(Rozsudek Nejvyššího správního soudu České republiky č.j. 5 As 228/2017 – 32, ze dne 31.7.2018)

Nejvyšší správní soud rozhodl v právní věci žalobců: a) F. R., b) M. R., oba zast. Mgr. D.F., advokátem, se sídlem B., proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje, se sídlem Č.B., v řízení o kasační stížnosti žalobců proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 14. 6. 2017, č. j. 51 A 55/2016 – 32, tak, že rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 14. 6. 2017, č. j. 51 A 55/2016 – 32, se ruší. Rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 10. 2016, č. j. KUJCK 123254/2016, se ruší a věc se mu vrací k dalšímu řízení.

Z odůvodnění:

[1] Kasační stížností se žalobci (dále „stěžovatelé“) domáhají zrušení shora označeného rozsudku krajského soudu, kterým byla zamítnuta žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 10. 2016, č. j. KUJCK 123254/2016; tímto rozhodnutím žalovaný zamítl podle § 92 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád odvolání stěžovatelů proti rozhodnutí stavebního úřadu města České Budějovice ze dne 5. 4. 1995 ve věci umístění stavby STL plynovod D90 a D63 v k.p. S. na parc. č. X, X, X, X, X, X, X a X.

[2] Nejvyšší správní soud předesílá, že žalovaný zamítl odvolání stěžovatelů jako nepřípustné, neboť dle žalovaného stěžovatelé nebyli účastníky územního řízení. Samotné územní rozhodnutí tedy žalovaný nepodrobil věcnému přezkumu, nečinil tak proto ani krajský soud. Nejvyšší správní soud proto skutečnosti namítané dále stěžovateli směřující k samotnému územnímu rozhodnutí rekapituluje pouze v omezené míře, pokud souvisejí s hodnocením jejich procesního postavení.

[3] V žalobě proti rozhodnutí žalovaného stěžovatelé namítali, že jsou vlastníky pozemku parc. č. X v k. ú. a obci S., zapsaného na LV X v KN vedeném v k. ú. pro Jihočeský kraj, katastrální pracoviště České Budějovice a byli vlastníky tohoto pozemku i v době, kdy se o umístění stavby plynovodu rozhodovalo. Pozemek sousedí s pozemky, na nichž dle územního rozhodnutí měla být a skutečně je umístěna stavba plynovodu. Proto měli být účastníky územního řízení. Žalovaný jim toto postavení nepřiznal, neboť neshledal splnění podmínky dotčení jejich vlastnických nebo jiných práv. V žalobě dále poukázali na nesprávný postup stavebního úřadu při vydání územního rozhodnutí; žalovaný nevysvětlil, z jakých důvodů stavební úřad v rámci řízení o umístění stavby plynovodu nezjišťoval dotčení práv vlastníků sousedních pozemků touto stavbou a pominul, že práva vlastníků mohla být v řízení o umístění stavby plynovodu dotčena i ze zcela jiných důvodů (ochranná pásma). Ochranné pásmo plynárenského zařízení, které vzniklo realizací stavby plynovodu, nepochybně zasahuje i na pozemek parc. č. X, a tudíž stěžovatelé tento pozemek mohou užívat pouze s předchozím písemným souhlasem toho, kdo odpovídá za provoz plynárenského zařízení. Žalovaný neodůvodnil, z jakých důvodů stěžovatelům postavení účastníků řízení nepřísluší, přestože jejich pozemek bude zasažen ochranným pásmem plynovodu, a tudíž je omezeno i vlastnické právo. Rovněž namítli, že žalovaný nesprávně aplikoval zákon č. 500/2004 Sb., namísto zákona č. 71/1967 Sb., podle kterého dle § 52 odst. 1 ve spojení s § 54 odst. 2 územní rozhodnutí, vůči kterému směřovalo odvolání stěžovatelů, nemohlo nabýt právní moci pouze uplynutím času, ale až tehdy, kdy bylo doručeno všem účastníkům řízení. Poukázali rovněž na to, že jestliže žalovaný potvrdil, že se mu nepodařilo řádně zrekonstruovat spisový materiál, je zřejmé, že při rozhodování o jejich odvolání nemohl postupovat v souladu s příslušnými ustanoveními zákona č. 71/1967 Sb., především vycházet ze spolehlivě zjištěného stavu věci.

[4] Krajský soud zdůraznil, že je-li předmětem přezkumu správní rozhodnutí o zamítnutí odvolání pro nepřípustnost, případně opožděnost, přezkoumává soud pouze dodržení zákonných podmínek pro takový postup. Krajský soud vzal ve věci za podstatné pro posouzení věci tyto zjištěné skutečnosti:

[5] Stěžovatelé tvrdili, že byli v řízení opomenuti jak účastníci, o existenci územního rozhodnutí nevěděli; územní rozhodnutí jim nebylo doručeno, a tudíž si proti němu nemohli podat řádný opravný prostředek. Z dochovaného zbytku správního spisu vyplývá, že v roce 1995 obec Srubec vydala občanům obce oznámení o tom, že se v obci plánuje plynovod, oznámení bylo doručováno občanům obce v pásmu plánovaného plynovodu, o čemž svědčí text oznámení, v němž je uvedeno, že v případě zájmu občanů, kteří mají nemovitost v pásmu plánovaného plynovodu, mají v termínu do 10. 2. 1995 úřadu sdělit svůj zájem, jinak nebude obec s připojením nemovitostí, jejichž vlastník se nepřihlásí, počítat. Stěžovatelé se v tomto termínu nepřihlásili; nejsou proto uvedeni ve jmenném seznamu účastníků. Teprve dne 26. 5. 1995 byl doručen obecnímu úřadu Srubec pod č. 294/95 přípis M. R. datovaný 24. 5. 1995, v němž je uvedeno, že zasílá snímek katastrální mapy, kopii kupní smlouvy a sděluje, že má zájem o zřízení přípojky plynu. Učinila tak až v reakci na další výzvu obce vydanou v návaznosti na stavební řízení. Z uvedeného vyplývá, že stěžovatelé nebyli v tomto řízení uvedeni jako účastníci tohoto řízení. O existenci umístěné stavby plynovodu tak stěžovatelé věděli, neboť reagovali na další výzvu tehdejšího stavebníka, obce Srubec a požádali o zřízení plynovodní přípojky k pozemku v jejich vlastnictví, ovšem po termínu. Pozemek stěžovatelů bez případného zřízení této přípojky umístěním stavby plynovodu dotčen nebyl.

[6] Krajský soud uvedl, že žalovaný správně hodnotil splnění podmínek stanovených v § 34 odst. 1 zák. č. 50/1976 Sb., (stavební zákon) ve znění platném v době vydání územního rozhodnutí pro tvrzené účastenství stěžovatelů v územním řízení a správně uzavřel, že postavení účastníků řízení stěžovatelům nesvědčilo a ani konkrétně dotčení na svých právech nespecifikovali. Krajský soud vysvětlil, že žalovaný v souzeném případě nerozhodoval o přiznání postavení účastníků řízení stěžovatelům, ale pouze hodnotil, zda jim takové postavení svědčilo, a to s ohledem na posouzení otázky, zda mohli či nemohli proti němu podat odvolání. Žalovaný s ohledem na zjištění, která vyplynula z dochovaných písemností, správně uzavřel, že jim takové postavení v územním řízení nesvědčilo. To má zásadní význam pro závěr o nepřípustnosti jimi podaného odvolání; tento závěr soud považuje za správný a přezkoumatelný.

[7] Krajský soud rovněž hodnotil závěr žalovaného ohledně posouzení, že stěžovatelé nebyli materiálně účastníky územního řízení, za správný. Jestliže žalovaný odvolání zamítl jako nepřípustné, nemohl se dále věcně zabývat jeho obsahem. Nemohl přezkoumávat napadené rozhodnutí z hlediska jeho obsahu ani řízení, které předcházelo jeho vydání. Odvolání bylo proto správně zamítnuto z formálních důvodů. Zároveň byl správný postup žalovaného, pokud se zabýval předpoklady pro přezkoumání napadeného rozhodnutí v rámci přezkumného řízení, řízení o obnově nebo pro vydání nového rozhodnutí ve věci, jak mu ukládá § 92 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu.

[8] Krajský soud potvrdil závěr žalovaného, že stěžovatelům postavení účastníků řízení nesvědčilo, nicméně dále současně poukázal na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2009, sp. zn. 2 As 25/2007, z něhož pro případ opomenutých účastníků řízení vyplývá, že je třeba klást důraz na skutečnost, zda případně opomenutý účastník řízení seznal s dostatečnou jistotou a včas obsah vydaného rozhodnutí, což znamená, že bylo vydáno, kdy a kým, a zda mu takové rozhodnutí zasahuje do práv a měl účinnou možnost se proti němu bránit opravnými prostředky. Tyto skutečnosti mají význam pro posouzení, zda za jistých, Nejvyšším správním soudem v citovaném rozsudku rozšířeného senátu striktně definovaných předpokladů, lze považovat vydané správní rozhodnutí za pravomocné, přestože nebylo řádně oznámeno některému z účastníků řízení. Krajský soud konstatoval, že správní orgány se otázkou nabytí právní moci územního rozhodnutí zabývaly, byť výslovně neanalyzovaly splnění předpokladů pro vyslovení tohoto závěru. Krajský soud žalovanému přisvědčil v tom, že nelze na újmu ostatních účastníků řízení zvrátit právní moc rozhodnutí jenom proto, že by opomenutému účastníkovi nebylo rozhodnutí řádně formálně doručeno za situace, že takový účastník obsah rozhodnutí buď fakticky znal, nebo se o této skutečnosti dozvěděl z jiného zdroje. Z dochovaných písemností založených ve spise je dle krajského soudu zřejmé, že stěžovatelé se proti rozhodnutí o umístění stavby plynovodu nebránili, naopak dne 26. 5. 1995 obci Srubec doručili svůj souhlas s tím, aby byl pozemek v jejich vlastnictví připojen na plynovod. Z těchto úkonů učiněných v roce 1995 samotnými stěžovateli nelze mít pochybnosti o tom, že neměli výhrady proti umístění stavby plynovodu a dokonce požadovali zřízení přípojky na plynovod. Nezpochybnitelným faktem je rovněž to, že se proti existenci přípojky plynu na jejich pozemku bránili podáním žaloby v roce 2015 u Okresního soudu v Českých Budějovicích, kde argumentovali stavebním povolením, v němž bylo výslovně zmiňováno územní rozhodnutí na umístění stavby plynovodu, na základě kterého bylo stavební povolení vydáno. Taktéž ve svém odvolání uvedli, že toto stavební povolení si nechali doručit a měli k dispozici dne 2. 2. 2016, kdy jim bylo toto stavební povolení stavebním úřadem zasláno.

[9] Krajský soud se proto zabýval otázkou postavení opomenutých účastníků řízení, kterým nebylo rozhodnutí správního orgánu oznámeno, přičemž takovými účastníky mohou být nepochybně i ti, které správní orgán vůbec nepovažoval za účastníky řízení; poukázal přitom na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 8 As 111/2012, kde soud uvedl, že „ustanovení § 84 správního řádu řeší v zájmu ochrany práv opomenutých účastníků i případy, kdy správní orgán pominul účastenství osob, kterým podle platné právní úpravy svědčilo účastenství ve správním řízení. Tato ochrana práv opomenutých účastníků řízení však nemůže být absolutní, neboť nelze pominout zásadu ochrany právní jistoty a dobré víry hlavních účastníků správního řízení. Proto je v § 84 správního řádu upravena lhůta, ve které může opomenutý účastník dodatečně podat řádný opravný prostředek proti neoznámenému rozhodnutí správního orgánu. Tato lhůta činí 30 dnů ode dne, kdy se opomenutý účastník dozvěděl o vydání rozhodnutí a o řešení otázky, jež byla předmětem rozhodnutí. Současně je však třeba podat opravný prostředek do jednoho roku ode dne, kdy bylo rozhodnutí oznámeno poslednímu z účastníků, kterým ho správní orgán oznámil“.

[10] Krajský soud poukázal na fakta zjištěná ze spisu, podle nichž stěžovatelům musel být znám obsah územního rozhodnutí již v roce 1995 a prokazatelně nejpozději pak dne 2. 2. 2016. Odvolání proti územnímu rozhodnutí vydanému dne 5. 4. 1995 však podali teprve dne 5. 4. 2016. Krajský soud proto konstatoval, že nedodrželi lhůtu stanovenou v § 84 správního řádu (z roku 2004 -pozn. NSS) pro podání řádného opravného prostředku proti neoznámenému rozhodnutí, když tato lhůta pro opomenutého účastníka řízení činí 30 dnů ode dne, kdy se o vydání rozhodnutí a řešení otázky, která byla předmětem řízení, tento účastník dozvěděl. Současně nebyla dodržena ani objektivní lhůta jednoho roku ode dne, kdy rozhodnutí bylo oznámeno poslednímu z účastníků, kterým ho správní orgán oznámil. Na základě uvedeného krajský soud uzavřel, že žalovaný správně zamítl odvolání s odkazem na § 92 odst. 1 správního řádu (z roku 2004 – pozn. NSS); podané odvolání lze hodnotit jako odvolání nejen nepřípustné, ale i jako opožděné.

[11] V kasační stížnosti stěžovatelé namítají, že rozsudek krajského soudu je nezákonný, a to z důvodu spočívajícího v nesprávném posouzení právní otázky krajským soudem v předcházejícím řízení, současně je řízení před krajským soudem stiženo vadou, která spočívá v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu v provedeném dokazování a v neposlední řadě je rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelný, neboť není dostatečným způsobem přesvědčivě odůvodněn [§ 103 odst. 1 písm. a), b) a d) ř. s.]. Jsou rovněž přesvědčeni, že jsou v tomto případě naplněny i důvody pro zrušení rozhodnutí o odvolání ve smyslu § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., neboť pro tento postup již byly důvody v řízení před krajským soudem.

[12] Stěžovatelé tvrdí, že se žalovaný v rozhodnutí o odvolání vůbec nezabýval otázkou, zda bylo odvolání podáno včas. Důvodem pro zamítnutí odvolání žalovaným nebyla jeho opožděnost. Krajský soud však jako hlavní důvod pro zamítnutí žaloby shledal skutečnost, že odvolání bylo podáno opožděně. Námitkami stěžovatelů, které směřují proti nesprávným závěrům žalovaného o nepřípustnosti jejich odvolání, se s ohledem na jím tvrzenou nepochybnou opožděnost podaného odvolání krajský soud v podstatě nezabýval. Dle stěžovatelů správní soud nemůže v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu za správní orgán doplňovat důvody jeho rozhodnutí. Pokud by tak soud za správní orgán činil, nahrazoval by činnost správních orgánů, k čemuž není oprávněn. Tento závěr vyplývá i z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu, např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 8. 2011, č. j. 9 As 50/2011 -74; ze dne 29. 6. 2012, č. j. 2 Azs 20/2012 -40; ze dne 28. 3. 2007, č. j. 1 As 32/2006 -99. Krajský soud však ve svém rozsudku v podstatě za žalovaného domyslel a doplnil důvody, na jejichž základě měl dle jeho názoru žalovaný odvolání zamítnout, ačkoliv se žalovaný těmito důvody v rozhodnutí o odvolání vůbec nezabýval. Na základě těchto jím doplněných důvodů pak krajský soud rozhodnutí o odvolání žalovaného potvrdil jako správné. Z tohoto důvodu je rozsudek krajského soudu nezákonný.

[13] Dle stěžovatelů nadto krajský soud při posuzování včasnosti a oprávněnosti odvolání postupoval nesprávně podle zákona č. 500/2004 Sb.; stejně tak postupoval žalovaný; přitom z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu jednoznačně vyplývá, že při rozhodování o odvolání proti rozhodnutí správního orgánu, které bylo vydáno za účinnosti zákona č. 71/1967 Sb., je nezbytné postupovat vždy podle tohoto zákona. To platí i v případě opožděného nebo nepřípustného odvolání, které je posuzováno za účinnosti zákona č. 500/2004 Sb. (viz rozsudky ze dne 24. 10. 2013, č. j. 5 As 2/2012 -95; ze dne 24. 10. 2013, č. j. 5 As 17/2013 – 25). Krajský soud však judikaturu NSS nerespektoval, navíc jako správný potvrdil postup žalovaného, který v řízení o odvolání podle zákona č. 71/1967 Sb. rovněž nepostupoval; také z tohoto důvodu je rozsudek krajského soudu nezákonný.

[14] Dle názoru krajského soudu se stěžovatelé nejpozději 2. 2. 2016 mohli seznámit s obsahem územního rozhodnutí, proto jim nejpozději od 2. 2. 2016 začala plynout 30denní lhůta pro podání odvolání proti tomuto rozhodnutí ve smyslu § 84 zákona č. 500/2004 Sb. Na základě tohoto zjištění dospěl krajský soud k závěru, že odvolání proti územnímu rozhodnutí podali opožděně, jelikož je podali až 5. 4. 2016. Toto ustanovení však na případ stěžovatel nedopadá, neboť podle tohoto zákona žalovaný ani krajský soud při posuzování rozhodnutí o odvolání postupovat neměli. Řízení o umístění stavby bylo v daném případě zahájeno a územní rozhodnutí vydáno za účinnosti zákona č. 71/1967 Sb.; proto i na posouzení otázky uplynutí lhůty pro podání odvolání stěžovatelů proti územnímu rozhodnutí měla být aplikována příslušná ustanovení zákona č. 71/1967 Sb., a nikoliv zákona č. 500/2004 Sb. Ze zmínky o územním rozhodnutí ve stavebním povolení mohli stěžovatelé 2. 2. 2016 ve skutečnosti získat pouze povědomost o existenci územního rozhodnutí. Z obsahu stavebního povolení, ani ze spisového materiálnu shromážděného žalovaným však nevyplývá, že měli možnost seznámit se s územním rozhodnutím jako takovým; stěžovatelé tak neměli možnost se seznámit nejen s odůvodněním územního rozhodnutí, ale ani nebyli řádně poučeni o možnosti odvolání. V daném případě tak mělo být na posouzení opožděnosti odvolání krajským soudem aplikován § 54 odst. 3 zákona č. 71/1967 Sb., podle kterého, pokud účastník řízení v důsledku nesprávného poučení nebo právě proto, že nebyl poučen vůbec, podal opravný prostředek po lhůtě, má se za to, že jej podal včas, jestliže tak učinil nejpozději do tří měsíců ode dne oznámení rozhodnutí. Lhůtu stanovenou v tomto ustanovení zákona č. 71/1967 Sb. stěžovatelé při podání svého odvolání proti územnímu rozhodnutí dodrželi, neboť poslední den takto stanovené lhůty připadá na 2. 5. 2016. Z uvedených důvodů je rozhodnutí krajského soudu nezákonné, nemá oporu v provedeném dokazování a je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Krajský soud se v odůvodnění svého rozhodnutí vůbec nezabýval otázkou, zda a kdy se stěžovatelé mohli seznámit s úplným zněním územního rozhodnutí. Tato otázka je přitom pro závěry o možné opožděnosti odvolání spolu s aplikací správné právní normy naprosto klíčová. Krajský soud v odůvodnění rozsudku neuvedl vůbec žádný důvod, na jehož základě dospěl k závěru, že právě nejpozději 2. 2. 2016 se seznámili s územním rozhodnutím takovým způsobem, aby toto seznámení mělo pro ně stejnou informační hodnotu jako oznámení řádně procesně učiněné. K takovému seznámení nemohlo dojít pouze tím, že se ze stavebního povolení dozvěděli
o samotné existenci územního rozhodnutí, ať již k tomuto seznámení došlo kdykoliv. K faktickému seznámení, které mělo pro stěžovatele zásadně stejnou informační hodnotu jako oznámení řádně procesně učiněné, došlo až 16. 9. 2016, kdy nahlédli do spisu žalovaného; teprve od 16. 9. 2016 tak mohla začít běžet lhůta dle § 54 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., podle něhož je odvolání třeba podat ve lhůtě 15 dnů ode dne oznámení rozhodnutí, nestanoví-li jinou lhůtu zvláštní právní předpis. Poslední den této lhůty je 3. 10. 2016, odvolání proti územnímu rozhodnutí stěžovatelé podali 5. 4. 2016. Odvolání proti územnímu rozhodnutí proto nemohlo být podáno opožděně, jak nesprávně dovodil krajský soud.

[15] Stěžovatelé nerozporují, že obecně platí, a to jak pro rozhodnutí podle § 92 zákona č. 500/2004 Sb., tak pro rozhodnutí podle § 60 zákona č. 71/1967, že v případě rozhodnutí o zamítnutí odvolání pro opožděnost nebo nepřípustnost se odvolací orgán věcně nezabývá podaným odvoláním, posuzuje pouze jeho včasnost nebo přípustnost. To však na druhé straně neznamená, že žalovaný nebo krajský soud nebyl povinen se vypořádat s těmi námitkami, které se týkaly otázky účastenství stěžovatelů v řízení, v němž došlo k vydání územního rozhodnutí napadeného odvoláním. Krajský soud se vůbec nezabýval námitkami, že územním rozhodnutím bylo dotčeno jejich vlastnické právo k pozemku parc. č. X, a že proto mají být účastníky územního řízení o umístění stavby plynovodu podle § 34 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb. Krajský soud v rozsudku nevypořádal tyto námitky ani takovým způsobem, že by proti těmto námitkám postavil svůj právní názor, proč vlastnické právo stěžovatelů dotčeno nebylo, ani tento svůj názor nepodpořil odkazem na konkrétní části odůvodnění rozhodnutí o odvolání žalovaného. Takový postup krajského soudu je v rozporu s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu.

[16] Stěžovatelé nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že ze skutečnosti, že dne 24. respektive 26. 5. 1995 podali přihlášku ke zřízení přípojky plynu odbočující ze stavby plynovodu, je zcela zřejmé, že věděli o umístění stavby plynovodu, neboť reagovali na další výzvu tehdejšího stavebníka obce Srubec a požádali o zřízení plynovodní přípojky k pozemku v jejich vlastnictví a je zřejmé z dochovaných písemností založených ve spise, že se proti rozhodnutí o umístění stavby plynovodu nebránili, neboť dne 26. 5. 1995 obci Srubec doručili svůj souhlas s tím, aby byl pozemek v jejich vlastnictví připojen na plynovod, dovozuje, že stěžovatelé znali obsah územního rozhodnutí, neboť pokud by nevěděli, že plynovod byl umístěn a lze se přihlásit k připojení k němu, takovou přihlášku by nepodali. Stěžovatelé konstatují, že umístění přípojek plynu nebylo předmětem řízení o umístění stavby plynovodu; přípojka k pozemku ve vlastnictví stěžovatelů měla být navíc zřízena z jiné strany pozemku parc. č. X, než která je dotčena stavbou plynovodu, měla být vedena jako odbočení z úseku plynovodu, který je uložen v místní komunikaci před pozemkem parc. č. X; v tomto úseku se plynovod nachází od pozemku parc. č. X ve vzdálenosti více než jeden metr. Stěžovatelé z této skutečnosti mohli jen stěží dovodit, že pozemek parc. č. X, který má výměru 595 m2, bude v jiné své části, která k místní komunikaci nepřiléhá, stavbou plynovodu dotčen a domáhat se proto účastenství v řízení o umístění stavby plynovodu. Jelikož stěžovatelé nebyli v té době účastníky územního řízení, mohli se naopak oprávněně domnívat, že jejich práva ve smyslu § 34 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb. dotčena nejsou. Z odůvodnění rozsudku krajského soudu není zřejmé, jak soud k závěru, že z podání přihlášky ke zřízení přípojky plynu 24., resp. 26. 5. 1995 vyplývá vědomost stěžovatelů o umístění stavby plynovodu z hlediska možného dotčení jejich práv. Ani spis, který žalovaný ve věci odvolání proti územnímu rozhodnutí vede, neobsahuje žádné doklady, ze kterých bylo možno dovodit, že se v této době stěžovatelé s plánovaným umístěním stavby plynovodu seznámili. Krajský soud uvedl, že pozemek parc. č. X nemohl být v případě, že by stěžovatelé neprojevili individuální zájem o zřízení přípojky plynu, stavbou plynovodu dotčen. Předmětem územního rozhodnutí však zřízení přípojek plynu vůbec nebylo. Krajský soud však v rozsudku neuvedl žádný důvod, proč i v takovém případě bylo nutnou podmínkou případného dotčení pozemku parc. č. X zřízení přípojky plynu k pozemku ve vlastnictví stěžovatelů.

[17] Stěžovatelé poukazují na to, že v žalobě, resp. ve svém vyjádření k replice žalovaného namítali, že se žalovaný vůbec nezabýval otázkou, zda jejich práva jakožto vlastníků sousedního pozemku parc. č. X nemohla být dotčena i z jiných důvodů; konkrétně uvedli, že z projektové dokumentace, na jejímž základě se rozhodovalo o umístění stavby plynovodu, je zřejmé, že tato stavba měla být umístěna v bezprostřední blízkosti pozemku parc. č. X. Pozemek parc. č. X je proto dotčen ochranným pásmem dle § 26 zákona č. 222/1994 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o Státní energetické inspekci, ve znění účinném do 30. 6. 1998. Stěžovatelé mohou pozemek parc. č. Xv rozsahu jeho dotčení ochranným pásmem při provádění stavebních činností a úprav terénu užívat pouze s předchozím písemným souhlasem toho, kdo odpovídá za provoz příslušného plynárenského zařízení. V řízení o umístění stavby tak byla vlastnická práva stěžovatelů jakožto vlastníků sousedního pozemku přímo dotčena a stěžovatelům tak přísluší právo účastníků řízení dle § 34 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb. Krajský soud v odůvodnění rozsudku pouze bez dalšího zrekapituloval konstatování žalovaného, že pozemek parc. č. X ochranným pásmem dotčen není, a touto námitkou se dále nezabýval.

[18] Dle stěžovatelů krajský soud dospěl k závěru, že v době, kdy podali přihlášku k připojení ke stavbě plynovodu, územní rozhodnutí nebylo v právní moci. Právě skutečnost, že jiní žadatelé podali přihlášku k připojení, považoval přitom žalovaný za rozhodující pro to, aby jim přiznal postavení účastníků územního řízení. Krajský soud se však vůbec nevypořádal s tím, že jestliže stěžovatelé podali přihlášku k připojení ke stavbě plynovodu v době, kdy územní rozhodnutí dle názoru soudu i žalovaného nebylo pravomocné, splnili tak základní podmínku stanovenou žalovaným pro to, aby se určitá osoba mohla účastníkem řízení stát. Řízení o umístění stavby plynovodu tudíž nebylo skončeno a nebyl důvod, aby jim nebylo postavení účastníků řízení přiznáno. Krajský soud přitom toto své zjištění vyhodnotil tak, že stěžovatelům ani tím, že splnili základní předpoklad stanovený žalovaným pro to, aby se mohli stát účastníky řízení, postavení účastníků řízení nesvědčilo.

[19] Stěžovatelé rozsudek krajského soudu považují za nezákonný, vnitřně rozporný a nepřezkoumatelný; navrhují proto, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu, jakož i rozhodnutí žalovaného, které trpí stejnými vadami.

[20] Žalovaný vyjádření ke kasační stížnosti nepodal.

[21] Nejvyšší správní soud po konstatování včasnosti kasační stížnosti, jakož i splnění ostatních podmínek řízení, přezkoumal rozsudek krajského soudu v rozsahu a z důvodů stěžovateli uplatněném (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Kasační stížnost je důvodná.

[22] Je třeba předeslat, že krajský soud přezkoumával na základě žaloby rozhodnutí žalovaného, kterým bylo zamítnuto odvolání jako nepřípustné, nemohl se proto zabývat dalšími námitkami, kterými stěžovatelé vytýkaly vady územnímu rozhodnutí, jakož i procesu jeho vydání (z uvedeného důvodu proto ani Nejvyšší správní soud v rekapitulaci obsahu kasační stížnosti námitky směřující tímto směrem neuváděl).

[23] Zásadní otázkou, od jejíhož vyřešení je třeba odvinout všechny další úvahy je, zda stěžovatelé byli či nebyli účastníky řízení o umístění stavby plynovodu, anebo jim postavení účastníků řízení na základě argumentace, kterou předestřel žalovaný, potažmo krajský soud, nesvědčilo. Na jejím zodpovězení lze teprve zkoumat, zda odvolání proti územnímu rozhodnutí bylo či nebylo podáno včas.

[24] Nejvyšší správní soud shledal nesprávný názor žalovaného, který převzal krajský soud, že stěžovatelům postavení účastníků řízení nenáleželo. Na základě toho potom dospěl k nesprávnému závěru o nepřípustnosti podaného odvolání, potažmo k nesprávnému závěru o jeho opožděnosti.

[25] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24. 10. 2013, č. j. 5 As 17/2013 – 25, mimo jiné konstatoval:„Odpovědnost za řádné zjištění skutečností svědčících pro správné (zákonné) vymezení účastníků správního řízení nese správní orgán, který dané řízení vede. Tento správní orgán odpovídá za to, že jako s účastníky správního řízení bude jednáno se všemi osobami, s nimiž tak jednáno být mělo, neboť jim právo účastníka řízení ze zákona svědčilo (materiální a objektivní pojetí účastenství). Správné určení okruhu účastníků řízení totiž představuje jednu z esenciálních náležitostí pro řádný-zákonný-průběh správního řízení a následně i zákonnost správního rozhodnutí. Právě neoznámení rozhodnutí účastníkovi řízení je třeba považovat, pokud se o takovém rozhodnutí opomenutý účastník včas nedozví jiným způsobem, za jednu z nejzávažnějších procesních vad.“

[26] Podle § 34 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), dle kterého bylo postupováno, účastníkem územního řízení o umístění stavby a o využití území je navrhovatel a dále osoby, jejichž vlastnická nebo jiná práva k pozemkům nebo stavbám na nich, včetně sousedních pozemků a staveb na nich, mohou být rozhodnutím přímo dotčena. Smyslem a účelem uvedeného ustanovení je vymezení okruhu účastníků územního řízení způsobem odlišným od obecného vymezení účastníků správního řízení (srov. §14 zákona č. 71/1976 Sb., o správním řízení, resp. § 27 a § 28 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád). Územní řízení je zvláštním druhem správního řízení a pro splnění jeho účelu a ochranu práv třetích osob je třeba brát zřetel na specifika územního řízení. Jednou z oněch zvláštností je, že umístěním stavby v území může dojít de facto k zásahu do oprávněných zájmů třetích osob, v terminologii stavebního práva označovaných jako tzv. sousedé, resp. vlastníci sousedních nemovitostí. Pod vlivem judikatury Ústavního soudu nabyl institut souseda takové podoby, aby umožnil účinné uplatňování práv a zájmů všech vlastníků nemovitostí, kteří by mohli být umísťovanou stavbou přímo dotčeni na svém vlastnickém či jiném právu, již ve fázi rozhodování o umístění stavby v území (srov. např. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 19/99, ze dne 22. 3. 2000, či sp. zn. II. ÚS 59/99, ze dne 3. 8. 2000). Prvním předpokladem pro naplnění definice účastníka řízení (tzv. souseda) je existence vlastnického nebo jiného práva k pozemku nebo stavbě; tento předpoklad stěžovatel nepochybně splňuje. Druhým elementem je potence plánované stavby přímo se dotknout vlastnického či jiného práva stěžovatele k pozemku nebo stavbě.

[27] Přímým dotčením umisťovanou stavbou ve smyslu § 34 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 nutno rozumět takovou možnou změnu poměrů v lokalitě vyvolanou zamýšlenou stavbou, která má vliv na podstatu, obsah nebo výkon vlastnických či jiných relevantních práv těmi, kdo tato práva mají. Krajský soud v rozsudku neuvedl, z jaké právní normy dovodil jako nutnou podmínku případného dotčení pozemku parc. č. X zřízení přípojky plynu k pozemku ve vlastnictví stěžovatelů a na základě čeho dospěl k názoru, že pozemek stěžovatelů nemohl být v případě, že by stěžovatelé neprojevili individuální zájem o zřízení přípojky plynu, stavbou plynovodu dotčen. Nic o nemožnosti dotčení pozemku nevypovídá ani to, že se stěžovatelé nakonec o přípojku přihlásili, tudíž se stavbou souhlasili. Žalovaný zcela nesprávně účastenství stěžovatelů odvozoval od skutečnosti, s níž zákon postavení účastníka řízení vůbec nespojuje. Zda stěžovatelé požádali o plynovou přípojku, či zda tak učinili ve lhůtě, kterou stanovil správní orgán, je pro posouzení jejich účastenství v územním řízení zcela bezpředmětná. Předmětem územního rozhodnutí vůbec nebylo zřízení plynových přípojek. Nadto, jak poukázali stěžovatelé, ani v tomto názoru nebyli žalovaný, potažmo krajský soud konsistentní, pokud na jednu stranu podmínili účastenství v řízení žádostí o přípojku plynu, na straně druhé byť tak stěžovatelé učinili v době, kdy dosud nebylo v územním řízení pravomocně rozhodnuto, přesto jim nebylo postavení účastníků řízení přiznáno (byť projevenou vůlí o zřízení přípojky se fakticky dostali do stejného postavení jako ostatní vlastníci pozemků, jimž bylo účastenství přiznáno) a územní rozhodnutí jim z tohoto titulu nebylo doručeno.

[28] Je povinností stavebního úřadu jakožto správního orgánu zjišťovat po celou dobu řízení, komu může příslušet postavení účastníka řízení. V těch případech, kde správní orgán sám v řízení dosud probíhajícím dospěje k závěru, že určitá osoba je podle práva účastníkem řízení (byť to i např. sama neví), musí vadu řízení, ke které došlo, napravit a umožnit jí plnohodnotnou účast na řízení, a to přiměřeně fázi, ve které se řízení nachází. V daném případě měl proto stavební úřad územní rozhodnutí, které již bylo vydáno, stěžovatelům doručit, aby mohli svá práva uplatnit popřípadě v odvolacím řízení. To zvláště za situace, kdy postavení účastníka řízení o umístění stavby plynovodu přiznal všem vlastníkům sousedních nemovitostí, jejichž práva mohla být stavbou dotčena pouze potenciálně, tedy vlastníkům sousedních nemovitostí, kteří projevili zájem o zřízení přípojky (z čehož ale ještě nelze dovozovat, že si tuto přípojku skutečně zřídí). Žalovaný postupoval zcela v rozporu nejen s § 34 odst. 1 stavebního zákona, ale rovněž se základními zásadami činnosti správních orgánů (viz § 2 až § 8 zákona č. 500/2004 Sb. správní řád; resp. základními pravidly řízení stanovenými v § 3 a § 4 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení).

[29] Pokud proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně podá odvolání osoba, která tvrdí, že s ní správní orgán nejednal jako s účastníkem řízení a odvoláním napadené rozhodnutí jí neoznámil, ač tak dle jejího názoru učinit měl, je úkolem odvolacího orgánu postavit otázku účastenství odvolatele v daném správním řízení najisto a teprve v případě, že je nepochybné, že odvolatel účastníkem řízení být neměl, je odvolací orgán oprávněn jeho odvolání zamítnout pro nepřípustnost. To v daném případě žalovaný neučinil, neboť se zákonnými podmínkami pro postavení účastníka územního řízení nezabýval, resp. svůj závěr o tom, že stěžovatelům toto postavení nenáleželo, založil na skutečnostech, kterými zákon účastenství v územním řízení vůbec nepodmiňuje. Nejvyšší správní soud konstatuje, že pokud stavební úřad přiznal postavení účastníků řízení jen těm osobám, které projevily zájem o připojení k realizované stavbě před vydáním územního rozhodnutí, aniž by se zabýval konkrétně s ohledem na stěžovateli tvrzené skutečnosti naplněním pojmových znaků účastenství ve smyslu § 34 tehdy platného stavebního zákona, postupoval nezákonně. Pokud na úvahách a argumentaci žalovaného setrval i krajský soud, je jeho rozsudek stižen stejnou vadou.

[30] Nejvyšší správní soud neshledal správný ani závěr krajského soudu o opožděnosti odvolání. V této souvislosti je třeba vycházet z rozsudku rozšířeného senátu NSS ze dne 17. 2. 2009, č. j. 2 As 25/2007 – 118. V něm zdejší soud k otázce opomenutých účastníků řízení především konstatoval, že z hlediska následných postupů správních orgánů: „je třeba především postavit najisto, že opomenutý účastník seznal s dostatečnou jistotou a včas obsah vydaného rozhodnutí, především tedy, kdy a kým bylo vydáno, jak jej lze identifikovat, jakým způsobem a v jakém rozsahu mu takové rozhodnutí zasahuje do práv, a měl tedy účinnou možnost se proti němu účinně bránit opravnými prostředky. Obvykle tu půjde o případy, kdy se opomenutý účastník s obsahem rozhodnutí seznámil prostřednictvím jiné osoby, nebo se s ním seznámil jinak, a to prokazatelně a v rozsahu potřebném pro účelnou obranu proti němu (nahlížením do spisu v jiné procesní roli atp.).“ Stěžovatelům je třeba přisvědčit, že krajský soud se v odůvodnění svého rozhodnutí nikterak nezabýval otázkou, zda a kdy se stěžovatelé mohli seznámit s úplným zněním územního rozhodnutí. Dovozuje-li krajský soud, že tomu tak bylo dne 2. 2. 2016 ze stavebního povolení, v němž je na územní rozhodnutí odkazováno, nelze mu přisvědčit. Ze spisu nevyplývá, že se stěžovatelé měli možnost seznámit s územním rozhodnutím, resp. s jeho obsahem. Ač krajský soud s odkazem na výše uvedený rozsudek rozšířeného senátu ve prospěch stěžovatelů stanovil v pochybnostech, které ohledně rozhodného data žalovaný předestřel, nejzazší možný termín, kdy se stěžovatelé mohli seznámit s existencí územního rozhodnutí, nezkoumal, kdy a zda se stěžovatelé fakticky seznámili s obsahem územního rozhodnutí tak, „aby toto faktické oznámení mělo pro opomenutého účastníka řízení zásadně stejnou informační hodnotu jako oznámení řádně procesně učiněné“, jak předvídá citovaný rozsudek rozšířeného senátu. K takovému seznámení nepochybně nemohlo dojít pouze tím, že se stěžovatelé o samotné existenci územního rozhodnutí dozvěděli ze stavebního povolení. Od tohoto data nemohla bez dalšího začít běžet lhůta pro podání odvolání, jehož včasnost krajský soud posuzoval.

[31] Nejvyšší správní soud konstatuje, že krajský soud nadto závěr o opožděnosti odvolání, který vyslovil zcela nad rámec odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaného, založil na nesprávné aplikaci právní normy. Nutno konstatovat, že téhož pochybení se dopustil rovněž žalovaný; nicméně jeho rozhodovací důvody zde byly jiné; žalovaný totiž posoudil odvolání jako nepřípustné, a to z důvodu, že stěžovatelé nebyli účastníky řízení; v daném případě žalovaný nesprávně posoudil hmotněprávní postavení stěžovatelů, přičemž v této otázce právní úprava změny, která by mohla vést k diametrálně odlišnému závěru, nedoznala. Jinak však tomu již je v případě posuzování včasnosti (opožděnosti) odvolání v případě opomenutých účastníků řízení (srov. § 54 odst. 3 zákona č. 71/1967 Sb.: Pokud účastník řízení v důsledku nesprávného poučení nebo právě proto, že nebyl poučen vůbec, podal opravný prostředek po lhůtě, má se za to, že jej podal včas, jestliže tak učinil nejpozději do tří měsíců ode dne oznámení rozhodnutí; § 84 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb.: Osoba, která byla účastníkem, ale rozhodnutí jí nebylo správním orgánem oznámeno, může podat odvolání do 30 dnů ode dne, kdy se o vydání rozhodnutí a řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování, dozvěděla, nejpozději však do 1 roku ode dne, kdy bylo rozhodnutí oznámeno poslednímu z účastníků, kterým ho správní orgán byl oznámil; zmeškání úkonu nelze prominout.)

[32] Krajský soud (stejně však i žalovaný) pochybil, pokud při posuzování odvolání stěžovatelů aplikoval zákon č. 500/2004 Sb., a nikoliv zákon č. 71/1967 Sb. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24. 10. 2013, č. j 5 As 17/2013 – 25, mimo jiné konstatoval: „Přestože rozhodnutí o zamítnutí odvolání bylo vydáno až za účinnosti nového správního řádu, bylo třeba postupovat podle zákona č. 71/1967 Sb. -viz např. Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D. Správní řád. Komentář. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 770, nebo Vedral, J. Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 1424, kde se uvádí: „Podle ustanovení zákona č. 71/1967 Sb. se postupovalo i v případě rozhodování o opožděných nebo nepřípustných odvoláních podaných proti rozhodnutím vydaným podle zákona č. 71/1967 Sb. V tomto případě nešlo postupovat podle nového správního řádu, neboť pokud by se při posuzování takových odvolání ukázalo, že byla podána včas, resp. byla přípustná, šlo by o situaci podle § 179 odst. 1 věta první správního řádu, neboť takové řízení nebylo pravomocně skončeno (to, zda je odvolání včasné a přípustné, však lze seznat až při jeho posouzení, které tak musí probíhat podle ustanovení předchozího správního řádu).“

[33] Jak již bylo uvedeno výše, v případě rozhodnutí o zamítnutí odvolání pro opožděnost nebo nepřípustnost se odvolací orgán věcně nezabývá podaným odvoláním, posuzuje pouze jeho včasnost nebo přípustnost; to je oběma právním úpravám společné. Odvolací orgán, který dospěje k závěru, že se jedná o opožděné nebo nepřípustné odvolání, tedy neprovádí přezkum odvoláním napadeného rozhodnutí správního orgánu nad rámec toho, že se z moci úřední zabývá otázkou, zda opožděné nebo nepřípustné odvolání neposkytuje podnět pro obnovu řízení nebo pro změnu či zrušení pravomocného rozhodnutí správního orgánu prvního stupně mimo odvolací řízení. V žádném případě však již takové pravomocné rozhodnutí správního orgánu prvního stupně (na rozdíl od odvolacího rozhodnutí dle § 59 správního řádu z roku 1967, resp. nyní dle § 90 správního řádu z roku 2004) netvoří jednotu s rozhodnutím nadřízeného správního orgánu, jímž je odvolání směřující proti tomuto pravomocnému rozhodnutí zamítnuto dle § 60 správního řádu z roku 1967,(resp. nyní dle § 92 správního řádu z roku 2004) jako opožděné nebo nepřípustné (aniž by ovšem bylo odvoláním napadené rozhodnutí zároveň potvrzeno). Těmito skutečnostmi je vymezen i rozsah soudního přezkumu. V případě žaloby proti rozhodnutí o zamítnutí odvolání jako opožděného nebo nepřípustného je tudíž správní soud oprávněn zkoumat v mezích žalobních bodů pouze to, zda se skutečně jednalo o opožděné nebo nepřípustné odvolání, a zda tedy byl žalobce zkrácen na svých právech neprovedením odvolacího přezkumu. Pokud krajský soud dospěje k závěru, že odvolání bylo po právu zamítnuto jako nepřípustné nebo opožděné, žalobu zamítne, v opačném případě toto rozhodnutí odvolacího orgánu zruší a věc vrátí žalovanému k dalšímu řízení (viz např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 8. 2008, č. j. 8 As 51/2006 -105, www.nssoud.cz, nebo rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 9. 2008, č. j. 8 As 51/2006 – 112, ze dne 27. 11. 2008, č. j. 2 As 53/2007 – 111, a ze dne 23. 12. 2009, č. j. 5 As 105/2008 – 135).

[34] Z uvedeného tedy vyplývá, že žalovaný (potažmo krajský soud) nebyl pro účely samotného zamítnutí odvolání pro nepřípustnost povinen se zabývat veškerými případnými namítanými vadami správního rozhodnutí v odvolání. Byl však povinen se vypořádat s těmi námitkami, které se týkaly otázky účastenství stěžovatelů v řízení, v němž došlo k vydání odvoláním napadeného územního rozhodnutí, nebo které stěžovatelé s touto otázkou spojovali. K povinnosti vypořádat se s námitkami uvedenými v samotném odvolání přitom přistoupila rovněž povinnost vypořádat se s relevantní otázkou vznesenou v navazujícím soudním řízení, resp. se všemi otázkami a skutečnostmi týkajícími se účastenství stěžovatelů v územním řízení. Nutno konstatovat, že krajský soud se těmito otázkami patřičně nezabýval, dospěl ke shodnému závěru jako žalovaný, že odvolání je nepřípustné, nadto konstatoval, že je ale rovněž i opožděné, přitom tak učinil na základě aplikace nesprávné právní normy, tudíž dospěl i k nesprávnému právnímu závěru. V daném případě měl být na posouzení opožděnosti odvolání krajským soudem § 54 odst. 3 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení nikoli § 84 odst. 14 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Nadto, pokud krajský soud potvrdil, že odvolání podala osoba k tomu nepříslušná, tudíž potvrdil názor žalovaného, že stěžovatelé nebyli účastníky řízení, bylo posuzování včasnosti odvolání (podaného tím, kdo jej vůbec podat nemůže) zcela nadbytečné. Naopak posouzení včasnosti podaného odvolání by mělo význam právě a jen tehdy, dospěl-li by krajský soud k závěru, že stěžovatelé účastníky řízení byli (tedy byli i oprávněni odvolání podat). Rozsudek krajského soudu je v tomto směru zcela nekonzistentní a vnitřně rozporný.

[35] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného dospěl k závěru, že ani rozsudek krajského soudu, ani rozhodnutí žalovaného nemůže z hlediska zákona obstát, proto postupoval dle § 110 odst. 2 s. ř. s. a současně s napadeným rozsudkem krajského soudu zrušil rovněž rozhodnutí žalovaného a vrátil mu věc k dalšímu postupu.