporu s právem na spravedlivý proces. Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že jak ve věci v uvedeném nálezu přímo řešené, tak v situacích, na které Ústavní soud upozorňoval, se jednalo o nesprávné poučení o možnosti podat opravný prostředek, který sice v onom případě nebylo možné využít,avšak obecně existoval. Na rozdíl od toho rozpočtová pravidla v rozhodném znění institut námitek proti pozastavení výplaty dotace neznala a ze zákona bylo zřejmé, že proti pozastavení výplaty dotace poskytovatelem se již nelze nijak bránit. K tíži příjemce však nelze přičítat,že orgánem veřejné moci byla nastavena pravidla čerpání dotace tak, že mohl podat námitky,a odepřít tak příjemci právo domáhat se před nezávislým a nestranným soudem ochrany svých práv.

[58] Nejvyšší správní soud si je rovněž vědom, že, oproti odkazované judikatuře Ústavního soudu, o možnosti podat opravný prostředek (námitku) proti rozhodnutí o snížení dotace nebyla stěžovatelka poučena přímo v tomto rozhodnutí, ale uvedená možnost vyplývala „pouze“z Příručky, která je součástí podmínek pro čerpání dotace. Nelze však přehlédnout, že příjemce musí bezpodmínečně dodržet všechny dotační podmínky, ke kterým byl poskytovatelem zavázán,a pokud tak neučiní, je postižen odvodem za porušení rozpočtové kázně (§ 44 a 44arozpočtových pravidel), či předmětným pozastavením výplaty dotace. Oprávněně se proto i domnívá, že nejen povinnosti, ale i práva zakotvená v dotačních podmínkách, jsou pro všechny strany závazná a poskytovatel dotace je stanovil v souladu se zákonem. Úprava zakotvená v rozhodnutí o poskytnutí dotace, či v příručkách, jež jsou jeho součástí, proto musí mít pro příjemce stejné následky jako poučení obsažené v samotném rozhodnutí o pozastavení výplaty dotace. Nelze po něm spravedlivě požadovat, aby podával žalobu,pokud mu poskytovatel dotace dal možnost, jak rozhodnutí ještě jinak změnit.

[59] Nadto se v daném případě jedná o jednoho adresáta (účastníka) rozhodnutí a prolomení lhůty, resp. výklad v jeho prospěch se nedotkne práv a povinností jiných osob (k tomu srov. a contrario např. usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 9. 2014, sp. zn. IV. ÚS 796/13).

[60] Jelikož Nejvyšší správní soud shledal důvodnými námitky stěžovatelky, podle nichž lhůta k podání žaloby nemohla uplynout dříve, než žalovaný rozhodl o opravném prostředku,který sám zakotvil v dotačních pravidlech, bylo by nadbytečné zabývat se argumentací stěžovatelky, že lhůta k podání žaloby nemohla uplynout před prohlášením výluky ze soudního přezkumu opatření dle § 14e rozpočtových pravidel za protiústavní.

[61] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost opodstatněnou

z důvodu uvedeného v § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tedy že městský soud žalobu nezákonně odmítl, nemohl se již zabývat námitkami stěžovatelky, že žalovaný nebyl oprávněn na základě§ 14e rozpočtových pravidel dotaci definitivně snížit. Hodnocení této otázky spadá do posouzení merita věci, s ní se proto městský soud při odmítnutí žaloby nemohl řádně vypořádat.Její posouzení Nejvyšším správním soudem by bylo nyní předčasné.

[62] Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud kasační stížnost proti výroku III. Rozsudku městského soudu v souladu s ustanovením § 110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. shledal důvodnou a rozhodnutí městského soudu v tomto rozsahu vymezeném kasační stížností zrušil. Městský soud v Praze, vázán vysloveným právním názorem Nejvyššího správního soudu, v dalším řízení,vzhledem k žalobní argumentaci napadající oznámení o snížení dotace i z důvodu,že se má jednat o konečné rozhodnutí o snížení dotace (nikoli toliko pozastavení výplaty části dotace) následně vyčká rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ve věci mu předložené pod sp. zn. 6 Afs 270/2015. V intencích závěrů rozšířeného senátu následně ve věci rozhodne
.“

Jak plyne za závěru výše citovaného rozsudku, soudy budou nyní čekat na klíčové rozhodnutí rozšířeného senátu NSS, který má s konečnou platností odpovědět na otázku, zda je poskytovatel dotace oprávněn s konečnou platností rozhodnout o snížení dotace.

Rozhodnutí lze očekávat zřejmě někdy na jaře roku 2017.


JUDr. Karel Zuska

JUDr. Karel Zuska



HOLEC, ZUSKA & Partneři   

Palác Anděl
Radlická 1c/3185
150 00 Praha 5

Tel.:    +420 296 325 235
Fax:    +420 296 325 240
e-mail:    recepce@holec-advokati.cz


© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz