Nález Ústavního soudu č. 233/1999 Sb.

V ustanovení § 1 zákona č. 268/1998 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 1998 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a členům prezidia Komise pro cenné papíry, se v textu „Představitelům státní moci a některých státních orgánů,¹) soudcům,²) státním zástupcům³) a členům prezidia Komise pro cenné papíry⁴) další plat⁵) za druhé pololetí roku 1998 nenáleží“ zrušuje slovo „soudcům²)“ dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.

V jeho zbývající části se návrh na zrušení zákona č. 268/1998 Sb. zamítá.

Dne 27. května 1999 byl Ústavnímu soudu doručen návrh Obvodního soudu pro Prahu 4 na zrušení zákona č. 268/1998 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 1998 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a členům prezidia Komise pro cenné papíry. Ústavní soud - poté, co navrhovatel na základě jeho výzvy odstranil vady návrhu - shledal, že podání splňuje formální náležitosti návrhu na zrušení zákona, který je soud oprávněn podat v souvislosti se svojí rozhodovací činností podle čl. 95 odst. 2 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, (dále jen „Ústava“) - (též § 64 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu).

Navrhovatel, za nějž jedná v souladu s ustanovením § 30 odst. 3 zákona o Ústavním soudu předseda senátu Mgr. René Fischer, v návrhu uvedl, že dle jeho názoru není v zákonu č. 268/1998 Sb. respektován obecně uznávaný požadavek právního státu - zákaz retroaktivity. Dovolává se přitom ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců, ve znění pozdějších předpisů, podle něhož náleží představiteli a soudci, o nichž to stanoví zákon, další plat, pokud v kalendářním pololetí skutečně vykonávali funkci alespoň 90 kalendářních dnů. Podle zákona č. 268/1998 Sb. však tento další plat představitelům a soudcům nenáleží. Protože ke dni 5. listopadu 1998, tj. ke dni účinnosti napadeného zákona (na tomto místě Ústavní soud poukazuje na omyl navrhovatele v určení dne účinnosti napadeného zákona, zákon nabyl účinnosti až 19. listopadu 1998), již převážná část představitelů a soudců zákonné podmínky § 4 odst. 2 zákona č. 236/1995 Sb. pro vznik nároku na další plat za druhé kalendářní pololetí roku 1998 splňovala a zákon č. 268/1998 Sb. zpětně tento nárok odňal, uplatnil se - dle navrhovatele - zákaz retroaktivity. Z tohoto důvodu, jakož i s poukazem na ducha Ústavy a ústavní principy právního státu shledává navrhovatel rozpor zákona č. 268/1998 Sb. s čl. 1 Ústavy a čl. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).

K návrhu na zrušení zákona se vyjádřil účastník řízení - Parlament České republiky, a to prostřednictvím předsedů obou komor, tj. prof. Ing. Václava Klause, CSc., předsedy Poslanecké sněmovny, a PhDr. Libuše Benešové, předsedkyně Senátu.

Ve vyjádření Poslanecké sněmovny jsou akcentovány podmínky, po jejichž splnění náleží představiteli a soudci (obdobně také státnímu zástupci a členu prezidia Komise pro cenné papíry) další plat. Zákon č. 268/1998 Sb. právně relevantním způsobem stanovil, že splnění druhé podmínky nemá vliv na vznik nároku na další plat uvedenému okruhu subjektů (tato druhá podmínka nemohla být objektivně v době zveřejnění zákona č. 268/1998 Sb. splněna). Proto předseda Poslanecké sněmovny tvrdí, že zákon č. 268/1998 Sb. nepůsobí zpětně, neodnímá náležitosti, na které vznikl nárok v minulosti, nýbrž upravil právní poměry v budoucnu - stanovil, ještě před splněním obou podmínek nutných pro vznik nároku na další plat, že splnění těchto podmínek nepovede ke vzniku nároku na další plat. Z vyjádření Poslanecké sněmovny dále vyplývá, že napadený zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců zákonodárného sboru, podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů. Z těchto důvodů vyjádřil předseda Poslanecké sněmovny stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem a naším právním řádem. Přesto ponechal na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil ústavnost napadeného zákona a vydal příslušné rozhodnutí.

Ve vyjádření Senátu se toliko popisuje průběh zákonodárného procesu v této komoře a vyjadřuje záměr Senátu při schvalování návrhu zákona. Návrh zákona o odejmutí dalšího platu schválil Senát jako svůj návrh a postoupil jej Poslanecké sněmovně k dalšímu projednání. Senát tímto návrhem sledoval dosažení toho, že jak zaměstnancům rozpočtové sféry, tak i představitelům státní moci, soudcům, státním zástupcům a členům prezidia Komise pro cenné papíry bude v roce 1998 náležet pouze jeden další plat navíc. Senát předpokládal, že zákon nabude účinnosti k takovému datu, aby jakékoliv pochybnosti o případné retroaktivitě byly vyloučeny. K obsahu podaného návrhu na zrušení uvedeného zákona se Senát nevyjádřil.

Zákon č. 268/1998 Sb. byl Senátem iniciován jako jeho návrh, a to dne 17. července 1998 (při hlasování se ze 61 přítomných vyslovilo 45 pro přijetí návrhu a 4 byli proti). Poslanecká sněmovna návrh schválila 30. října 1998 (ze 184 přítomných poslanců pro návrh hlasovalo 174 poslanců a 1 byl proti). Dne 5. listopadu 1998 Senát pak využil svého práva a vyjádřil vůli návrhem zákona se nezabývat (pro tento postup hlasovalo z 57 přítomných 37 senátorů). Zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 19. listopadu 1998, kdy také nabyl účinnosti.

Z podaného návrhu a z vyžádaného spisu Obvodního soudu pro Prahu 4 sp. zn. 27 C 54/99 Ústavní soud zjistil, že dne 1. března 1999 byla Obvodnímu soudu pro Prahu 4 doručena žaloba, kterou se soudkyně Vrchního soudu v Praze domáhá vůči Českému státu - Vrchnímu soudu v Praze - zaplacení dalšího platu ve výši 40 000 Kč s příslušenstvím (Ústavní soud zde ponechává stranou pozornosti nevhodné označení žalovaného). Soud, aniž by nařídil jednání - v souladu s návrhem žalobkyně - řízení podle § 109 odst. 1 písm. b) občanského soudního řádu přerušil, přičemž přerušení řízení odůvodnil faktem, že dospěl k závěru o rozporu zákona č. 268/1998 Sb., jehož má být při řešení věci použito, s Ústavou. Po právní moci usnesení o přerušení řízení podal u Ústavního soudu návrh na zrušení uvedeného zákona (čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 4 zákona o Ústavním soudu).

Ústavní soud, jsa si vědom mimořádné závažnosti projednávané věci, rozhodl soustředit se na samotnou podstatu problému, kterou spatřuje v posouzení, zda napadený zákon je, či není v rozporu s principem soudcovské nezávislosti zakotveným v čl. 82 odst. 1 Ústavy. Jako demokratický právní stát, jak se Česká republika definuje v čl. 1 Ústavy, považuje za zdroj veškeré státní moci lid (čl. 2 odst. 1 Ústavy, nicméně s tím, že lid tuto státní moc vykonává prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní. Principem dělby státní moci navazuje tak naše Ústava na myšlenkovou tradici, kterou transparentním způsobem vyjádřil již Charles Montesquieu, institucionálně pak zejména na americkou revoluci, která zdůraznila, a také institucionalizovala, potřebu nezávislosti soudnictví. Jakkoli tedy ve sféře justice neusiluje ani demokratický stát o maximalistické programy, je na druhé straně povinen vytvářet institucionální předpoklady pro reálnou nezávislost soudů, pro stabilizaci jejich pozice jako, ve vztahu k legislativě a exekutivě, významného státotvorného, současně však i „polemického“ prvku. Platí-li podle čl. 2 odst. 1 Listiny, že náš stát je založen na demokratických hodnotách, potom právě zde je třeba zdůraznit, že jednou z mimořádně významných hodnot je v tomto směru právě již konstatovaný princip soudcovské nezávislosti. Tento princip obsahuje v sobě celou řadu aspektů, jež ve svém úhrnu mají vytvořit předpoklady pro to, aby soudy mohly plnit své úkoly a povinnosti zejména v oblasti práv a svobod člověka a občana (čl. 1 Ústavy). Lze považovat za přirozené, že některé z těchto aspektů mohou být i materiální povahy, i když i každý takový aspekt má přirozeně současně i materiální podtext. Tak je tomu i v oblasti poskytovaných náhrad, kde jako příklad se může jevit znění Ústavy USA obsažené v jejím čl. III oddíle 1: „Soudci Nejvyššího soudu i nižších soudů zůstávají ve svých funkcích doživotně, chovají-li se dobře; za svou službu dostávají ve stanovených termínech náhradu, která nesmí být během trvání jejich služby snížena.“ Zákon č. 268/1998 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 1998 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a členům prezidia Komise pro cenné papíry, představuje podle názoru Ústavního soudu průlom do zmíněné „nezadatelnosti“ práva soudců na nekrácení poskytovaných náhrad a víceméně je tím kategorizuje jako „státní úředníky“. Takový přístup zákonodárce, ostatně opětovný, i když se navenek může jevit jako morální gesto tváří v tvář současným společenským, zejména ekonomickým, poměrům, ve skutečnosti tedy jen devalvuje jednu ze základních demokratických hodnot, jakou soudcovská nezávislost představuje. Přihlašují-li se naše Ústava i Listina k existenci hodnotového řádu představujícího základní pilíř a svorník společnosti, potom i zákonodárce, stejně jako exekutiva, musí ve všech svých aktech respektovat jeho prioritu, a to dokonce i ve vztahu k etickému a právnímu normativnímu systému. Také Ústavní soud má proto za to, že ustanovení § 1 zákona č. 268/1998 Sb. tím, že odejímá plat také soudcům, je v rozporu s čl. 1 Ústavy a čl. 2 odst. 1 Listiny.

Principy, jejichž zohlednění vedlo Ústavní soud k takovému závěru, jsou natolik dominantní, že v jejich světle zčásti „vybledávají“ další otázky související se zákazem retroaktivity a ochranou nabytých práv. Proto jen na okraj Ústavní soud v této souvislosti poukazuje na celou řadu svých rozhodnutí, např. Pl. ÚS 3/94 (ÚS, sv. 1, s. 279 - 291), Pl. ÚS 12/94 (ÚS, sv. 3, s. 123 - 134), Pl. ÚS 9/95 (ÚS, sv. 5, s. 107 - 146), Pl. ÚS 21/96 (ÚS, sv. 7, s. 87 - 97). Pl. ÚS 33/96 (ÚS, sv. 8, s. 163 - 172), a nespatřuje žádný důvod pro změnu v těchto rozhodnutích obsažených stanovisek. Z ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, totiž vyplývaly následující zákonné podmínky pro vznik práva na další plat za druhé pololetí roku 1998, a to jednak skutečný výkon funkce po dobu alespoň 90 kalendářních dnů v tomto pololetí, a dále trvání výkonu funkce představitele ke dni 30. listopadu 1998, resp. trvání pracovního vztahu soudce ke dni 31. prosince 1998. Právo na další plat by tedy vzniklo oprávněné osobě teprve splněním posléze uvedené podmínky, tj. nejdříve dne 30. listopadu 1998, což ve svých důsledcích znamená, že napadený zákon, nespojující žádné právní účinky s jakoukoli právní skutečností nastavší před jeho účinností, nepůsobí retroaktivně, a protože ke dni jeho účinnosti, tj. k 19. listopadu 1998, dosud žádné osobě nevzniklo subjektivní právo na další plat, nemohl ani zasáhnout do tzv. nabytých práv.

Zrušované slovo „soudcům“ odkazuje v ustanovení § 1 zákona č. 268/1998 Sb. poznámkou č. 2) na ustanovení § 1 písm. g) zákona č. 236/1995 Sb. znějící „soudce okresního, krajského a vrchního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu (dále jen „soudce“)". Soudci Ústavního soudu jsou vzhledem k poznámce č. 1) ustanovení § 1 zákona č. 268/1998 Sb. zařazeni do kategorie „představitelů státní moci a některých státních orgánů“ [§ 1 písm. a) až f) zákona č. 236/1995 Sb.]. Jakkoli Ústavní soud není součástí soustavy obecných soudů a jeho organizace, jakož i řízení před ním jsou samostatně upraveny v článcích 83 až 89 Ústavy a v zákoně č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, představuje rovněž moc soudní upravenou v hlavě čtvrté Ústavy a také na jeho soudce se vztahuje čl. 82 odst. 1 Ústavy zakotvující soudcovskou nezávislost. Ústavní soud, jsa si vědom obou těchto momentů, rozhodl se nicméně otázkou s tím spojenou se nezabývat, což znamená, že slovo „soudcům“ bylo zrušeno ve smyslu a rozsahu poznámky č. 2) k ustanovení § 1 zákona č. 268/1998 Sb.

Ústavní soud proto z uvedených důvodů v ustanovení § 1 zákona č. 268/1998 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 1998 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a členům prezidia Komise pro cenné papíry, v textu „Představitelům státní moci a některých státních orgánů,¹) soudcům,²) státním zástupcům³) a členům prezidia Komise pro cenné papíry⁴) další plat⁵) za druhé pololetí roku 1998 nenáleží“ podle ustanovení § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. slovo „soudcům²)“ zrušil dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů, a to pro jeho rozpor s čl. 1 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny, zatímco v jeho zbývající části návrh na zrušení zákona č. 268/1998 Sb. podle § 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. zamítl.

Tento nález je vykonatelný dnem jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů.

Odlišné stanovisko podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zaujali k rozhodnutí pléna soudci JUDr. Miloš Holeček, JUDr. Ivana Janů a JUDr. Zdeněk Kessler a k jeho odůvodnění JUDr. Vladimír Paul.