Nález Ústavního soudu č. 20/2008 Sb.

Návrhem podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále též „Ústava“), § 64 odst. 2 písm. g) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a podle § 124 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, doručeným Ústavnímu soudu 13. června 2006, se tehdejší ministr vnitra Mgr. František Bublan (dále též „navrhovatel“) domáhal vydání nálezu, podle něhož se ustanovení čl. 3 obecně závazné vyhlášky města Jirkova č. 4/2005 k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku na veřejných prostranstvích (dále též „obecně závazná vyhláška“) dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů zrušuje.

Navrhovatel uvedl, že zastupitelstvo města Jirkova schválilo 13. dubna 2005 obecně závaznou vyhlášku, která nabyla účinnosti po splnění zákonem stanovených podmínek dne 6. května 2005. Ministerstvo vnitra dospělo k závěru, že napadené ustanovení obecně závazné vyhlášky je v rozporu se zákonem. Vzhledem k tomu, že projednání této skutečnosti s tajemnicí obce nevedlo k zjednání nápravy a město vyjádřilo vůli ponechat obecně závaznou vyhlášku v platnosti, zahájilo Ministerstvo vnitra správní řízení o pozastavení její účinnosti. Rozhodnutím č.j. ODK-508/1-2006, jež bylo vydáno 26. května 2006, byla pozastavena účinnost napadeného ustanovení obecně závazné vyhlášky. Toto rozhodnutí nabylo právní moci 29. května 2006.

Napadené ustanovení ukládá vlastníkům či uživatelům veřejné zeleně v katastru města Jirkova povinnost udržovat zeleň formou pravidelných sečí, a to minimálně 2x ročně, včetně povinnosti hrabat trávu ve stanovených termínech. Podle navrhovatele tím napadené ustanovení odporuje čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) tím, že stanovuje povinnost obecně pro vlastníky pozemků. Pojem veřejná zeleň lze totiž subsumovat pod pojem veřejného prostranství podle § 34 obecního zřízení, jenž zahrnuje příslušné pozemky bez ohledu na vlastnictví, tedy i pozemky v soukromém vlastnictví. Navrhovatel namítal rovněž neurčitost pojmu „uživatel veřejné zeleně“, neboť zahrnuje nejen osoby, které veřejnou zeleň užívají právně určitým způsobem (např. na základě smlouvy), ale i kteroukoliv jinou osobu, jež užívá veřejnou zeleň jiným způsobem.

Navrhovatel dále tvrdil, že vyhláška reguluje problematiku již upravenou, konkrétně ustanovením § 3 odst. 1 písm. a) zákona č. 326/2004 Sb., o rostlinolékařské péči a o změně některých souvisejících zákonů, jež stanovuje povinnost uvedeným fyzickým a právnickým osobám zjišťovat a omezovat výskyt a šíření škodlivých organismů tak, aby nevznikla škoda jiným osobám, nedošlo k poškození životního prostředí ani k ohrožení zdraví lidí nebo zvířat, a ustanovením § 73 odst. 3 tohoto zákona, podle něhož obecní úřady obcí s rozšířenou působností projednávají přestupky týkající se § 3 odst. 1 písm. a) zákona o rostlinolékařské péči, jde-li o výskyt a šíření plevelů, jakožto škodlivých organismů, které se šíří z neobdělávané půdy a neudržované nezemědělské půdy a které ohrožují životní prostředí či zdraví lidí nebo zvířat. Tuto problematiku podle navrhovatele upravuje rovněž § 47b odst. 1 písm. d) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, na základě kterého se přestupku dopustí ten, kdo neudržuje čistotu a pořádek na svém nebo jím užívaném pozemku tak, že naruší vzhled obce, a § 58 odst. 2 obecního zřízení, podle něhož se právnická osoba nebo fyzická osoba, která je podnikatelem, dopustí správního deliktu, jestliže neudržuje čistotu a pořádek na pozemku, který vlastní nebo užívá, tak, že naruší vzhled obce.

Navrhovatel dospěl k závěru, že napadené ustanovení reguluje problematiku, která je již upravena příslušnými zákony, nespadá do samostatné působnosti obce, ukládá fyzickým a právnickým osobám povinnosti bez zákonného zmocnění, čímž se dostává do rozporu s ústavním pořádkem České republiky a zákonem o obcích, a z toho důvodu je navrhl zrušit.

Podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu byl návrh zaslán účastníku řízení. Město Jirkov vyjádřilo podáním doručeným Ústavnímu soudu 17. července 2006 nesouhlas s návrhem na zrušení napadeného ustanovení. V první řadě se město Jirkov vyjádřilo k procesní stránce návrhu, přičemž namítlo, že zatímco k zahájení řízení došlo ve věci vyhlášky jako celku, rozhodnutí o pozastavení účinnosti se vztahuje pouze na napadené ustanovení. Dále namítlo nedodržení povinnosti oznámit prodloužení lhůty pro rozhodnutí (bylo vydáno ve lhůtě delší než pět měsíců) podle § 49 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád).

Město Jirkov nesouhlasilo s námitkou neurčitosti pojmu „uživatel veřejné zeleně“, přičemž poukázalo např. na § 3 odst. 1 zákona o rostlinolékařské péči nebo § 58 odst. 2 obecního zřízení, které užívají pojem obdobně určitý, aniž by byl specifikován právní titul takového užívání. Podle účastníka řízení jde tedy o právnickou nebo fyzickou osobu, jejíž užívací titul může mít různou formu (nájem, výpůjčka).

K námitce, že napadené ustanovení reguluje problematiku, která je již upravena příslušnými zákony a nespadá do samostatné působnosti města, město Jirkov uvedlo, že navrhovatelem citované právní předpisy pravou podstatu věci upravenou napadeným ustanovením vyhlášky neřeší. Poukázalo přitom na smysl napadené úpravy, aby vlastníci nebo uživatelé veřejné zeleně prováděli pravidelné seče přibližně ve stejných termínech, jako je provádí organizace zajišťující tyto služby na pozemcích v majetku města, a z tohoto důvodu aby byla udržena určitá estetická úroveň veřejné zeleně ve městě. Příslušná ustanovení zákona o rostlinolékařské péči tento účel nesledují, povinnost omezovat výskyt škodlivých organismů a plevelů by vzhledem k umístění pozemků, na něž se vztahuje napadené ustanovení, neměla význam. Rovněž ustanovení § 47b zákona o přestupcích i § 58 odst. 2 obecního zřízení sledují jiný účel. Vztahují se totiž na situace, kdy neudržování čistoty a pořádku vede k narušení vzhledu obce (města), což je pojem příliš obecný, aby dopadal i na účel napadené úpravy.

Město Jirkov dovodilo, že problematiku „údržby“ veřejné zeleně tak, aby byla zajištěna její určitá estetická úroveň na stanoveném území, je možné řešit formou vydání obecně závazné vyhlášky podle ustanovení § 10 písm. c) obecního zřízení. Město Jirkov zastává názor, že obec má právo v rámci své samostatné působnosti ukládat povinnosti, přikazovat nebo zakazovat nějakou činnost. Podle účastníka řízení bylo smyslem přijetí napadeného ustanovení zajistit běžnou údržbu a ochranu veřejné zeleně a zajistit uspokojení oprávněných zájmů a potřeb obyvatel města na jeho čistotě, a tím i vytvořit dobré životní podmínky. Jeho smyslem naopak nebylo řešit předcházení výskytu škodlivých organismů ani řešit případy, kdy vlivem neudržování čistoty a pořádku na užívaných pozemcích dojde k narušení vzhledu města.

Na závěr svého vyjádření město Jirkov potvrdilo, že obecně závazná vyhláška je v platnosti a že neuvažuje o její změně nebo zrušení, a navrhlo, aby Ústavní soud napadené ustanovení vyhlášky nerušil.

S účinností od 1. července 2006 došlo v důsledku přijetí zákona č. 234/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, a zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 46/2004 Sb., ze zákona ke změně účastenství v osobě navrhovatele. Navrhovatelem již nadále není ministr vnitra, nýbrž Ministerstvo vnitra, s nímž Ústavní soud nadále jako s navrhovatelem jednal.

Navrhovatel – Ministerstvo vnitra – v replice doručené Ústavnímu soudu dne 1. září 2006 vyslovil nesouhlas s námitkou, že došlo k nezákonnosti rozhodnutí o pozastavení účinnosti napadeného ustanovení vyhlášky. Konstatoval, že správní řízení bylo Ministerstvem vnitra zahájeno pro důvodné podezření na existenci rozporu obecně závazné vyhlášky se zákonem, a identifikace případných rozporů pak byla vlastním předmětem řízení. Podle navrhovatele nelze ve skutečnosti, že nezákonnost odůvodňující uplatnění dozorové působnosti Ministerstva vnitra byla shledána u jediného ustanovení vyhlášky, spatřovat nesprávnost postupu dozorového orgánu. Navrhovatel dále uvedl, že namítané překročení pořádkové lhůty stanovené správním řádem pro vydání rozhodnutí nemá samo o sobě za následek nezákonnost rozhodnutí Ministerstva vnitra.

Ve věci důvodů pro zrušení vyhlášky setrval navrhovatel na své původní argumentaci a konstatoval, že povinnosti pravidelných sečí veřejné zeleně uložené soukromým vlastníkům nelze stanovit obecně závaznou vyhláškou vydanou na základě § 10 zákona o obcích ani na základě jiného zákonného zmocnění. Smyslem napadené regulace podle § 10 zákona o obcích není pouze ochrana „určité (nadto blíže nedefinované) estetické úrovně veřejné zeleně ve městě“, jak uvedlo město Jirkov. Případné negativní jevy spojené s užíváním pozemků (šíření plevelů a jiných škodlivých organismů či neudržování čistoty na pozemku v takové intenzitě, že dojde k narušení vzhledu obce), jsou podle navrhovatele postižitelné podle zvláštních předpisů.

Veřejný ochránce práv, kterému byl v souladu s ustanovením § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu doručen 22. června 2006 stejnopis návrhu na zrušení vyhlášky, nesdělil v zákonné lhůtě deseti dnů, že vstupuje do řízení. Nemá proto postavení vedlejšího účastníka řízení.

Od ústního jednání Ústavní soud se souhlasem účastníků řízení upustil podle ustanovení § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, neboť od ústního jednání nebylo lze očekávat další objasnění věci.

Napadené ustanovení čl. 3 obecně závazné vyhlášky č. 4/2005 k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku na veřejných prostranstvích zní:

Vlastníci nebo uživatelé veřejné zeleně na katastru města Jirkov jsou povinni zeleň udržovat formou pravidelných sečí. Četnost sečí je minimálně 2x ročně, přičemž:

Hrabání trávy z provedených sečí bude provedeno do tří dnů po seči a odvoz odpadu po seči nejdéle následující den po nahrabání.

Vymezení veřejné zeleně na katastru města Jirkov, na kterém jsou uloženy povinnosti dle odst. 1 a 2. tohoto ustanovení, je uvedeno v grafické podobě jako příloha č.2 této obecně závazné vyhlášky, jako tmavě označená místa.

Navrhovatel – ministr vnitra – byl podle § 64 odst. 2 písm. g) zákona o Ústavním soudu, ve znění účinném v době podání návrhu, oprávněn podat návrh na zrušení jiného právního předpisu obce ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy. Jak konstatoval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/04 ze dne 25. ledna 2005 ve věci nařízení obce Lipník o vyhlášení stavební uzávěry (N 13/36 SbNU 139, vyhlášen pod č. 90/2005 Sb.; část IV. odůvodnění), ustanovení § 64 odst. 2 písm. g) zákona o Ústavním soudu, platné v době podání návrhu, nesvazovalo aktivní legitimaci ministra vnitra dalšími podmínkami. Ministr vnitra tedy byl v okamžiku zahájení řízení nadán originární pravomocí navrhovat ke zrušení právní předpis obce, a to zásadně bez ohledu na průběh řízení o dozoru podle tehdy platného a účinného zákona o obcích.

Tuto kvalitu si v tomto řízení podržel i procesní nástupce navrhovatele, Ministerstvo vnitra, neboť podle ustálené judikatury Ústavního soudu se podmínky aktivní legitimace v řízení o abstraktní kontrole norem zkoumají (a jsou rozhodné) k okamžiku zahájení řízení (viz např. bod 25 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 8/06 ze dne 1. března 2007; vyhlášen pod č. 94/2007 Sb.). Proto není v dané věci podstatné, že § 64 odst. 2 písm. g) zákona o Ústavním soudu ve znění účinném od 1. července 2006 (po novele provedené zákonem č. 234/2006 Sb.) již aktivní legitimaci Ministerstva vnitra podmiňuje splněním podmínek stanovených v zákonech upravujících územní samosprávu. Toto ustanovení by mohlo dopadat jen na řízení zahájená na návrh Ministerstva vnitra po 1. červenci 2006, Ústavní soud však jeho interpretaci v tuto chvíli nikterak nepředjímá, neboť řízení ve věci obecně závazné vyhlášky města Jirkova bylo zahájeno před tímto datem.

Nedodržení lhůty podle § 49 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), tedy nemělo a v tomto okamžiku ani nemá z hlediska aktivní legitimace navrhovatele žádný význam. Ústavní soud přisvědčuje navrhovateli, že nedodržení pořádkové lhůty nezpůsobuje nezákonnost rozhodnutí o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky, ostatně v tomto řízení Ústavní soud nepřezkoumává rozhodnutí o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky, nýbrž přímo tento právní předpis. Ze stejného důvodu se Ústavní soud nezabýval ani námitkou, že rozhodnutí o pozastavení účinnosti napadeného ustanovení vyhlášky je nezákonné z důvodu, že původně bylo řízení zahájeno ve vztahu ke všem ustanovením obecně závazné vyhlášky; tato námitka je ostatně zcela zjevně bezdůvodná, jak správně konstatuje navrhovatel.

Ústavní soud k posouzení souladu napadeného ustanovení obecně závazné vyhlášky s ústavním pořádkem a zákony pravidelně volí tzv. test čtyř kroků [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 63/04 ze dne 22. března 2005 ve věci obecně závazné vyhlášky města Prostějova o náhradě za ekologickou újmu při záboru veřejné zeleně (N 61/36 SbNU 663; vyhlášen pod č. 210/2005 Sb.) a další]. K použití tohoto testu v řízení o abstraktní kontrole norem Ústavní soud poznamenává, že jeho zvláštnost pro přezkum právních předpisů územních samosprávných celků vydaných v samostatné působnosti je projevem a důsledkem ústavní garance územní samosprávy (čl. 8 Ústavy) a zvláštního ústavního zmocnění územních samosprávných celků ve vymezených oblastech věcné působnosti tvořit právo (čl. 104 odst. 3 Ústavy).

Ústavní soud tedy bude postupně zkoumat, (1.) zda měla obec pravomoc vydat napadené ustanovení obecně závazné vyhlášky, (2.) zda se obec při vydávání napadeného ustanovení obecně závazné vyhlášky nepohybovala mimo zákonem vymezenou věcnou působnost (zda nejednala ultra vires), (3.) zda obec při jejím vydání nezneužila zákonem svěřenou pravomoc a působnost a konečně (4.) zda obec přijetím napadeného ustanovení nejednala zjevně nerozumně. Kromě toho Ústavní soud musí vždy zkoumat, zda napadená obecně závazná vyhláška splňuje obecná kritéria kladená na právní předpisy, tj. zda jsou její ustanovení s využitím obvyklých interpretačních postupů určitá a vzájemně nerozporná.

Podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy rozhoduje Ústavní soud o zrušení jiných právních předpisů, tedy i obecně závazných vyhlášek obcí vydaných v jejich samostatné působnosti, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem. V řízení o zrušení právních předpisů podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu je povinen Ústavní soud také zkoumat, zda napadený právní předpis byl přijat v mezích Ústavou stanovené kompetence a vydán ústavně konformním způsobem. V řízení o přezkumu právních předpisů obcí zkoumá Ústavní soud tato formální kritéria v rámci prvního kroku testu – ten tedy spočívá ve zjišťování, zda obec vydala právní předpis ve své kompetenci a v jí odpovídající formě stanovené zákonem, zda tak učinila kompetentním orgánem a způsobem, který zákon předepisuje.

Podle čl. 104 odst. 3 Ústavy mohou zastupitelstva územních samosprávných celků v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky. Ústavní soud opakovaně ve svých rozhodnutích zdůrazňuje [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 18/94 ze dne 8. listopadu 1994 (N 50/2 SbNU 93; vyhlášen pod č. 231/1994 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 5/99 ze dne 17. srpna 1999 (N 112/15 SbNU 93; vyhlášen pod č. 216/1999 Sb.), z poslední doby sp. zn. Pl. ÚS 62/04 ze dne 17. května 2005 (N 108/37 SbNU 409; vyhlášen pod č. 280/2005 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 32/05 ze dne 10. ledna 2006 (N 5/40 SbNU 45; vyhlášen pod č. 196/2006 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 38/05 ze dne 19. září 2006 (vyhlášen pod č. 520/2006 Sb.) či sp. zn. Pl. ÚS 34/06 ze dne 20. února 2007 (vyhlášen pod č. 128/2007 Sb.)], že obce jsou ustanovením čl. 104 odst. 3 Ústavy zmocněny k (originární) normotvorbě. Ústavní soud však tento závěr v řadě svých nálezů relativizoval dodatkem, že pro uložení povinnosti v obecně závazné vyhlášce musí být obec tak jako tak výslovně zmocněna zákonem.

Ústavní soud k tomu poznamenává, že tuto doktrínu formuloval na počátku své činnosti v době, kdy po čtyřiceti letech totality se systémem hierarchicky budovaných národních výborů na principu sovětů musel být obsah pojmu ústavní garance územní samosprávy v právním prostředí České republiky znovu a trpělivě objevován a prosazován. Kromě toho, v Ústavě České republiky nenalezneme konkrétnější obrysy práva na samosprávu; Ústava např. neobsahuje vymezení věcných oblastí, v nichž se právo na samosprávu územních samosprávných celků může uplatnit (na rozdíl např. od rakouské ústavy, srov. čl. 118 odst. 3 B-VG), a svěřuje tyto otázky až na výjimky zákonné úpravě (srov. čl. 104 odst. 1 Ústavy). Zákonodárce na počátku 90. let minulého století přitom v zákonech upravujících územní samosprávu dostatečně nevymezil věcné oblasti, v nichž by obce mohly svou samostatnou působnost ve formě vydávání vlastních právních předpisů uplatnit [srov. např. § 16 a později též § 17 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), který s mnoha novelizacemi platil po celá 90. léta 20. století], a často přistupoval k řešení této problematiky formou speciálních zákonných zmocnění konstruovaných podobně jako zákonná zmocnění vyžadovaná čl. 79 odst. 3 Ústavy pro přijímání podzákonných právních předpisů exekutivními orgány (viz například zmíněný § 17 zákona č. 367/1990 Sb. nebo např. § 50 odst. 4 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, či z pozdější doby § 96 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů). Ústavní soud proto v tomto období a za daného právního stavu, byv současně konfrontován s množstvím případů flagrantního překračování kompetencí obcí a rizikem nepřípustné partikularizace právního řádu České republiky (srov. obsah mnohých obecně závazných vyhlášek, které musel Ústavní soud v tomto období posuzovat a jejichž vydáváním si mnohé obce přisvojovaly pravomoc Parlamentu na poli úpravy trestního práva, svobody projevu aj.), musel formulovat restriktivní doktrínu o obsahu práva na územní samosprávu ve výše uvedeném smyslu.

Ústavní soud nyní, vycházeje z poznatků získaných při své vlastní činnosti, dospěl k závěru, že po patnácti letech existence Ústavy České republiky obsahující ústavní garanci práva na územní samosprávu se již obsah tohoto práva ustálil a stal se součástí širšího právního povědomí. Ústavní soud již není zdaleka v takovém množství případů konfrontován s flagrantním překračováním kompetencí obcí jako Ústavní soud v devadesátých letech minulého století. Dnes platný zákon o obcích č. 128/2000 Sb. již obsahuje věcné vymezení oblastí, v nichž mohou obce vydávat obecně závazné vyhlášky (§ 10 zákona o obcích); hranice pro přípustnou realizaci územní samosprávy upřesnila i bohatá judikatura Ústavního soudu. Ústavní soud ve smyslu nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/02 ze dne 11. června 2003 (N 87/30 SbNU 309; vyhlášen pod č. 198/2003 Sb.) registruje posun právního prostředí a nahlížení na princip ústavní garance územní samosprávy, a z tohoto důvodu opouští dosavadní restriktivní výklad ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy.

Ústavní soud konstatuje, že ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy je nutno nadále interpretovat v linii dosavadních nálezů Ústavního soudu tak, že obce jsou přímo tímto ustanovením Ústavy zmocněny tvořit právo ve formě vydávání obecně závazných vyhlášek. Logickým důsledkem tohoto výkladu potom je, že na rozdíl od vydávání právních předpisů v přenesené působnosti ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy, jehož dikce explicitní zákonné zmocnění vyžaduje, k vydávání obecně závazných vyhlášek v mezích své věcné působnosti, a to i když jsou jimi ukládány povinnosti, již obce žádné další zákonné zmocnění nepotřebují (s výhradou ukládání daní a poplatků vzhledem k čl. 11 odst. 5 Listiny), neboť pojmově není právního předpisu bez stanovení právních povinností.

Ústavní soud pro úplnost poznamenává, že nejde o právní názor v judikatuře Ústavního soudu zcela nový či nepředvídatelný, srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 63/04 ze dne 22. března 2005 (N 61/36 SbNU 663; vyhlášen pod č. 210/2005 Sb.) ve věci obecně závazné vyhlášky města Prostějova o náhradě za ekologickou újmu při záboru veřejné zeleně, nález sp. zn. Pl. ÚS 57/05 ze dne 13. září 2006 (vyhlášen pod č. 486/2006 Sb.) ve věci obecně závazné vyhlášky města Nový Bor o pyrotechnických efektech a ohňostrojích, nález sp. zn. Pl. ÚS 69/04 ze dne 8. března 2007 (vyhlášen pod č. 161/2007 Sb.; body 46, 50 – 53) ve věci obecně závazné vyhlášky města Ústí nad Labem k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku a zejména nález sp. zn. Pl. ÚS 30/06 ze dne 22. května 2007 (vyhlášen pod č. 190/2007 Sb.) ve věci obecně závazné vyhlášky města Ostrova o místním poplatku ze psů.

Stran zkoumání ústavní a zákonné konformity procesu přijetí napadeného právního předpisu Ústavní soud v bodu 34 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/05 ze dne 16. ledna 2007 (vyhlášen pod č. 65/2007 Sb.) konstatoval, že pokud navrhovatel vadu legislativního procesu výslovně nenamítal, není s ohledem na principy procesní ekonomie nutné tuto otázku blíže v podrobném dokazování zkoumat a postačí formální ověření průběhu legislativního procesu z dostupných zdrojů. Tento závěr obdobně platí i pro řízení o zrušení jiných právních předpisů než zákonů.

Protože navrhovatel nenamítal, že by obecně závazná vyhláška města Jirkova nebyla přijata a vyhlášena řádným způsobem podle zákona o obcích, a ani město Jirkov pochopitelně nic takového netvrdilo, omezil se Ústavní soud na ověření procesu přijetí napadené obecně závazné vyhlášky z dokumentů předložených navrhovatelem. Z předložené kopie napadené obecně závazné vyhlášky a usnesení zastupitelstva města Jirkova ze dne 13. dubna 2005 vyplývá, že napadená vyhláška byla schválena požadovaným počtem hlasů a že byla po zákonem stanovenou dobu zveřejněna na úřední desce. Nic tedy nenasvědčuje tomu, že by obecně závazná vyhláška nebyla platná a účinná.

Napadená obecně závazná vyhláška města Jirkova tak první krok testu s úspěchem překonala, neboť napadený právní předpis byl přijat ve formě obecně závazné vyhlášky, orgánem k tomu kompetentním – zastupitelstvem města Jirkova – a v souladu s předepsanou procedurou přijímání obecně závazných vyhlášek (viz výše, bod 29) a týká se úpravy místních záležitostí veřejného pořádku a ochrany veřejné zeleně, tedy oblastí, které prima facie spadají do samostatné působnosti obce [§ 10 písm. a) a c), § 35 odst. 1 a 2 zákona o obcích]. Vydání obecně závazné vyhlášky města Jirkova č. 4/2005 včetně napadeného ustanovení tak bylo v pravomoci obce.

Ústavní soud se v dalším bodě podrobněji zaměří na otázku, zda obec při vydávání napadené vyhlášky nepostupovala ultra vires, tj. nejednala mimo věcnou působnost zákonem jí vymezenou. Jak Ústavní soud konstatoval výše, obce jsou čl. 104 odst. 3 přímo Ústavnou zmocněny k normotvorbě v mezích své samostatné působnosti a v této oblasti již žádné konkrétní explicitní zákonné zmocnění k normativní regulaci určitého jevu nepotřebují.

Stanovení mezí samostatné působnosti obce svěřila Ústava zákonu (čl. 104 odst. 1 Ústavy), jímž je de lege lata již citovaný zákon o obcích. Ten v § 10 stanoví tři oblasti, v nichž může obec bez zákonného zmocnění vydávat obecně závazné vyhlášky, a to v oblasti, resp. za účelem zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, počítaje v to i stanovení podmínek pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků [písmena a) a b)], v oblasti, resp. za účelem udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, ochrany životního prostředí, veřejné zeleně [písmeno c)] a v oblasti, resp. za účelem úpravy užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti [písmeno c) in fine]. Zvláštní zákony mohou stanovit další věcné oblasti, v nichž obec může realizovat své normotvorné oprávnění [písmeno d)].

Pro všechny takto vymezené věcné oblasti pak platí společná podmínka, že musí jít o záležitost v zájmu obce a občanů obce (§ 35 odst. 1 zákona o obcích). Jinými slovy, musí jít vždy o místní záležitost [srov. bod 19 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/06 ze dne 22. května 2007 (vyhlášen pod č. 190/2007 Sb.)], nikoli o záležitost krajského nebo celostátního významu, jejíž regulace přísluší podle zákona krajům nebo správním úřadům jako výkon státní správy (§ 35 odst. 1 zákona o obcích). Podle § 35 odst. 3 písm. a) obecního zřízení se dále obec musí při vydávání obecně závazných vyhlášek řídit zákonem. Zákonodárce zde poněkud neobratným způsobem formuloval samozřejmé – právní předpis obce se nesmí dostat do rozporu s normou vyšší právní síly, v případě obecně závazných vyhlášek se zákonem (zásada lex superior derogat inferiori).

Odpověď na otázku, zda obec nepřekročila meze své zákonné působnosti tím, že normuje oblasti vyhrazené zákonné úpravě, předpokládá identifikaci předmětu a cíle regulace zákona na straně jedné a obecně závazné vyhlášky na straně druhé. Pokud se nepřekrývají, nelze bez dalšího říci, že obec nesmí normovat určitou záležitost z důvodu, že je již regulována na úrovni zákona. Ani soukromoprávní zákonná regulace bez dalšího nevylučuje regulaci prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, pokud se předměty a cíle jejich regulace liší [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 41/04 ze dne 5. prosince 2006 (vyhlášen pod č. 20/2007 Sb.) ve věci protihlukové vyhlášky města Chomutova, sp. zn. Pl. ÚS 4/05 ze dne 6. března 2007 (vyhlášen pod č. 129/2007 Sb.) ve věci vyhlášky města Ústí nad Labem o ochraně životního prostředí a veřejné zeleně a sp. zn. Pl. ÚS 42/05 ze dne 8. března 2007 (vyhlášen pod č. 162/2007 Sb.) ve věci vyhlášky statutárního města Kladna o zajištění veřejného pořádku při poskytování hostinských činností a pořádání veřejných produkcí].

V daném případě navrhovatel namítá, že napadené ustanovení reguluje problematiku, která je již upravena jinými předpisy jako výkon státní správy, a odkazuje na § 3 odst. 1 písm. a) a § 73 odst. 3 zákona o rostlinolékařské péči a vedle toho na § 47b odst. 1 písm. d) zákona o přestupcích. Město Jirkov se této námitce brání poukazem na odlišné účely zákona o rostlinolékařské péči, § 47b zákona o přestupcích i § 58 odst. 2 zákona o obcích a tvrdí, že přijetím napadeného ustanovení obecně závazné vyhlášky sledovalo odlišné cíle (zajistit běžnou údržbu a ochranu veřejné zeleně, zajistit uspokojení oprávněných zájmů a potřeb obyvatel města na jeho čistotě a estetickém vzhledu, a tím i vytvořit dobré životní podmínky).

Město Jirkov vydalo napadené ustanovení obecně závazné vyhlášky ve věcné oblasti podle § 10 písm. c) zákona o obcích; tato skutečnost vyplývá jak z obsahu napadeného ustanovení, tak i z výslovného odkazu na § 10 písm. c) zákona o obcích v úvodu vyhlášky. Ústavní soud se tedy v první řadě zabýval tím, jaký účel může obec ve věcné oblasti ochrany životního prostřední a veřejné zeleně podle § 10 písm. c) zákona o obcích vůbec sledovat, zda pouze k ochraně veřejné zeleně ve smyslu ochrany rostlin jako biologických organismů, anebo zda ochrana veřejné zeleně může zahrnovat i širší nebo jiné cíle, např. zlepšování estetického vzhledu měst a obcí, jak tvrdí město Jirkov.

Ústavní soud přisvědčuje městu Jirkovu, že zákon o obcích tento výklad nevylučuje. Pokud by byla ochrana životního prostředí a veřejné zeleně v § 10 písm. c) zákona o obcích interpretována úzce jen ve smyslu ochrany rostlin jako živých organismů rostoucích na veřejných prostranstvích, pak se cíl a předmět regulace § 10 písm. c) zákona o obcích zcela překrývá s cíly a předměty regulace zákona o životním prostředí, zákona o ochraně přírody a krajiny a dalších zákonů na úseku ochrany životního prostředí a v tomto smyslu by vymezení věcné oblasti k ochraně životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně v § 10 písm. c) bylo od počátku prázdnou kategorií, neboť obci by nezbýval k regulaci prakticky žádný prostor. Takový záměr zákonodárce zřejmě neměl.

Ochrana rostlin jako biologických organismů proti škodlivým organismům a poruchám, proti zavlékání organismů škodlivých rostlinám nebo rostlinným produktům do České republiky z jiných zemí, proti jejich rozšiřování na území České republiky a ochrana před zavlékáním těchto škodlivých organismů na území jiných zemí atd. je předmětem a cílem regulace zákona o rostlinolékařské péči (srov. § 1 zákona). Zjednodušeně řečeno, tento zákon se zabývá problematikou „hygieny“ rostlinstva, která nutně musí být řešena na celostátní úrovni zákonem. Naopak předmět a cíl regulace podle § 10 písm. c) zákona o obcích se neomezuje jen na ochranu rostlin jako živých organismů, ale zahrnuje (primárně) ochranu veřejné zeleně v závislosti na místních podmínkách a zájmech obyvatel dané obce, kteří prostřednictvím svého zastupitelstva a jím přijímané obecně závazné vyhlášky realizují a prosazují svou představu o podobě a kvalitě životního prostoru, který je bezprostředně obklopuje a má přímý dopad na jejich fyzické i duševní zdraví a pohodu jejich bydlení. Může-li obec vyhláškou stanovit podmínky za účelem čistoty veřejného prostranství [§ 10 písm. c)], přičemž čistota není jen kategorií hygienickou, nýbrž nepochybně i estetickou, není rozumného důvodu, proč v případě ochrany veřejné zeleně legitimní cíl regulace omezovat jen na hledisko hygienické. Potom ustanovení § 10 písm. c) umožňuje obcím ukládat na tomto úseku povinnosti, aniž by jim mohl být vytýkán pokus normovat oblasti, které jsou již upraveny speciálními zákony.

Město Jirkov deklarovalo, že předmět a cíl regulace napadeného ustanovení čl. 3 obecně závazné vyhlášky je právě takový a liší se od předmětu a cíle regulace zákona o rostlinolékařské péči: obec nestanovila povinnost sečí (primárně) z důvodu zamezení šíření škodlivých organismů, plevelů, plísní apod., nýbrž z důvodu zlepšení estetického vzhledu veřejné zeleně, která je důležitou součástí životního prostředí člověka žijícího v městské aglomeraci. Ústavní soud konstatuje z důvodů vyložených výše, že město Jirkov sledovalo napadeným ustanovením legitimní cíl v rámci věcně vymezené oblasti, v níž může bez zákonného zmocnění ukládat obecně závaznou vyhláškou povinnosti.

O tom, že argument Ministerstva vnitra je lichý a že se předmět a cíl regulace zákona o rostlinolékařské péči a § 10 písm. c) zákona o obcích liší, svědčí i to, že Ministerstvem vnitra zmíněná ustanovení § 3 odst. 1 písm. a) a § 73 odst. 3 zákona o rostlinolékařské péči (viz bod 4 odůvodnění) postihují šíření plevele a škodlivých organismů z neobdělávané půdy a neudržované nezemědělské půdy, která zpravidla není veřejným prostranstvím s veřejnou zelení, zatímco napadená obecně závazná vyhláška regulaci omezuje jen na veřejnou zeleň a povinnost sečí se nepokouší rozšiřovat na pozemky, které charakter veřejného prostranství nemají.

Pokud jde o argumentaci ustanoveními § 47b odst. 1 písm. d) zákona o přestupcích a § 58 odst. 2 zákona o obcích, konstatuje Ústavní soud, že ani tato ustanovení nevylučují regulaci napadenou obecně závaznou vyhláškou. Odlišnost předmětu a cíle regulace je zřejmá na první pohled, neboť zatímco napadené ustanovení obecně závazné vyhlášky ukládá povinnost jen vlastníkům a uživatelům veřejné zeleně na veřejných prostranstvích, citovaná ustanovení zákona o přestupcích a zákona o obcích ukládají povinnosti vlastníkům všech pozemků v obvodu obce. Liší se i skutkové podstaty přestupku podle § 47b odst. 1 písm. d) zákona o přestupcích, resp. § 58 odst. 2 zákona o obcích a § 46 odst. 2 zákona o přestupcích ve spojení s čl. 3 obecně závazné vyhlášky města Jirkova: ne každé porušení povinnosti provést seč a uklidit po seči naruší vzhled obce, resp. způsobí nečistotu a nepořádek na pozemku vlastníka nebo uživatele. Nelze a priori v režimu abstraktní kontroly norem vyloučit souběh těchto skutkových podstat. Otázky možné kolize těchto přestupků a správních deliktů je nutné řešit v individuálních případech podle konkrétních okolností daného případu.

Ústavní soud se konečně v rámci tohoto kroku testu vypořádal i s námitkou navrhovatele, že napadené ustanovení nepřípustně zasahuje do vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny, neboť mezi pozemky, které jsou zařazeny do kategorie veřejného prostranství, mohou patřit nejen pozemky ve vlastnictví obce, ale i pozemky v soukromém vlastnictví, a dále proto, že zásah do vlastnických práv lze podle čl. 11 odst. 4 Listiny připustit jen ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu.

Ústavní soud vykládá pojem veřejná zeleň vzhledem k § 10 písm. c) a § 34 zákona o obcích jako zeleň nacházející se na veřejných prostranstvích [viz např. body 13, 21 a 33 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/05 ze dne 19. září 2006 (vyhlášen pod č. 520/2006 Sb.) ve věci vyhlášky města Kopřivnice o veřejné zeleni]. Napadené ustanovení obecně závazné vyhlášky města Jirkova na jinou než veřejnou zeleň, tzn. zeleň nacházející se na veřejných prostranstvích, nedopadá; toto ustanovení nestanoví žádnou povinnost vlastníkům nebo uživatelům pozemků, které nejsou veřejnými prostranstvími.

V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/02 ze dne 22. března 2005 (N 59/36 SbNU 631; vyhlášen pod č. 211/2005 Sb.) se Ústavní soud již zabýval otázkou souladu § 34 zákona o obcích vymezujícího pojem veřejné prostranství s ústavní garancí vlastnického práva podle čl. 11 Listiny. Konstatoval v něm, že prostor splňující zákonné znaky veřejného prostranství je veřejným prostranstvím ex lege. Vyjmutí prostor vlastněných soukromými subjekty a splňujících zákonné znaky veřejného prostranství z veřejnoprávního režimu veřejného prostranství by vedlo k podstatnému ztížení či znemožnění právní regulace společenských vztahů, na nichž má obec jako veřejnoprávní korporace veřejný zájem (např. oprávnění ukládat na základě obecně závazných vyhlášek povinnost k ochraně místních záležitostí veřejného pořádku, k ochraně životního prostředí a udržování čistoty). V tomto smyslu není a nemůže být protiústavní, pokud režimu veřejného prostranství podléhají také některé prostory vlastněné osobami soukromého práva, nýbrž je naopak důslednou realizací univerzálního pojmu vlastnictví nerozlišujícího vlastníky soukromoprávní a veřejnoprávní povahy. Na stanovení povinnosti vlastníkovi nebo uživateli pozemku, který je veřejným prostranstvím, ve věcně vymezené oblasti samostatné působnosti obce [§ 10 písm. c) zákona o obcích] tedy není možné bez dalšího hledět jako na nucené omezení vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny. Ústavní soud proto tuto námitku nepovažuje za důvodnou. Vedle toho Ústavní soud v tomto nálezu též konstatoval, že z čl. 11 odst. 3 Listiny vyplývá, že vlastnické právo není absolutním a ničím neomezeným právním panstvím nad věcí, nýbrž má plnit a současně též plní i jiné funkce. Ústavní a právní systém České republiky vychází jednak z principu, že vlastnictví zavazuje a je omezeno zákonem chráněnými obecnými zájmy, jednak z možnosti státního zásahu do úpravy vlastnických práv ve veřejném, resp. obecném zájmu. Jestliže k takové úpravě ve veřejném zájmu dojde, nejedná se o zásah do rovnosti různých vlastníků.

Ústavní soud uzavírá, že město Jirkov se vydáním napadeného ustanovení obecně závazné vyhlášky neocitlo mimo zákonem vymezenou věcnou oblast samostatné působnosti obce a nejednalo ultra vires.

Ústavní soud poznamenává, že v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/05 ze dne 19. září 2006 (vyhlášen pod č. 520/2006 Sb.) posoudil obdobné ustanovení vyhlášky města Kopřivnice o veřejné zeleni ukládající povinnost sečí odlišně. Podobně posoudil i ustanovení těrlické vyhlášky v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 44/06 ze dne 3. dubna 2007 (vyhlášen pod č. 189/2007 Sb.). Kopřivnická i těrlická vyhláška sice na rozdíl od nyní posuzované jirkovské vyhlášky stanovily povinnost údržby zeleně formou sečí i na jiných než veřejných prostranstvích, což by samo o sobě zakládalo derogační důvod, Ústavní soud však konstatoval i to, že ustanovení kopřivnické vyhlášky stanovící povinnost sečí zasahují do oblasti upravené zákonem, konkrétně v § 3 odst. 1 písm. a) a b) a § 73 odst. 5 zákona o rostlinolékařské péči (viz např. bod 22 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/05, bod 25 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 44/06). Je zřejmé, že v nynějším nálezu vyslovil Ústavní soud jiný právní názor na problematiku ukládání povinnosti provést seč veřejné zeleně, jde však o důsledek změny právního názoru na povahu obecně závazných vyhlášek a požadavek explicitního zákonného zmocnění, jak byla popsána v bodě 26, a důsledek požadavku rozlišovat předmět a cíl regulace obecně závazné vyhlášky podle § 10 zákona o obcích a zákonů, s nimiž se obecně závazná vyhláška může dostat vzhledem k blízkosti či podobnosti předmětu a cíle regulace do kolize.

Ústavní soud se dále zabýval otázkou, zda město Jirkov při vydání napadené obecně závazné vyhlášky nezneužilo zákonem svěřenou pravomoc a působnost. Nic takového navrhovatel netvrdil a ani Ústavní soud nezjistil žádné indicie, které by mohly naznačovat, že by město Jirkov vydáním napadené obecně závazné vyhlášky sledovalo zákonem neaprobované, nelegitimní cíle nebo bylo vedeno nerelevantními úvahami. Ústavní soud neshledal nic, co by mohlo zpochybnit rozumnost napadené obecně závazné vyhlášky v extrémní míře jím vyžadované (srov. body 22 a 23 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 57/05 ze dne 13. září 2006 ve věci obecně závazné vyhlášky města Nový Bor k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku a bod 34 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/06 ze dne 22. května 2007 ve věci obecně závazné vyhlášky města Ostrova o místním poplatku ze psů).

Ústavní soud pouze rekapituluje, že povinnost uložená napadeným ustanovením je stanovena všem vlastníkům a uživatelům veřejné zeleně bez výjimky, tzn. i samotnému městu Jirkovu, pokud je vlastníkem nebo uživatelem veřejné zeleně, a nic nenasvědčuje tomu, že by město Jirkov tímto ustanovením chtělo některé vlastníky či uživatele veřejné zeleně zvýhodnit nebo naopak jiné znevýhodnit. Cíl sledovaný napadeným ustanovením – chránit veřejnou zeleň a zlepšovat kvalitu životního prostředí ve městě včetně jeho vzhledu – je cílem legitimním a zákonem aprobovaným a stanovená povinnost sečí a úklidu po seči k takovému cíli racionálně může vést.

Ústavní soud se konečně zabýval i tím, zda napadená obecně závazná vyhláška splňuje obecná kritéria kladená na právní předpisy vyplývající z pojmu demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 a z čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy, tj. zda jsou její ustanovení s využitím obvyklých interpretačních postupů určitá a vzájemně nerozporná, neboť jinak by byl porušen princip právní jistoty a hrozilo by riziko porušení zákazu svévole ze strany orgánů veřejné moci.

Ústavní soud předesílá, že zejména od menších obcí nelze očekávat, že své právní předpisy budou formulovat ve stejné kvalitě, jakou by měly mít formulace zákonných norem, neboť obce zpravidla nedisponují erudovanými legislativci. Na stranu druhou však nelze ani v případě právních předpisů obcí připustit, aby jejich ustanovení byla formulována natolik neurčitě či nesrozumitelně, že by adresát těchto norem nebyl schopen předvídat jejich aplikaci a neměl možnost upravit podle toho své chování.

Ústavní soud se v prvé řadě zabýval výslovnou námitkou navrhovatele, že pojem „uživatel veřejné zeleně“ jako adresát povinnosti stanovené napadeným ustanovením je značně právně neurčitý, neboť podle navrhovatele uživatelem může být jak právnická či fyzická osoba, která veřejnou zeleň užívá právně určeným způsobem (např. na základě smlouvy), tak i kterákoliv jiná osoba, jež užívá veřejnou zeleň „jiným způsobem“.

Ústavní soud tuto námitku nesdílí. Nečiní-li problémy interpretovat pojmy uživatel pozemku, resp. osoba pozemek užívající, které jsou v různých obměnách v právním řádu docela frekventovanými, o čemž svědčí i navrhovatelem citovaná ustanovení § 3 odst. 1 písm. a) zákona o rostlinolékařské péči („vlastník pozemku nebo objektu či osoba, která je užívá z jiného právního důvodu“), § 47b odst. 1 písm. d) zákona o přestupcích („ten, kdo neudržuje čistotu a pořádek na svém nebo jím užívaném pozemku“), § 58 odst. 2 zákona o obcích („... osoba ... na pozemku, který vlastní nebo užívá“), pak ani pojem uživatel veřejné zeleně nelze označit za natolik neurčitý a neinterpretovatelný, aby to vedlo z tohoto důvodu ke zrušení napadeného ustanovení vyhlášky. Navrhovatel ani nenabídl Ústavnímu soudu v praxi reálně představitelný příklad, kdy by podle napadeného ustanovení mohla být postižena jiná osoba, která veřejnou zeleň užívá „jiným způsobem“. Adresátem stanovené povinnosti tedy zřejmě je osoba, která veřejnou zeleň užívá na základě nějakého právního důvodu (z titulu nájmu, výpůjčky), a pokud by chtělo město Jirkov vyžadovat splnění povinnosti po jiném „uživateli“, muselo by v individuálním případě svůj postup argumentačně unést. Není úkolem Ústavního soudu, aby předjímal bizarní a divoké interpretace jinak srozumitelných pojmů.

Pokud jde o ustanovení čl. 3 odst. 1 písm. a) ve slovech „Četnost sečí je minimálně 2x ročně“ a čl. 3 odst. 1 písm. b), ani zde Ústavní soud (nad rámec argumentace navrhovatele) neshledal, že by tato ustanovení byla prima facie neurčitá. Vyhláška sice jen u první seče jednoznačně a určitě stanoví, že musí být provedena do 25. května příslušného roku, zatímco druhou a případně další seč jsou vlastníci a uživatelé veřejné zeleně povinni provést v závislosti na blíže nespecifikovaných vegetačních podmínkách, nejde však o neurčitost takové intenzity (zejména s ohledem na tezi vyslovenou v bodě 50), aby nebyla vzhledem k místním podmínkám obce velikosti města Jirkova racionální interpretací překlenutelná. Stejně jako v předchozím případě by muselo město Jirkov pokus o jiný než restriktivní výklad ustanovení ukládající povinnost dalších sečí argumentačně unést a pokud by město Jirkov chtělo aplikovat toto ustanovení svévolným, šikanózním způsobem, lze se proti takovému postupu bránit v řízení o přestupku a v přezkumu rozhodnutí o přestupku ve správním soudnictví.

Ústavní soud proto návrh podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu v celém rozsahu zamítl, neboť ke zrušení ustanovení čl. 3 obecně závazné vyhlášky města Jirkova žádný důvod neshledal.