Nález Ústavního soudu České republiky č. 164/1994 Sb.

Poslanecká sněmovna Parlamentu ve svém vyjádření ze dne 8. dubna 1994 (podepsaném předsedou Poslanecké sněmovny PhDr. Milanem Uhdem) uvedla, že přijatý zákon č. 87/1991 Sb. je v souladu s Ústavou a naším právním řádem. Zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců Federálního shromáždění dne 21. března 1991, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen. Smyslem zákona je provedení alespoň částečného zmírnění vzniklých křivd, neboť četnost oblastí společenského života, ve kterých byly v naší republice majetkové a jiné křivdy v období od 25. února 1948 do 1. ledna 1990 napáchány, a množství postižených osob do značné míry omezují možnosti komplexní právní úpravy, která by zahrnula nápravu následků všech křivd. Stejně tak není možné provést úplnou rehabilitaci nebo úplné odškodnění všech, kteří byli v minulosti poškozeni. V souladu s tímto principem zákon stanovil u oprávněných osob jako podmínku státní občanství a trvalý pobyt na území republiky. Přijetí této zásady plně odpovídá mezinárodním zvyklostem.

Dne 29. dubna 1994 byl přijat zákon č. 116/1994 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon nabyl účinnosti dnem 1. července 1994. Podle čl. I bodu 1 se v § 3 za odstavec 1 vkládají nové odstavce 2 a 3 a dosavadní odstavce 2 a 3 se označují jako odstavce 4 a 5. Touto zákonnou změnou je tedy dotčeno i číslování napadeného ustanovení § 3 odst. 2 zákona o mimosoudních rehabilitacích, který se nadále označuje jako odstavec 4.

Je nesporné, že i v procesech restituce vlastnictví je nezbytné posuzovat zásadu rovnosti před zákonem v souvislosti se specifiky oblasti, v níž má nalézt své naplnění. Je třeba uvážit, zda za existence pouze relativní rovnosti potencionálně zainteresovaných fyzických osob může ústavněprávní koncepce základních práv ČR tolerovat existenci zužujícího ustanovení co do okruhu subjektů práva podle kritéria trvalého pobytu na území ČR.

V prvé řadě je nutné posoudit interpretační význam samotné preambule zákona č. 87/1991 Sb., z níž vyplývá, že cílem právní úpravy je „snaha zmírnit následky některých majetkových a jiných křivd“, k nimž došlo v období let 1948 až 1989. Jde tedy o vymezení obsahu pojmu „některých“ majetkových a jiných křivd. Vzniká otázka, zda lze tento pojem chápat nejen ve vztahu k okruhu a intenzitě majetkových zásahů, zejména do vlastnictví občanů v rozhodném období, či zda je možné v něm spatřovat i zákonný prostor pro zúžení okruhu oprávněných subjektů s ohledem na to, zda mají trvalý pobyt v ČSFR (od 1. ledna 1993 v ČR). Na tuto otázku je třeba odpovědět záporně. Slovní spojení „některé majetkové a jiné křivdy“ lze považovat za vyjádření vůle zákonodárce zmírnit nikoli všechny křivdy co do jejich obsahu a rozsahu, nýbrž - a to pouze v tomto směru - jen křivdy nejzávažnější. Prostor pro vyloučení určitých subjektů z okruhu těch, které znaky některého restitučního titulu naplní, však z uvedené formulace preambule zákona dovodit nelze. Z toho je možné usuzovat, že mezi definicí pojmu „oprávněné osoby“ podle ustanovení § 3 odst. 1 a odst. 4 (dříve odstavce 2) napadeného zákona a textem i smyslem jeho preambule není souladu.

Možnost výslovného omezení nabývání určitých věcí do vlastnictví pouze některými subjekty obsahuje čl. 11 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, který uvádí, že „zákon může také stanovit, že určité věci mohou být pouze ve vlastnictví občanů nebo právnických osob se sídlem v České a Slovenské Federativní Republice“ (od 1. ledna 1993 v ČR). Ve vazbě na čl. 42 odst. 1 Listiny základních práv a svobod pod pojmem „občan“ se rozumí státní občan ČSFR (ČR). Tato úprava se však u fyzických osob týká pouze podmínky státního občanství ČR, a to ještě nikoli obecně, nýbrž jen ohledně určitých věcí v zákoně stanovených. Listina základních práv a svobod v uvedeném ustanovení pak nezmocňuje zákonodárce k stanovení dalších podmínek nabytí vlastnictví (ať už v rámci restitučního procesu či obecně), totiž podmínky trvalého pobytu na území ČR. Takové zmocnění nelze nalézt ani v jiných ústavních předpisech českého státu.

Sám výraz „trvalý pobyt“ je upraven v ustanovení § 3 odst. 2 zákona č. 135/1982 Sb., o hlášení a evidenci pobytu občanů. Trvalým pobytem je pobyt v místě stálého bydliště občana, to je zpravidla v místě, kde má rodinu, rodiče, byt nebo zaměstnání. Z ustanovení § 1 citovaného zákona vyplývá, že účelem citovaného zákona je úprava a zabezpečení řádného a včasného hlášení a evidence pobytu československých státních občanů na území tehdejší ČSSR. Jde tedy o zákon z oblasti práva veřejného, který má povahu toliko evidenční a policejní; to je ostatně patrno i z ustanovení § 3 odst. 3 tohoto zákona, podle něhož trvalý pobyt mohou mít občané jen v objektech, které jsou označeny číslem podle zvláštních předpisů. Pojem „trvalého pobytu“ by proto neměl mít relevanci v normě, která upravuje soukromoprávní vztahy, jakou je ve zkoumaném případě zákon č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění zákonů jej měnících a doplňujících.

Při řešení otázky ústavnosti podmínky trvalého pobytu ve smyslu napadeného zákona je dále nutno zvážit ustanovení čl. 14 odst. 1 a odst. 2 Listiny základních práv a svobod, i když se jej návrh skupiny poslanců výslovně nedovolává. Podle tohoto článku svoboda pohybu a pobytu je zaručena. Každý, kdo se oprávněně zdržuje na území ČSFR (nyní ČR), má právo svobodně ji opustit. Jestliže tedy napadené ustanovení zákona č. 87/1991 Sb. (§ 3 odst. 1, 2 - nyní 4) považuje za oprávněnou osobu jen fyzickou osobu, která (mimo další podmínky) má trvalý pobyt na území ČSFR (ČR) - a jestliže zákon jen této osobě umožňuje s úspěchem žádat o vydání odňatých věcí - pak tato zákonná podmínka ve svých důsledcích ústavně zaručenou svobodu pobytu a pohybu ignoruje.

Napadené ustanovení zákona je dále v rozporu s čl. 11 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, který zmocňuje zákonodárce toliko stanovit, že určité věci mohou být pouze ve vlastnictví občanů nebo právnických osob se sídlem v České a Slovenské Federativní Republice. Rovněž je v rozporu s čl. 14 odst. 1, 2 Listiny základních práv a svobod, který zakotvuje svobodu pohybu a pobytu a další práva v něm uvedená.

V předchozích úvahách Ústavní soud dospěl k názoru, že ustanovení § 3 odst. 1 a odst. 4 (dříve odstavce 2) zákona č. 87/1991 Sb., ve znění zákonů jej měnících a doplňujících, pokud normovalo pro oprávněné osoby též podmínku trvalého pobytu na území ČSFR (od 1. ledna 1993 na území ČR), je v rozporu zejména s ústavním principem rovnosti lidí, zakotveným v Listině základních práv a svobod. Tento závěr by však sám o sobě nestačil k odstranění nerovnosti mezi oprávněnými osobami, neboť lhůty obsažené v ustanoveních § 5 odst. 2 a odst. 4 napadeného zákona již uplynuly. Fyzické osoby, které jsou občany ČR a nemají na jejím území trvalý pobyt, by tedy nemohly své nároky s úspěchem uplatnit, neboť uplynutím zákonné lhůty zanikly. Tím by se zrušení neústavních ustanovení § 3 odst. 1 a odst. 4 (dříve odstavce 2) napadeného zákona zcela minulo účinkem. K naplnění ústavních principů, které vyvolává nutnost zrušit části ustanovení § 3 odst. 1, odst. 4 (dříve odstavce 2) zákona, je proto nezbytné zrušit i část ustanovení § 5 odst. 2 a odst. 4 zákona, konkrétně slova „ode dne účinnosti tohoto zákona“, neboť, jak správně uvádí navrhovatel, jen tak se umožní občanům, jejichž nárok založí teprve nález Ústavního soudu, aby jej uplatnili včas. Ustanovení § 5 odst. 2, 4 a § 3 odst. 1, 4 (dříve odstavce 2) zákona jsou tedy vzájemně natolik spjata, že je nelze od sebe oddělovat a uvažovat o ústavnosti § 5 odst. 2, 4 samostatně. Proto Ústavní soud dovozuje, že rovněž napadená část ustanovení § 5 odst. 2, 4 zákona č. 87/1991 Sb. je ve svých důsledcích v rozporu s týmiž ústavními předpisy, které jsou porušeny napadenou částí ustanovení § 3 odst. 1, 2 tohoto zákona.

Jestliže Ústavní soud zrušuje v ustanoveních § 5 odst. 2 a odst. 4 zákona č. 87/1991 Sb. slova „ode dne účinnosti tohoto zákona“, pak lhůta uvedená v § 5 odst. 2 a odst. 4 téhož zákona začíná běžet dnem vykonatelnosti nálezu Ústavního soudu, tedy dnem 1. listopadu 1994. Tento závěr je nezbytný, neboť jinak by v souzené věci ochrana ústavních principů, které vedly ke zrušení napadených částí ustanovení § 3 odst. 1, 4 (dříve odstavce 2) zákona č. 87/1991 Sb., ve znění zákonů jej měnících a doplňujících, nebyla garantována. Tato nově otevřená lhůta se však týká jen osob, které se nálezem stanou osobami oprávněnými. Jde tedy o osoby, které nesplňovaly podmínku trvalého pobytu na území ČSFR (ČR), již nález Ústavního soudu zrušil. Běh nové lhůty ode dne vykonatelnosti nálezu se však netýká osob, které již před účinností nálezu byly osobami oprávněnými, neboť ty tehdy platnou podmínku trvalého pobytu na území ČSFR (ČR) splňovaly a z různých důvodů nárok včas neuplatnily.

Ústavní soud se pro úplnost zabýval i námitkou navrhovatele, že 6měsíční lhůta k výzvě k vydání věci a 1roční lhůta k uplatnění nároku u soudu, které počínají běžet již dnem účinnosti zákona, jsou nepřiměřeně krátké. I této námitce je třeba přisvědčit. Významné je, že se obě lhůty váží na účinnost zákona, o němž se řada občanů s trvalým pobytem mimo území republiky, zejména občanů ze zámořských zemí, nemusela, popř. nemohla vůbec včas dozvědět. Za této situace je stanovení několikaměsíčních lhůt k uplatnění nároku zejména ve vztahu k těmto občanům diskriminující, neboť ve svých důsledcích mnoha z nich znemožnilo, aby své nároky v zákonné lhůtě uplatnili. Z tohoto hlediska lze dovozovat, že určení nepřiměřeně krátkých lhůt v ustanoveních § 5 odst. 2, 4 zákona je v rozporu s ústavními předpisy, jichž se návrh skupiny poslanců dovolává. Důsledně vzato je v rozporu i s ustanovením čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a s čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, neboť zejména uvedeným občanům nebylo určením zcela nereálných lhůt umožněno, aby se svého práva domáhali u nezávislého a nestranného soudu.

Lhůty uvedené v ustanoveních § 5 odst. 2, 4 zákona č. 87/1991 Sb. ovšem Ústavní soud zrušit nemůže již z toho důvodu, že návrh na jejich zrušení podán nebyl. I kdyby však takový návrh podán byl, zrušením uvedených lhůt by obě ustanovení pozbyla jakýkoli věcný smysl. I s přihlédnutím k tomu Ústavní soud dovozuje, že ochraně ústavnosti odpovídá výše uvedený závěr, podle něhož se stávající lhůty váží na vykonatelnost nálezu Ústavního soudu, tedy na den 1. listopadu 1994. Tím jsou dostatečně respektována rovná práva všech občanů, tedy i občanů trvale žijících v cizině, u nichž je třeba předpokládat, že nyní jsou s odstupem doby o svých právech ve smyslu zákona č. 87/1991 Sb., ve znění zákonů jej měnících a doplňujících, dostatečně informováni a mohou je reálně a včas uplatnit.

Ústavní soud se v této souvislosti zabýval i otázkou, zda vypuštění částí ustanovení § 5 odst. 2 a odst. 4 napadeného zákona nemá povahu retroaktivní a zda neporušuje princip právní jistoty, který lze dovodit z čl. 1 Ústavy České republiky. V souzené věci jde o nápravu nebo odčinění křivd, k nimž došlo v minulosti, a součástí toho je i restituce majetku. Náprava je uskutečňována konkrétními zákony upravujícími jednotlivé úseky života při respektování zásady, že dřívější normy nebudou zrušovány retroaktivně, nýbrž že budou odstraněny pouze některé následky jejich dřívějšího použití. Je pravda, že již sám zásah do právního stavu vytvořeného podle starých norem v předchozím období jistý aspekt retroaktivity má. Zákon č. 87/1991 Sb., ve znění zákonů jej měnících a doplňujících, však do samého právního řádu kritického období (tj. od 25. února 1948 do 1. ledna 1990) retroaktivně nezasahuje, neboť se týká jen následků, které jsou s účinky tohoto právního řádu spojeny, a ničeho jiného.

Právní věda rozeznává retroaktivitu pravou a retroaktivitu nepravou. Pravá retroaktivita zahrnuje případy, kdy právní norma reglementuje i vznik právního vztahu a nároky z něho vzešlé před její účinností. Nepravá retroaktivita spočívá v tom, že právní vztahy hmotného i procesního práva, které vznikly za platnosti práva starého, se spravují zásadně tímto právem, a to až do doby účinnosti práva nového; po jeho účinnosti se však řídí právem novým. Tato zásada však platí jen potud, pokud ostatní závěrečná ustanovení právní normy nestanoví se zřetelem na zvláštnosti některých právních vztahů něco jiného.

Lze-li u zákona č. 87/1991 Sb., ve znění zákonů jej měnících a doplňujících, vůbec hovořit o retroaktivitě, pak se jedná toliko o retroaktivitu nepravou, která je z hlediska právní jistoty akceptovatelná. Konstrukce nápravy (rehabilitace) spočívá ve stanovení oprávněné osoby, povinné osoby, v nutnosti podat výzvu povinnému ve stanovené propadné lhůtě, v povinnosti povinného uzavřít konkrétní dohodu o vydání věci a v nutnosti podat v propadné lhůtě žalobu na povinného k vynucení podepsání takové dohody, jestliže povinná osoba odmítla dohodu o vydání věci uzavřít. Nejde tedy o klasickou vindikaci, i když se jedná o nárok na vydání věci, který je však založen na lex specialis (zákon č. 87/1991 Sb., ve znění zákonů jej měnících a doplňujících). Tato úprava dále znamená, že se uznává platnost dřívějšího právního řádu, a nedojde-li k realizaci nároku na vydání věci, zůstává při vytvořeném právním stavu a není možno použít jiného právního ustanovení, a to ani ustanovení obecného.

Je zřejmé, že tyto úvahy se z hlediska posuzování retroaktivity právního předpisu netýkají pouze zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění zákonů jej měnících a doplňujících, jako celku, nýbrž že se vztahují i na důsledky vypuštění slov „ode dne účinnosti tohoto zákona“, dosud obsažených v ustanoveních § 5 odst. 2, 4 uvedeného zákona.

Proto Ústavní soud dospěl k přesvědčení, že vypuštění uvedených slov v ustanoveních § 5 odst. 2 a odst. 4 zákona č. 87/1991 Sb., ve znění zákonů jej měnících a doplňujících, nepřípustnou retroaktivitu nezakládá. V opačném případě by celý uvedený zákon musel být považován za nepřípustně retroaktivní. V souzené věci, jak již bylo uvedeno, se však může jednat jen o retroaktivitu nepravou, jež je v právní teorii i v praxi obecně považována za přijatelnou.