256
NÁLEZ
ze dne 25. června 2025
sp. zn. Pl. ÚS 11/25 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 417/2024 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, a in eventum na zrušení některých ustanovení zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 11/25 dne 25. června 2025 v plénu složeném z předsedy soudu Josefa Baxy a soudkyň a soudců Lucie Dolanské Bányaiové, Milana Hulmáka, Jaromíra Jirsy, Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna, Tomáše Langáška, Jiřího Přibáně (soudce zpravodaj), Kateřiny Ronovské, Jana Svatoně, Pavla Šámala, Jana Wintra a Daniely Zemanové o návrhu skupiny poslanců, za kterou jedná poslankyně JUDr. Alena Schillerová, Ph.D., zastoupené Mgr. Davidem Rašovským, advokátem, sídlem Šumavská 525/33, Brno, na zrušení zákona č. 417/2024 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, a in eventum na zrušení vybraných ustanovení zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Parlamentu České republiky jako účastníka řízení a vlády jako vedlejší účastnice řízení,
takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I.
Předmět řízení a obsah podaného návrhu
1.
2.
Návrhem podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, se skupina 71 poslanců (dále jen „navrhovatelka“) předně domáhá zrušení zákona č. 417/2024 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. V první a hlavní argumentační linii navrhovatelka namítá protiústavnost celého napadeného zákona jakožto novely, a nikoli pouze novelizovaných ustanovení jako součástí zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů. Má za to, že při jeho projednání a schvalování došlo v Poslanecké sněmovně k protiústavnímu porušení pravidel zákonodárného procesu.
3.
Ve druhé a podpůrné argumentační linii, uplatněné in eventum, neshledal-li by Ústavní soud návrh důvodným již v důsledku namítaných vad legislativního procesu, navrhovatelka brojí proti zákonem č. 417/2024 Sb. doplněným ustanovením zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů. Konkrétně navrhuje v § 32 odst. 2 ve větě první zákona o důchodovém pojištění zrušení čísla „1973“ a slov „č. 1“, dále v § 32 odst. 3 zrušení celé věty první ve znění: „U pojištěnců narozených v období let 1974 až 1988 se důchodový věk stanoví tak, že se k věku 65 let a 8 měsíců přičte takový počet kalendářních měsíců, který se stanoví jako rozdíl v počtu let mezi rokem narození pojištěnce a rokem 1973; ustanovení odstavce 2 věty druhé platí zde obdobně.“, dále v § 32 odst. 3 ve větě druhé zrušení čísla „1988“ a čísla „67“ a konečně v § 37d odst. 2 větě druhé zákona o důchodovém pojištění navrhuje zrušení ustanovení ve znění: „Rizikovou prací se pro účely tohoto zákona rozumí práce, která je podle právních předpisů upravujících ochranu veřejného zdraví zařazena do čtvrté kategorie.“
II.
Argumentace navrhovatelky
II. a)
Procedurální námitky – nedostatky legislativního procesu
4.
Navrhovatelka podrobně popisuje způsob přípravy, projednání a schválení druhé etapy důchodové reformy (sněmovního tisku č. 696), a to včetně exekutivní fáze, tj. mezirezortního připomínkového řízení. Uvádí, že diskuze o napadeném zákonu probíhala věcně a kultivovaně, nicméně má za to, že ve všech třech čteních došlo k porušení § 66 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, (dále též jen „jednací řád“). Uvádí, že předsedající opakovaně ukončil rozpravu, ačkoliv do ní byli v prvním, druhém i třetím čtení přihlášeni další řečníci. Navrhovatelka doplňuje, že proti tomuto postupu se ve druhém čtení ohradila předsedkyně poslaneckého klubu hnutí ANO 2011 poslankyně A. Schillerová, která svůj nesouhlas podložila stanoviskem Legislativního odboru Poslanecké sněmovny.
5.
Navrhovatelka dále upozorňuje na ignorování návrhu poslankyně A. Schillerové ze dne 1. 11. 2024 na odročení jednání o projednávaném bodu do 30. 6. 2025. Nesouhlasí s označením tohoto návrhu jako nezpůsobilého pro hlasování. Má za to, že tento návrh měl být projednán a mělo o něm být hlasováno, a to buď bezprostředně v režimu § 54 odst. 8 jednacího řádu, případně nejpozději po skončení rozpravy ve třetím čtení podle § 72 odst. 1 bodu 1 jednacího řádu. V postupu koaliční většiny spatřuje navrhovatelka svévoli, která vedla k zásadnímu porušení pravidel jednacího řádu a popření práv opozičních poslanců v legislativním procesu zakotvených na ústavní úrovni, a tím k nezhojitelnému protiústavnímu stavu.
6.
Navrhovatelka dále uvádí, že průběh druhého čtení protiústavně zatížilo podání pozměňovacích návrhů majících charakter přílepků (pozměňovací návrh č. 5064), resp. pozměňovacích návrhů, které podstatným způsobem změnily projednávaný návrh zákona a na něž s ohledem na stanovený pevný čas ukončení obecné rozpravy neměli poslanci možnost věcně zareagovat. Odkazuje na pozměňovací návrh č. 5098, podaný poslanci J. Jakobem a M. Bendou do systému Poslanecké sněmovny těsně před skončením obecné rozpravy ve druhém čtení dne 4. 10. 2024 v 10:41. Tento pozměňovací návrh vypustil příznivější pravidla pro dřívější odchod do starobního důchodu pro celou tzv. třetí kategorii prací. Navrhovatelka konkrétně uvádí, že pozměňovacím návrhem „došlo k vyřazení zhruba 90 % původně navržených zaměstnanců v těch nejnáročnějších pracovních pozicích z benefitu snížení věkové hranice pro odchod do starobního důchodu v situaci, kdy obecná věková hranice byla zvýšena z 65 na 67 let“. Tento nedostatek, tj. nemožnost vyjádřit se k uvedenému pozměňovacímu návrhu, nebyl s ohledem na ukončení rozpravy zhojen ani ve třetím čtení. Navrhovatelka v této souvislosti odkazuje rovněž na stanovisko senátního garančního výboru, výboru pro sociální politiku, který Senátu doporučil návrh zákona schválit, nicméně konstatoval, že „vyhodnocení a ohodnocení vybraných rizik v kategorii III v souvislosti s dřívějšími odchody do důchodů je nedostatečně zohledněno“.
7.
Navrhovatelka dále uvádí, že návrh zákona nebyl přikázán k projednání ústavněprávnímu, zdravotnímu, hospodářskému ani rozpočtovému výboru, což podle jejího názoru vyloučilo věcnou debatu o důchodové reformě. Namítá, že debata ve výborech je těžištěm zákonodárného procesu v Poslanecké sněmovně. Tento postup dle jejího názoru odporuje požadavku racionálního zákonodárného procesu.
8.
Navrhovatelka zdůrazňuje, že opoziční poslanci v případě projednávání napadeného zákona nepoužili obstrukce, i když podle judikatury Ústavního soudu představují legitimní nástroj parlamentní opozice, resp. menšiny. Upozorňuje, že i představitelé vládní většiny (např. poslanec M. Benda) označili debatu za věcnou a kultivovanou.
9.
Navrhovatelka celkově hodnotí způsob přijetí návrhu zákona jako hrubě rozporný se závaznými pravidly legislativního procesu. Uvádí, že v postupu parlamentní většiny shledává rozpor se základními hodnotami právního státu, jakými jsou předvídatelnost a seznatelnost práva, zákaz svévole nebo právní jistota.
10.
Navrhovatelka má za to, že shora rekapitulovaný způsob projednání a schvalování zákona č. 417/2024 Sb. vykazuje ústavněprávní vady, přičemž se dovolává porušení čl. 1 odst. 1 a 2, čl. 2 odst. 1 a 3, čl. 5 a 6 a čl. 9 odst. 2 Ústavy a čl. 2 odst. 2 a čl. 22 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Svou argumentaci doplňuje obsáhlými citacemi prejudikatury Ústavního soudu týkající se ústavnosti legislativního procesu.
II. b)
Materiální námitky
11.
Ve druhé a podpůrné argumentační linii navrhovatelka napadá ústavnost shora uvedených novelizovaných ustanovení zákona o důchodovém pojištění.
12.
Navrhovatelka připomíná, že měla „ohledně zvýšení věku pro odchod do starobního důchodu odlišný názor od politiků vládní většiny, časové úlevy pro osoby pracující v nejnáročnějších profesích vnímala jako alespoň minimální kompenzaci obecného zpřísnění podmínek pro pobírání starobního důchodu“. Za protiústavní považuje již samotné zvýšení věkové hranice pro odchod do starobního důchodu nad 65 let až na 67 let. Tuto zákonnou úpravu považuje za rozpornou s mezinárodními závazky [konkrétně s čl. 15 odst. 2 Úmluvy o invalidních, starobních a pozůstalostních dávkách (č. 128) Mezinárodní organizace práce (dále jen „Úmluva o dávkách“), vyhlášené pod č. 416/1991 Sb., který stanoví, že předepsaný věk (pro poskytování starobního důchodu) nesmí přesahovat 65 let; příslušné orgány mohou stanovit vyšší věk s ohledem na demografická, ekonomická a sociální hlediska doložená statisticky], a tedy v konečném důsledku rozpornou s ústavním principem zakotveným v čl. 1 odst. 2 Ústavy. Změna pravidel týkajících se stanovení hranice důchodového věku nebyla podle navrhovatelky dostatečně zdůvodněná, resp. podpořená jasnými analýzami a podklady, jak vyžaduje zmíněná mezinárodní smlouva. V tomto navrhovatelka spatřuje rozpor se zásadami materiálního právního státu, mezi něž, podobně jako při rozporování legislativního procesu, zařazuje legitimní očekávání, předvídatelnost práva, právní jistotu a zákaz svévole.
13.
Dále kritizuje, že úleva z tohoto zvýšení byla poskytnuta pouze osobám, které vykonávají rizikové práce ve čtvrté kategorii rizikových prací podle zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“). Navrhovatelka považuje pozměňovací návrh omezující úlevu ze zvýšení důchodového věku právě jen na rizikové práce čtvrté kategorie za neodůvodněný, v čemž shledává rozpor nejen s § 94 odst. 1 jednacího řádu, ale zejména s čl. 15 odst. 3 Úmluvy o dávkách, resp. čl. 1 odst. 2 Ústavy. Vyřazení třetí kategorie rizikových zaměstnání z výhody možného dřívějšího odchodu do starobního důchodu, předvídané v původním vládním návrhu zákona, označuje za svévolné a nepodložené a opětovně rozporné se shora uvedenými zásadami materiálního právního státu zaručenými čl. 1 odst. 1 Ústavy.
14.
Navrhovatelka má za to, že napadená ustanovení zákona o důchodovém pojištění odporují ústavnímu pořádku, přičemž se dovolává porušení čl. 1 odst. 1 a 2 Ústavy, čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny a čl. 15 odst. 2 Úmluvy o dávkách.
III.
Vyjádření účastníků, vedlejší účastnice řízení a replika navrhovatelky
15.
III. a)
Vyjádření komor Parlamentu
16.
Poslanecká sněmovna (prostřednictvím předsedkyně) popsala průběh projednání a schválení napadeného zákona. Zopakovala, že návrh zákona byl předložen vládou Poslanecké sněmovně v 9. volebním období dne 7. 5. 2024 jako sněmovní tisk č. 696. První čtení proběhlo na 104. schůzi ve dnech 28. až 30. 5. 2024, ve kterém byl tisk přikázán k projednání výboru pro sociální politiku jako výboru garančnímu. Výbor pro sociální politiku návrh zákona projednával ve dnech 19. 6. 2024, 11. 7. 2024 a 5. 9. 2024, kdy vydal usnesení s pozměňovacími návrhy doručené poslancům jako tisk 696/3. Druhé čtení se uskutečnilo na 113. schůzi ve dnech 2. až 4. 10. 2024, kdy probíhala obecná rozprava. Podrobná rozprava proběhla dne 4. 10. 2024 a všechny podané pozměňovací návrhy byly zpracovány jako tisk 696/5. Následné třetí čtení proběhlo na 117. schůzi Poslanecké sněmovny dne 1. 11. 2024 a dále pokračovalo 6. a 8. 11. 2024. Z přítomných 188 poslanců bylo pro návrh zákona 103 a proti návrhu 85 poslanců. Návrh zákona byl přijat a dne 12. 11. 2024 postoupen Senátu, který jej zařadil na svou 4. schůzi dne 4. 12. 2024. Senát návrh zákona schválil ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Návrh zákona byl doručen prezidentovi k podpisu 6. 12. 2024. Prezident návrh zákona podepsal 13. 12. 2024. Zákon byl vyhlášen 18. 12. 2024 ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv pod číslem 417/2024 Sb.
17.
Z vyjádření Poslanecké sněmovny se dále podává, že souhrnná délka prvního čtení činila zhruba 33 hodin, v jejichž rámci došlo přibližně ke 250 vystoupením poslanců opozice. Druhé čtení trvalo zhruba 20 hodin a zahrnovalo zhruba 150 opozičních vystoupení. Třetí čtení trvalo přibližně 14 hodin, v jejichž rámci vystoupili opoziční poslanci s přibližně 180 příspěvky.
18.
Ve vztahu k pozměňovacímu návrhu poslanců J. Jakoba a M. Bendy Poslanecká sněmovna uvedla, že tento návrh byl vložen do systému 4. 10. 2024 v 10:41, tedy v době, kdy probíhala v druhém čtení obecná rozprava, na niž navázala podrobná rozprava probíhající v čase 11:48 až 12:22. Poslanecká sněmovna odkázala na s. 2 sněmovního dokumentu č. 5098, jež obsahuje odůvodnění pozměňovacího návrhu.
19.
Ve vztahu k námitce nepřikázání návrhu zákona dalším výborům Poslanecká sněmovna odkázala na § 91 odst. 4 jednacího řádu, který stanoví, že výbory, jimž nebyl návrh zákona přikázán přímo Poslaneckou sněmovnou, mohou sdělit své stanovisko Poslanecké sněmovně a výboru, který návrh zákona projednává. Vyjádřila se rovněž k námitce tvrzeného ignorování návrhu poslankyně A. Schillerové. Vysvětlila, že případné hlasování a schválení tohoto návrhu by nebylo v souladu s usnesením Poslanecké sněmovny o pokračování jednání dne 6. 11. 2024, přijatým k návrhu poslance A. Dufka (dne 1. 11. 2024).
20.
Poslanecká sněmovna závěrem uvedla, že jednala v přesvědčení o souladu přijatého zákona s Ústavou s tím, že rozhodnutí o této otázce ponechává na Ústavním soudu .
21.
Senát shrnul argumentaci navrhovatelky, obsah napadeného zákona i průběh senátního projednání jeho návrhu. Uvedl, že v rozpravě trvající déle než šest hodin zazněla zejména vystoupení členů senátorského klubu ANO 2011. Upřesnil, že v rozpravě byl nejvíce tematizován okruh pojištěnců, jimž se snižuje důchodový věk při odpracování stanoveného počtu směn v rizikových zaměstnáních. Po ukončení rozpravy Senát přijal usnesení č. 55, kterým návrh zákona schválil ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Pro tento návrh se vyslovilo 48 senátorů z 66 přítomných, 15 senátorů bylo proti a tři se zdrželi. V souvislosti s projednáváním návrhu zákona Senát přijal usnesení č. 56, v němž konstatoval, že vyhodnocení a ohodnocení vybraných rizik ve třetí kategorii je ve vztahu k dřívějším odchodům do důchodu nedostatečně zohledněno, a vyzval vládu, aby potřebu dřívějších odchodů do důchodu osob pracujících na pracovištích s výskytem těchto rizik řešila prostřednictvím povinného nadstandardního příspěvku zaměstnavatele na jejich soukromé důchodové finanční produkty a upřesnila reálný termín zavedení tohoto opatření.
22.
Senát uzavřel, že při projednávání návrhu zákona jednal v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
III. b)
Vyjádření vlády
23.
Vláda přijala dne 16. 4. 2025 usnesení č. 266, kterým schválila svůj vstup do řízení před Ústavním soudem , navrhla, aby Ústavní soud návrh odmítl, případně zamítl, a zmocnila místopředsedu vlády a ministra práce a sociálních věcí k zastupování vlády a ministra spravedlnosti ve spolupráci s ministrem vnitra, ministrem práce a sociálních věcí, ministrem financí a ministryní obrany k vypracování vyjádření vlády k návrhu.
24.
Vláda předně vyjádřila názor, že návrh – zejména ve vztahu k jeho první argumentační linii – chápe především jako účelové přenesení politického boje na půdu Ústavního soudu , proti čemuž se ohradila.
25.
Uvedla, že důvodem pro vypracování návrhu zákona byla aktuální potřeba adekvátně reagovat na demografický vývoj společnosti a na zvyšující se rozdíl mezi příjmy z pojistného na důchodové pojištění a výdaji na dávky důchodového pojištění. Vláda zdůraznila, že kdyby nedošlo k žádným změnám, činil by rozdíl mezi příjmy z pojistného a výdaji na důchody za 35 let podle kvalifikovaného odhadu již téměř 3 % HDP, tedy cca 300 mld. Kč v současných hodnotách. Tento deficit by zásadním způsobem ohrožoval udržitelnost veřejných financí v České republice. Vláda proto považovala za nezbytné provést opatření ke stabilizaci důchodového systému a tato opatření schválit ještě v tomto volebním období. Zdůraznila, že nyní napadenou zákonnou úpravu je potřeba nazírat a hodnotit v širším kontextu snahy vlády o ozdravení veřejných financí ve smyslu jejich udržitelnosti a dlouhodobé vyrovnanosti veřejných rozpočtů. Odkázala přitom na povinnost státu stanovenou § 2 zákona č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, a v současnosti probíhající mezirezortní připomínkové řízení týkající se legislativního návrhu ústavního zakotvení principu rozpočtové odpovědnosti. Vláda zmínila rovněž mezigenerační solidaritu, kterou označila primárně za otázku ekonomickou a politickou. Zdůraznila společenský zájem na vyváženosti, spravedlnosti a udržitelnosti systému důchodového pojištění, akcentovaný rovněž v úvodní části důvodové zprávy zákona č. 417/2024 Sb.
26.
K námitkám týkajícím se porušení legislativního procesu se vláda vyjádřila toliko obecně s odůvodněním, že „k poskytnutí stanoviska v dané otázce pro účely řízení před Ústavním soudem je podle názoru vlády povolán Parlament, resp. jeho obě komory jako hlavní účastníci řízení“. Odkázala přitom na nálezovou judikaturu pléna Ústavního soudu [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 21/14 ze dne 30. 6. 2015 (N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 7/22 ze dne 13. 9. 2022 (N 110/114 SbNU 17; 317/2022 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 30/23 ze dne 17. 1. 2024 a sp. zn. Pl. ÚS 41/23 ze dne 4. 12. 2024 (427/2024 Sb.)]. Z této judikatury dle vyjádření vlády vyplývá, že vada v legislativním procesu vyvolává protiústavnost schváleného zákona, odporuje-li přímo normě výslovně zakotvené v ústavním pořádku, nebo porušuje-li jednací řád Poslanecké sněmovny či Senátu či jinou podústavní normu upravující legislativní proces s tím, že v důsledku této vady dojde k dotčení některé z ústavních norem a zároveň protichůdné ústavní normy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou, která je zasažena.
27.
Dle vlády prvně uvedená varianta protiústavnosti zákona způsobená vadou legislativního procesu ve věci předkládané navrhovatelkou nenastala. Zhodnotila tedy případné naplnění v pořadí druhé varianty, přičemž s odkazem na judikaturu Ústavního soudu upřesnila, že k porušení jednacího řádu může docházet ve třech typových situacích: porušení pravidel stavu legislativní nouze, přílepky a omezení parlamentní debaty sloučením rozpravy k nesouvisejícím návrhům zákonů nebo ukončením rozpravy za situace, kdy jsou do ní ještě přihlášení řečníci. K posledně uvedené situaci vláda uvedla, že v nyní posuzovaném případě k neústavnímu omezení parlamentní debaty nedošlo, neboť ve shodě se závěry plynoucími ze shora uvedené nálezové judikatury Ústavního soudu platí, že představitelé opozice nebyli z ústavního pohledu zbaveni možnosti reálně se seznámit s návrhem zákona a vyjádřit k němu své stanovisko.
28.
Vláda detailně popsala průběh projednávání návrhu zákona v Poslanecké sněmovně. Vyjádřila se obdobně jako Poslanecká sněmovna. Uvedla, že vládní návrh zákona podle sněmovního tisku č. 696 byl poslancům rozeslán dne 7. 5. 2024 a byl projednán ve třech čteních na 104., 113. a 117. schůzi Poslanecké sněmovny. Návrh zákona byl schválen dne 8. 11. 2024, tj. byl v Poslanecké sněmovně projednáván šest měsíců, a to celkem v deseti jednacích dnech, konkrétně: 28. 5. (od 13:00 do 23:00), 29. 5. (od 9:00 do 23:00), 30. 5. (od 9:00 do 18:15), 2. 10. (od 9:00 do 22:00), 3. 10. (od 9:00 do 20:30), 4. 10. (od 9:00 do 12:30 hod.), 30. 10. (od 12:00 do 15:30), 1. 11. (od 9:00 do 13:50 hod.), 6. 11. (od 9:00 do 14:00) a 8. 11. (od 9:00 do 13:00). Garanční výbor, tj. výbor pro sociální politiku, návrh zákona projednával pětkrát na svých schůzích konaných ve dnech 19. 6., 11. 7., 5. 9., 9. 10. a 25. 10. 2024. Vláda vyjádřila názor, že časový prostor na prostudování a přípravu na projednávání návrhu zákona, na vystoupení poslanců v rámci rozprav v jednotlivých čteních a ve výborech a na uplatnění pozměňovacích návrhů a zaujetí stanoviska byl dostatečný.
29.
Vláda připomněla, že vystoupení opozičních poslanců byla často velmi dlouhá (mnohahodinová) a řada vystoupení, přinejmenším zčásti, ani neměla racionální vztah k projednávanému návrhu zákona, tj. k důchodové reformě. Zdůraznila, že cílem mnohých vystoupení opozičních poslanců byly právě jen obstrukce (cituje např. vyjádření poslance A. Babiše), které ovšem nepožívají ústavněprávní ochrany.
30.
Vláda upozornila, že konstatoval-li by Ústavní soud přesto vadu legislativního procesu spočívající v porušení zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, v jejímž důsledku došlo k porušení některé z ústavních norem, v souladu se svou ustálenou judikaturou by měl zvážit, zda protichůdné ústavní normy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou, která je zasažena. Např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/14 (bod 166) Ústavní soud sice shledal vadu legislativního procesu, dále však zvažoval, zda by případná derogace napadeného zákona nebyla v rozporu s hodnotami materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti (čl. 1 odst. 1, čl. 83 Ústavy), přičemž došel k závěru, že ochrana uvedených hodnot v posuzovaném případě převáží nad zájmem na derogaci napadeného zákona.
31.
Ve vztahu k námitce nehlasovaného procedurálního návrhu poslankyně A. Schillerové, která v rámci třetího čtení dne 1. 11. 2024 podala podle § 63 jednacího řádu návrh na odročení jednání o tomto sněmovním tisku do 30. 6. 2025, vláda konstatovala, že takový návrh byl podle jejího názoru nehlasovatelný. Poslanecká sněmovna totiž předtím již odhlasovala, že třetí čtení tisku 696 bude pokračovat dne 6. 11. 2024 od 9:00. Toto usnesení by tedy muselo být nejprve revokováno. Teprve pokud by k revokaci došlo, mohlo by být hlasováno o návrhu poslankyně A. Schillerové.
32.
Ve vztahu k pozměňovacímu návrhu poslanců J. Jakoba a M. Bendy vláda uvedla, že byl v systému Poslanecké sněmovny evidován (i s odůvodněním) pod č. 5098 dne 4. 10. 2024. Pozměňovací návrh byl dne 4. 10. 2024 načten v podrobné rozpravě v rámci druhého čtení v souladu s § 94 odst. 1 jednacího řádu, přičemž byl i stručně odůvodněn poslancem J. Jakobem. Podle vlády právní úprava předkládání pozměňovacích návrhů v § 94 odst. 1 jednacího řádu počítá s tím, že poslanecký pozměňovací návrh je prezentován právě až během druhého čtení. K vyhodnocení podaných pozměňovacích návrhů pak slouží garantovaný časový odstup před konáním třetího čtení a institut projednání garančním výborem. Garanční výbor Poslanecké sněmovny, tj. výbor pro sociální politiku, podané pozměňovací návrhy opakovaně projednával ve dnech 9. a 25. 10. 2024. Třetí čtení sněmovního tisku č. 696 pak bylo zahájeno dne 10. 10. 2024, pokračovalo ve dnech 1., 6. a 8. 11. 2024, kdy byl sněmovní tisk ve třetím čtení Poslaneckou sněmovnou schválen. Opozice přitom pozměňovací návrh v průběhu třetího čtení opakovaně rozporovala, což dokládá, že nejen měla, ale též využila možnost vyjádření.
33.
Ve vztahu k nepřikázání návrhu zákona dalším výborům vláda poznamenala, že rozhodnutí, kterým výborům bude návrh zákona přikázán, je podle § 90 odst. 7 jednacího řádu autonomním právem Poslanecké sněmovny. Návrh zákona však musí být přikázán vždy garančnímu výboru, což se v nyní posuzovaném případě stalo. Vláda dále – obdobně jako Poslanecká sněmovna – odkázala na úpravu obsaženou v § 91 odst. 4 jednacího řádu.
34.
S ohledem na shora uvedené vláda formulovala dílčí závěr, že průběh projednávání a schvalování zákona č. 417/2024 Sb. nevykazuje žádný ústavněprávní deficit, který by měl iniciovat uplatnění kasační pravomoci Ústavního soudu .
35.
Vláda se vyjádřila rovněž k druhé (materiální) argumentační linii navrhovatelky, spočívající v tvrzené neústavnosti shora uvedených ustanovení zákona o důchodovém pojištění. V odkazu na judikaturu Ústavního soudu předně vymezila základní východiska limitovaného přezkumu ústavnosti sociálních práv.
36.
Z hlediska odůvodnění napadené právní úpravy vláda zopakovala, že pro předložení návrhu zákona existovaly závažné faktické důvody, zejména neudržitelnost předchozího systému důchodového pojištění, jenž do budoucna směřoval k vysokým deficitům důchodového účtu. Vláda nastínila nepříznivou predikci demografického vývoje České republiky a jeho vlivu na důchodový systém. Odkázala přitom na Zprávu o stavu důchodového systému České republiky a o jeho předpokládaném vývoji se zřetelem na demografickou situaci České republiky a na očekávaný populační a ekonomický vývoj („Zpráva o stavu důchodového systému“), která je součástí sněmovního tisku č. 696 [srov. Závěrečnou zprávu hodnocení dopadů regulace podle obecných zásad (RIA) („Závěrečná zpráva RIA“)].
37.
Vláda upozornila, že na dodržování závazků plynoucích z Úmluvy o dávkách dohlíží i orgány Mezinárodní organizace práce, která – zjednodušeně řečeno – doposud nikdy nerozporovala závěry reportované Českou republikou týkající se plnění závazků z této mezinárodní smlouvy. K námitce porušení mezinárodních závazků státu, konkrétně čl. 15 odst. 3 Úmluvy o dávkách, a přeneseně též čl. 1 odst. 2 Ústavy vláda uvedla, že je věcí každé smluvní strany zmíněné mezinárodní smlouvy, které profese privileguje snížením důchodového věku. Nalezení shody na obsahu tohoto vymezení je posláním moci zákonodárné, která se v průběhu legislativního procesu může, ale nemusí shodnout s návrhem, který v rámci své zákonodárné iniciativy předkládá vláda jakožto orgán moci výkonné. Vláda zdůraznila, že skupina zaměstnanců vykonávajících práce zařazené do třetí a čtvrté kategorie podle zákona o ochraně veřejného zdraví až do konce roku 2024 žádné zvláštní postavení z hlediska stanovení důchodového věku neměla. Postavení těchto osob bylo tedy zcela shodné s ostatními pojištěnci. Preferované zacházení bylo navrženo až v souvislosti s důchodovou reformou, přičemž bylo třeba zvýhodněnou skupinu definovat způsobem, na kterém bude nalezena celospolečenská shoda vyjádřená demokraticky nastaveným poměrem sil v Poslanecké sněmovně. Vláda akcentovala povahu základního práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří coby práva sociálního, u kterého má zákonodárce povinnost upravit je prováděcím zákonem. Je však v zásadě již věcí jeho volné úvahy, jak příslušnou materii upraví.
38.
Vláda uvedla, že napadený pozměňovací návrh byl dostatečně odůvodněn. Práce zařazené pouze ve čtvrté kategorii byly zvoleny především z důvodu, že jde o nejrizikovější kategorii pro zdraví, při které jsou překračovány hygienické limity, tedy hrozí vysoké riziko ohrožení zdraví, které nelze vyloučit ani při používání dostupných a použitelných ochranných opatření. Předkladatelé pozměňovacího návrhu brali v potaz rovněž fiskální dopady, s čímž vláda ve vyjádření souhlasila, neboť považuje za účelné nejprve vyhodnotit dopady rozšíření okruhu pojištěnců se sníženým důchodovým věkem, kteří pracují ve čtvrté kategorii prací, a až poté případně přistoupit k další úpravě okruhu osob, kterých by se týkalo snižování důchodového věku. Vláda dále doplnila, že třetí kategorie byla na základě poslaneckého pozměňovacího návrhu vyčleněna, neboť pro ni bylo zvoleno jiné řešení, které z hlediska finančních dopadů na pojištěnce vede k velmi podobnému výsledku, jako je ten, který by mělo zařazení do preferované skupiny ve smyslu zákona o důchodovém pojištění (toto řešení spadá do sféry tzv. třetího důchodového pilíře a zahrnuje povinný příspěvek zaměstnavatele na produkty spoření na stáří). Návrh právní úpravy již byl Poslanecké sněmovně předložen a je projednáván jako sněmovní tisk č. 894.
39.
V závěru se vláda vyjádřila k důsledkům navrhovaného zrušení právní úpravy. Její zrušení jako celku by eliminovalo prakticky celé reformní úsilí vlády v oblasti důchodového pojištění. Vláda upozornila, že z právního řádu by byla odstraněna nejen opatření směřující k zajištění budoucí stability důchodového systému a vyrovnanější bilance důchodového účtu, ale také opatření, která v rámci sociální soudržnosti směřují k posílení individuálních nároků pojištěnců. Zrušena by byla mj. rovněž právní úprava zavádějící nárok na snížení hranice důchodového věku pro zaměstnance vykonávající práce zařazené do čtvrté kategorie, což ovšem opozice v průběhu legislativního procesu nekritizovala. Zrušení dílčích ustanovení by podle vlády způsobilo neúplnost, nesrozumitelnost a nelogičnost právní úpravy obsažené v zákoně o důchodovém pojištění.
III. c)
Replika navrhovatelky
40.
Navrhovatelka v replice setrvala na své argumentaci, na niž odkázala, a to zejména v části týkající se ústavnosti procedury přijetí napadeného zákona. Ve vztahu k části vyjádření vlády týkající se materiálních námitek uvedla, že nepolemizuje se specifickým charakterem hospodářských, sociálních a kulturních práv, jichž se lze dovolávat toliko v mezích prováděcích zákonů (čl. 41 odst. 1 Listiny). Upřesnila, že podstata její argumentace je postavena na nesouladu napadeného zákona s mezinárodními závazky státu, přičemž odkazuje na zásadu pacta sunt servanda, kterou označuje za úhelný kámen systému mezinárodního práva veřejného. Zdůraznila, že v návrhu neargumentuje zásahem do sociálních práv ve smyslu rozsahu poskytovaného plnění, čímž se „dostává mimo rámec čl. 41 odst. 1 Listiny a [nepředkládá] otázku čistě politického uvážení podléhající eventuálně pouze tzv. testu racionality“. Navrhovatelka se vymezila rovněž vůči vyjádření vlády, že je věcí politického uvážení, zda bude zohledněna i třetí kategorie zaměstnanců. Tento postoj vlády opakovaně označila za projev svévole veřejné moci.
41.
Navrhovatelka dále vyjádřila nesouhlas s názorem Poslanecké sněmovny, že pozměňovací návrh poslanců M. Bendy a J. Jakoba obsahuje odůvodnění. Zdůraznila, že pasáž, na kterou odkazuje Poslanecká sněmovna, neodpovídá požadavkům Úmluvy o dávkách. Závěrem reagovala na vyjádření Senátu, přičemž kvitovala jeho reakci na vypuštění příznivějších pravidel pro dřívější odchod do starobního důchodu pro celou tzv. třetí kategorii osob (srov. výše usnesení č. 56).
III. d)
Sdělení veřejného ochránce práv
42.
Veřejný ochránce práv Ústavnímu soudu sdělil, že nevyužije svého práva podle § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a do řízení jako vedlejší účastník nevstoupí.
IV.
Upuštění od ústního jednání
43.
V.
Podmínky řízení
44.
VI.
Přezkum procedury přijetí napadeného zákona
45.
V souladu s § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., se Ústavní soud zabýval v prvé řadě tím, zda byl napadený zákon (č. 417/2024 Sb.) přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Následně posoudil, zda je napadená právní úprava (novelizovaná ustanovení zákona o důchodovém pojištění) v souladu s ústavním pořádkem z hlediska věcného.
46.
VI. a)
Obecná ústavní východiska a principy legislativního procesu a posuzování jeho vad
47.
48.
49.
50.
Parlament reprezentuje demokratickou vůli lidu, ale výkon jeho moci a zrovna tak i vnitřní organizace, pravidla a procedury musí být podřízeny Ústavě a ústavním principům a hodnotám. I v tomto moderním principu ústavně reprezentativní vlády se prosazuje klasická Aristotelova myšlenka vlády zákonů nad politickou vůlí, podle které „v demokraciích, které se řídí zákonem, demagog vzniknouti nemůže, nýbrž vůdci jsou tu nejlepší občané; tam však, kde nerozhodují zákony, vystupují demagogové“ (Aristotelés. Politika. Nakladatelství Petr Rezek, 1998, s. 157). Ani autonomie Parlamentu jako reprezentanta demokratické vůle proto není absolutní a neomezená. Bohatá judikatura Ústavního soudu (naposledy nález sp. zn. Pl. ÚS 47/23, bod 50) opakovaně zdůrazňuje, že legislativní proces musí zaručit dostatečný prostor pro parlamentní a veřejnou diskuzi i její náležitou úroveň, ve které jsou zaručena práva vlády i opozice a která zajišťuje otevřenou výměnu většinových a menšinových názorů napříč politickým spektrem. Jen takový legislativní proces, ve kterém všichni zúčastnění mají příležitost získat k projednávaným zákonům náležité informace, na jejichž základě se k nim mohou také vyjádřit a utvořit si názor, lze považovat za ústavně konformní a demokraticky legitimní.
51.
Parlament není místem pouhé výměny partikulárních a často protichůdných názorů a zájmů různých společenských skupin, ale institucí, ve které se rodí a utváří obecný zájem celé politické společnosti. Poslanci a senátoři nejsou rukojmí svých voličů a jejich konkrétních zájmů, cílů či předsudků. Jejich společným úkolem je naopak nalezení a prosazení obecného zájmu politické společnosti, a to ve všech oblastech života včetně hospodářských a sociálních práv. V tom ostatně spočívá smysl a podstata reprezentativní demokracie, která je založena na svobodných a férových volbách a politickém i stranickém pluralismu. Parlament jako její klíčová instituce proto musí i ve své vnitřní organizaci a procedurách vycházet z principů stanovených Ústavou, a to konkrétně z principu volného mandátu zaručujícího svobodu a nezávislost členů Parlamentu (čl. 26 Ústavy), dále z jejich vzájemné rovnosti jako reprezentantů lidu, svobody parlamentního projevu (čl. 27 odst. 2 Ústavy) a svobody parlamentní rozpravy obecně (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 66). V úzké souvislosti s tím také Ústavní soud označil za základní princip parlamentního rozhodování i princip pluralismu a svobodné soutěže politických stran a politických sil [čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny; srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), bod 56, sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 67, sp. zn. Pl. ÚS 7/22, bod 70, a sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 77]. Neméně důležitý je ovšem i princip ochrany menšin (čl. 6 věta druhá Ústavy), který se projevuje především v ochraně práv parlamentní menšiny, za kterou se považuje především parlamentní opozice (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/14 ze dne 30. 6. 2015, bod 124).
52.
Parlament rozhoduje většinově na základě otevřené rozpravy. Úroveň této rozpravy může být různá a úzce souvisí s obecnou kulturní vyspělostí společnosti včetně síly jejích demokratických tradic a hodnot, ale Parlament rozhodně není pouhou „žvanírnou“. Parlamentní rozprava předpokládá princip svobodné soutěže politických stran a politických sil, který je úhelným kamenem moderní reprezentativní demokracie, zaručeným čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny. V takové soutěži si mohou z rozmanitých názorů, hledisek a zájmů vybírat svobodně a nezávisle nejen voliči, ale i jejich zástupci v Parlamentu. Právě v tomto kontextu je třeba posuzovat i výše zmiňovanou svobodu členů Parlamentu prezentovat názory a stanoviska na parlamentní půdě jako důležité právo, které však není neomezitelné ani samoúčelné, jak ostatně Ústavní soud judikoval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/23 (bod 79). Pokud jde o omezení tohoto práva v rámci legislativního procesu, je přitom podstatné, v jaké fázi procesu k omezení došlo a zda tato omezení mohla být (či byla) zhojena v jeho jiné fázi (nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12).
53.
Zákony jsou v demokratickém právním státě legitimní, pokud jsou výsledkem veřejného projednávání, otevřené diskuze zajišťující názorovou pluralitu a většinového rozhodování. Na parlamentní půdě se princip svobodné soutěže politických stran a politických sil poměřuje mimo jiné i rovnováhou mezi legitimními zájmy vládnoucí většiny a parlamentní menšiny či opozice (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 76). Zatímco vládní většině nesmí být znemožněno samo vládnutí, menšina nesmí být v legislativním procesu zcela umlčena nebo přehlížena. S touto rovnováhou úzce souvisí praxe parlamentních obstrukcí, které jsou jedním z prostředků politické soutěže. Parlamentní opozice může k dosažení vlastních politických cílů oddalovat či blokovat rozhodnutí přijímané většinou, zneužívání tohoto práva však nemá vést k oslabení či znemožnění efektivního výkonu moci vládnoucí většinou. Smyslem zákonodárného procesu je totiž projednání a schválení (či zamítnutí) návrhu zákona, nikoliv oddalování jeho přijetí a obstrukce vedoucí k paralýze legislativní činnosti (nález sp. zn. Pl. ÚS 47/23, bod 57). Ústavní soud proto neposkytuje politické menšině ochranu tam, kde svých práv podle jednacího řádu využívá k jinému účelu, než pro který do něj byla zakotvena (nález sp. zn. Pl. ÚS 41/23, bod 177).
54.
Judikatura Ústavního soudu dále vychází ze zásadního přesvědčení, že ústavně vadný legislativní proces nemůže vést k ústavně konformnímu legislativnímu aktu (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 41/23, bod 78). Vady v legislativním procesu však mohou založit protiústavnost posuzovaného zákona pouze tehdy, odporují-li normě plynoucí z ústavního pořádku. Ústavní soud proto opakovaně zdůrazňoval, že nemůže přezkoumávat četná procedurální pochybení obou sněmoven a jejich řídících orgánů, která nemají dopad na posouzení materiální ústavnosti právního řádu. Musí jít o „přímé a podstatné porušení“ pravidel legislativního procesu, které zároveň „dosahuje ústavněprávní dimenze“. Ústavní soud totiž není ochráncem pouhé zákonnosti parlamentní procedury [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 15/22 ze dne 15. 5. 2024 (208/2024 Sb.), bod 87]. Také v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/21 ze dne 22. 6. 2021 (N 121/106 SbNU 312; 301/2021 Sb.), bod 45, Ústavní soud zdůrazňuje, že „se drží zásady zdrženlivosti a ruší právní úpravu výjimečně, nebyla-li v rámci zákonodárného procesu dodržena jeho esenciální pravidla a pochybení dosahuje ústavněprávních rozměrů“. Tyto závěry jsou již shrnuty i v nedávných nálezech sp. zn. Pl. ÚS 41/23 (bod 81) a sp. zn. Pl. ÚS 47/23 (bod 41).
55.
1.
odporuje přímo normě výslovně zakotvené v ústavním pořádku;
2.
porušuje jednací řád Poslanecké sněmovny či Senátu a současně v důsledku této vady došlo k zasažení některé z ústavních norem nebo principů; a zároveň protichůdné ústavní normy nebo principy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou nebo principem, který byl zasažen; nebo
3.
jednací řád Poslanecké sněmovny či Senátu byl sice formálně dodržen, ale přesto postupem Parlamentu dojde k zvlášť hrubému narušení některé ústavní normy nebo principu; a zároveň protichůdné ústavní normy nebo principy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou nebo principem, který byl zasažen.
56.
Podle takto vypracované typologie posuzuje Ústavní soud nejpřísněji rozpor s normou, která je přímo zakotvena v ústavním pořádku, a méně přísně posuzuje porušení jednacího řádu Poslanecké sněmovny či Senátu, zatímco třetí popsaná situace může vést k zásahu Ústavního soudu jen výjimečně (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 47/23, bod 43).
57.
Pokud jde o druhou z variant uvedených v bodě 55, která se týká nyní posuzovaného případu, porušení jednacího řádu může vést i k porušení ústavnosti zejména ve třech typových situacích:
1.
porušení pravidel stavu legislativní nouze [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 55/10 a Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. 4. 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.)];
2.
schválení tzv. přílepku (nálezy sp. zn. Pl. ÚS 77/06 a Pl. ÚS 41/23) a
3.
omezení parlamentní debaty sloučením rozpravy k nesouvisejícím návrhům zákonů (nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12, v němž ale nedošlo ke zrušení zákona z tohoto důvodu) nebo ukončením rozpravy za situace, kdy jsou do ní ještě přihlášeni řečníci [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 26/16 ze dne 12. 12. 2017 (N 227/87 SbNU 597; 8/2018 Sb.), Pl. ÚS 87/20 ze dne 18. 5. 2021 (N 97/106 SbNU 84; 232/2021 Sb.), Pl. ÚS 7/22, Pl. ÚS 30/23, Pl. ÚS 41/23 a Pl. ÚS 47/23, v nichž ale rovněž nedošlo ke zrušení zákona z tohoto důvodu].
58.
VI. b)
Přezkum ústavnosti omezení debaty v prvním, druhém i třetím čtení
59.
60.
Navrhovatelka předně namítá, že při projednávání návrhu zákona č. 417/2024 Sb. došlo omezením debaty a pevným zařazením hlasování o návrhu zákona v prvním, druhém i třetím čtení k opakovanému porušení § 66 odst. 1 jednacího řádu, jež podle navrhovatelky zakládá „nezhojitelnou protiústavnost“.
61.
62.
V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 47/23 (bod 76) Ústavní soud uvedl, že ukončení rozpravy dříve, než promluvili všichni přihlášení řečníci, odporuje § 66 odst. 1 jednacího řádu. Ke stejnému závěru dospěl Ústavní soud i v předchozích nálezech, v nichž se tímto způsobem ukončení rozpravy zabýval (srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 26/16, Pl. ÚS 87/20, Pl. ÚS 7/22, Pl. ÚS 30/23 a Pl. ÚS 41/23). Lze též doplnit, že porušení § 66 odst. 1 jednacího řádu nelze odůvodnit ani postupem podle usnesení Poslanecké sněmovny č. 248 z 9. schůze 26. 2. 1997, kterým na základě § 1 odst. 2 jednacího řádu Poslanecká sněmovna upravuje své vnitřní poměry a podrobnější pravidla jednání. Podle jeho čl. 1 se Poslanecká sněmovna může usnést, že v určitém čase nebude hlasováno a hlasování o podaných návrzích proběhne ve stanovenou dobu. Jak ale Ústavní soud uvedl v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/23 (bod 175), je zjevné, že tímto autonomním usnesením Poslanecké sněmovny nelze činit výjimky z jasného a jednoznačného ustanovení § 66 odst. 1 jednacího řádu („Předsedající rozpravu ukončí, nejsou-li do rozpravy přihlášeni další řečníci.“).
63.
64.
65.
Ukončením rozpravy v situaci, kdy do ní bylo v prvním čtení přihlášeno ještě 20 poslanců, ve druhém čtení 24 poslanců a ve třetím dokonce 58 poslanců, tak byl porušen § 66 odst. 1 jednacího řádu. Ústavní soud připomíná, že Parlament České republiky v § 66 odst. 1 jednacího řádu jasně stanovil, že předsedající rozpravu ukončí, nejsou-li do ní přihlášeni další řečníci. Na rozdíl od jiných zemí (např. Německo, Rakousko, Polsko či Slovensko) tak jednací řád Poslanecké sněmovny neupravuje institut ukončení rozpravy hlasováním ani možnost stanovit předem délku rozpravy.
66.
67.
Zbývá posoudit, zda protichůdné ústavní normy nebo principy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou nebo principem, který byl zasažen. Protichůdným ústavním principem, který je třeba vzít do úvahy, je princip politického rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním (čl. 6 Ústavy).
68.
Při hodnocení kolize shora uvedených ústavních principů Ústavní soud vycházel z následujících tezí. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/23 Ústavní soud uvedl (bod 118), že porušení jednacího řádu může mít ústavněprávní rozměr za předpokladu, není-li v jeho důsledku umožněno parlamentní menšině se k obsahu návrhu zákona kvalifikovaně vyjádřit. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/23 Ústavní soud doplnil (bod 174), že legitimním cílem omezení rozpravy je ochrana principu politického rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním (čl. 6 Ústavy). Použitý prostředek je přiměřený tehdy, pokud by bez jeho nasazení Poslanecká sněmovna nebyla kvůli obstrukci schopna daný návrh schválit, i když pro něj měla potřebnou většinu. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 47/23 Ústavní soud posoudil kolizi dotčených ústavních principů s využitím testu proporcionality, přičemž zhodnotil, že přijetí procedurálního návrhu o pevném času hlasování a následné ukončení rozpravy představuje vhodný a potřebný prostředek prosazení ústavního principu politického rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním (body 83–90). Ve třetím kroku tohoto testu, tj. v rámci posouzení přiměřenosti daného opatření a zodpovězení otázky, zda zasáhl do samotné podstaty dotčených ústavních principů rovnosti členů Parlamentu jako reprezentantů lidu a jejich oprávnění účastnit se sněmovní rozpravy, Ústavní soud zdůraznil (bod 94), že „podstatné […] je, zda v parlamentní rozpravě proběhla otevřená diskuse mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových, reprezentujících tyto názorové skupiny“.
69.
70.
71.
72.
73.
VI. c)
Přezkum ostatních tvrzených pochybení při přijímání napadeného zákona
74.
75.
76.
77.
78.
V průběhu třetího čtení se k materii pozměňovacího návrhu vyjádřilo celkem 13 opozičních poslanců, jmenovitě: A. Babiš, A. Schillerová, H. Lang, A. Juchelka, T. Okamura, J. Mašek, I. Hendrych, A. Babišová, L. Wenzl, J. Pastuchová, L. Šafránková, P. Nacher a O. Richterová. Již jen z uvedeného výčtu je patrné, že opozice – stručně řečeno – měla možnost vyjádřit se k pozměňovacímu návrhu, a to s dostatečným odstupem od jeho rozeslání všem poslancům, zajišťujícím adekvátní přípravu k věcné debatě, kteréžto možnosti též zjevně využila. Ústavní soud vzal v potaz i to, že pozměňovací návrhy, včetně návrhu č. 5098, byly podrobeny debatě v garančním výboru (výboru pro sociální politiku), a to ve dnech 9. 10. a 25. 10. 2024. Debata v rámci poslaneckých výborů, složených rovněž ze zástupců parlamentní menšiny, je přitom nedílnou součástí legislativního procesu.
79.
80.
81.
Ve vztahu k námitce nepřikázání návrhu zákona dalším výborům Poslanecké sněmovny a námitce tvrzeného ignorování návrhu poslankyně A. Schillerové dospěl Ústavní soud k závěru, že nemají ústavněprávní rozměr. Ústavní soud již výše zdůraznil, že při přezkumu ústavnosti porušení jednacího řádu se zcela logicky nejprve zabývá možným porušením jednacího řádu a teprve následně zkoumá, zda případné vady mohou mít ústavněprávní dimenzi. Zatímco ukončení rozpravy v okamžiku, kdy do ní byli přihlášeni další řečníci, Ústavní soud v souladu se svou předchozí judikaturou výše označil za rozporné s § 66 odst. 1 jednacího řádu, v nepřikázání návrhu zákona dalším výborům a nehlasování o shora uvedeném návrhu poslankyně A. Schillerové již nezákonnost, která je výchozím bodem algoritmu přezkumu ústavnosti legislativního procesu spjatého s porušením jednacího řádu, neshledal. Postup Poslanecké sněmovny, resp. rozhodnutí přikázat návrh zákona toliko garančnímu výboru (v tomto případě výboru pro sociální politiku – srov. usnesení Poslanecké sněmovny č. 1023 přijaté na 104. schůzi dne 30. 5. 2024) totiž odpovídá požadavkům vyjádřeným v § 90 odst. 7 jednacího řádu, který stanoví, že Sněmovna je povinna rozhodnout právě jen o tom, který výbor bude výborem garančním. Přikázání návrhu zákona dalším výborům je pouhou možností, nikoliv však nutností, což ostatně potvrzuje rovněž komentářová literatura (srov. Syllová, J. a kol. Jednací řád Poslanecké sněmovny. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2021, s. 501). Nebyl-li napadený zákon přikázán dalším výborům, nelze v tom spatřovat cokoliv nezákonného, a tím méně pak protiústavního.
82.
Námitka tvrzeného ignorování návrhu poslankyně A. Schillerové souvisí s výkladem a použitím předpisů podústavního práva, v tomto případě jednacího řádu, do kterého Ústavní soud zasahuje pouze tehdy, trpí-li tzv. kvalifikovanou vadou. Proces interpretace a aplikace podústavního práva pak bývá stižen takovouto kvalifikovanou vadou zpravidla tehdy, je-li výrazem zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, představuje-li nepředvídatelnou interpretační libovůli, případně je-li v extrémním rozporu s požadavky věcně přiléhavého a rozumného vypořádání posuzovaného právního vztahu či je-li v rozporu s obecně sdílenými zásadami spravedlnosti a představuje tzv. přepjatý formalismus [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 85/06 ze dne 25. 9. 2007 (N 148/46 SbNU 471)]. Žádný takový deficit ale Ústavní soud v postupu předsedkyně Poslanecké sněmovny neshledal. Závěr, že návrh předložený poslankyní A. Schillerovou je nehlasovatelný, není výrazem interpretační libovůle ve shora naznačeném smyslu, neboť je odůvodněn rozporem s předchozím usnesením Poslanecké sněmovny vyjadřujícím vůli projednat návrh zákona meritorně, v případě potřeby i dne 6. 11. 2024 od 9:00 v rámci v té době probíhající 117. schůze Poslanecké sněmovny. Ústavní soud současně nemohl přehlédnout obstrukční rozměr ve své podstatě neodůvodněného návrhu poslankyně A. Schillerové.
83.
VI. d)
Dílčí závěr
84.
85.
VII.
Věcné posouzení návrhu
86.
Navrhovatelka formulovala tzv. eventuální petit, v němž uvedla, že neshledá-li Ústavní soud důvody pro zrušení zákona č. 417/2024 Sb. z procesních důvodů, tj. z důvodu vad legislativního procesu, potom navrhuje zrušení pouze části § 32 odst. 2 a 3 a § 37d odst. 2 zákona o důchodovém pojištění (viz výše bod 3 tohoto nálezu). Jak vyplývá ze shora provedené rekapitulace, navrhovatelka považuje za protiústavní zvýšení věkové hranice pro odchod do starobního důchodu nad 65 let se zastropováním na věkové hranici 67 let. Napadá rovněž omezení úlevy ze zvýšení důchodového věku právě jen na rizikové práce zařazené podle právních předpisů upravujících ochranu veřejného zdraví do čtvrté kategorie.
87.
88.
Navrhovatelka namítá nedostatečné odůvodnění napadené právní úpravy, a to jak ve vztahu k samotnému zvýšení věkové hranice pro odchod do starobního důchodu nad 65 let, tak ve vztahu k omezení úlevy ze zvýšení důchodového věku, v čemž spatřuje porušení mezinárodních závazků plynoucích z Úmluvy o dávkách, a tedy i rozpor s ústavním zakotvením mezinárodněprávní zásady pacta sunt servanda v čl. 1 odst. 2 Ústavy. V replice pak výslovně uvádí, že Ústavnímu soudu nepředkládá „otázku čistě politického uvážení podléhající eventuálně pouze tzv. testu racionality“.
89.
90.
Ačkoliv tedy argumentace navrhovatelky primárně směřuje k tvrzeně nedostatečnému odůvodnění napadené právní úpravy a rozporu s mezinárodními závazky státu, nelze přehlédnout, že navrhovatelka, byť zcela obecně, namítá protiústavnost samotné zákonné dikce § 32 odst. 2 a 3 a § 37d odst. 2 zákona o důchodovém pojištění. Navrhovatelka tedy napadá ústavnost zvýšení věkové hranice pro odchod do starobního důchodu nad 65 let až na 67 let, jakož i ústavnost vyloučení tzv. třetí kategorie prací ze skupiny prací rizikových, u nichž právní úprava garantuje úlevu ze zvýšení důchodového věku. Z tohoto důvodu proto Ústavní soud v rámci věcného přezkumu nejdříve s využitím testu racionality posoudí soulad § 32 odst. 2 a 3 a § 37d odst. 2 zákona o důchodovém pojištění s čl. 30 Listiny a teprve následně zhodnotí mezinárodněprávní kompatibilitu těchto zákonných ustanovení.
91.
VII. a)
92.
93.
Volnost poskytnutá zákonodárci v čl. 41 odst. 1 Listiny, resp. v čl. 30 odst. 3 Listiny však není neomezená. Zákonné vymezení podmínek výkonu sociálních práv nesmí být v rozporu se základními ústavními principy a nesmí zasahovat do samotné podstaty těchto základních práv. Stejně jako v případě základních práv a svobod přímo vymahatelných na základě Listiny musí též v případě sociálních práv zákonodárce respektovat pravidlo uvedené v čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu (srov. citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 2/08, body 52–56).
94.
Z těchto důvodů se v judikatuře Ústavního soudu prosadil a ustálil jako metodologický nástroj přezkumu zásahu zákonodárce do oblasti sociálních práv tzv. test racionality (rozumnosti), sestávající z následujících čtyř kroků: 1. vymezení smyslu a podstaty, tedy esenciálního obsahu (jádra) hospodářského, sociálního či kulturního práva, 2. zhodnocení, zda se zákon nedotýká samotné existence sociálního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu, 3. posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl, tedy zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv, a 4. zodpovězení otázky, zda zákonný prostředek použitý k dosažení tohoto cíle je racionální (rozumný), byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 1/08 ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.), body 102–105, nález sp. zn. Pl. ÚS 54/10 ze dne 24. 4. 2012 (N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.), bod 48, nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 1/20, bod 40]. Ústavní soud ve své předchozí judikatuře ve vztahu k poslednímu kroku testu racionality uvedl, že posuzované opatření obstojí, nelze-li danou úpravu považovat za zjevně nerozumnou [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 1/08, bod 108, sp. zn. Pl. ÚS 61/04 ze dne 5. 10. 2006 (N 181/43 SbNU 57; 16/2007 Sb.), bod 52, nebo sp. zn. Pl. ÚS 43/13 ze dne 25. 3. 2014 (N 39/72 SbNU 439; 77/2014 Sb.), bod 46].
95.
Lze doplnit, že dospěje-li Ústavní soud ve druhém kroku testu rozumnosti k závěru, že napadená právní úprava se dotýká samotné existence některého z těchto práv nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu, pak posoudí přípustnost zásahu do tohoto práva v rámci (přísnějšího) testu proporcionality [srov. nedávný nález sp. zn. Pl. ÚS 19/24 ze dne 4. 6. 2025 (226/2025 Sb.), bod 35].
96.
97.
Podstatný obsah práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří vymezil Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/23, kde mj. uvedl (bod 180), že „podstatou základního práva podle čl. 30 odst. 1 Listiny je záruka důstojného života ve stáří, což mimo jiné znamená spravedlivý a přiměřený důchod […]“. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 54/10 Ústavní soud ve vztahu k základnímu právu na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci ve smyslu čl. 30 odst. 1 Listiny konstatoval (body 54 a 55), že „v obecné rovině je podstatou a smyslem (jádrem) tohoto práva zajištění určitého minimálního hmotného standardu postačujícího k vedení důstojného života v případech, v nichž zaměstnanec není způsobilý obstarat si v důsledku nemoci obživu vlastní prací. Povinnost státu zajistit tento standard nelze však z ústavního pohledu vnímat jako povinnost poskytovat jednotlivcům sociální plnění v nejvyšší možné (ekonomicky udržitelné) míře, nýbrž pouze jako povinnost zajistit, aby výše, frekvence a povaha těchto plnění zajistily již zmíněný sociální standard“. Posledně citované závěry formulované v oblasti nemocenského pojištění lze přiměřeně přenést též do oblasti pojištění důchodového.
98.
99.
Posouzení napadené právní úpravy podle třetího kroku testu racionality odpovídá na otázku, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl. Cílem napadené právní úpravy je zajištění udržitelnosti důchodového systému. Důchodová reforma, jejímž středobodem je především zvýšení důchodového věku, reaguje na skutečnost, že dosavadní úprava v oblasti základního důchodového pojištění s ohledem na zmíněné demografické ukazatele do budoucna směřovala k vysokým deficitům důchodového účtu. Zákonodárce tuto reformu koncipoval jako součást komplexního procesu ozdravení veřejných financí ve smyslu jejich udržitelnosti a dlouhodobé vyrovnanosti veřejných rozpočtů. Tento záměr, tj. redukci případných negativních finančních dopadů, sleduje rovněž úprava obsažená v § 37d odst. 2 zákona o důchodovém pojištění omezující okruh pojištěnců s nárokem na dřívější odchod do nekráceného starobního důchodu. Legitimní cíl napadených zákonných ustanovení je tedy definován prostřednictvím shora uvedeného veřejného zájmu. Ústavní soud dospěl k závěru, že tento cíl je ústavně souladný, sleduje ústavně aprobovaný zájem a nevede ke svévolnému zásadnímu snížení standardu příslušného sociálního práva.
100.
Ve vztahu k čtvrtému kroku testu racionality Ústavní soud uvádí, že jeho úkolem není hledat optimální řešení nebo řešení nejméně omezující dotčené základní právo. Pro Ústavní soud je podstatné, že napadená právní úprava není nepřípustně diskriminační. Nebylo by totiž možné konstatovat racionalitu napadené právní úpravy, kdyby zákonný prostředek použitý k dosažení vytknutého cíle popíral postuláty demokratického právního státu, k nimž patří právě i princip rovnosti a zákaz diskriminace, ať už přímé, či nepřímé (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 1/20, bod 46). Ústavní soud porušení těchto ústavních principů neshledal. Napadená právní úprava zvyšující věk odchodu do důchodu dopadá na všechny jednotlivce při použití zákonem předvídaného mechanismu zvýšení věkové úrovně důchodového věku stejně s tím, že tento mechanismus je navázán na statisticky zjištěnou dobu dožití prostřednictvím naděje dožití generace ve věku 50 let. Konečně, poskytl-li zákonodárce možnost dřívějšího odchodu do nekráceného starobního důchodu pouze pojištěncům vykonávajícím rizikové práce spadající do čtvrté (a nikoliv i třetí) kategorie, učinil tak s vědomím odlišného postavení těchto osob v porovnání s jinými pojištěnci, včetně těch spadajících do třetí kategorie. Jak vyplývá z odůvodnění pozměňovacího návrhu, u prací zařazených do čtvrté kategorie jsou překračovány hygienické limity, tedy hrozí vysoké riziko ohrožení zdraví, které nelze vyloučit (jako v případě třetí kategorie) ani při používání dostupných a použitelných ochranných opatření, např. osobní ochranné pracovní prostředky.
101.
VII. b)
Soulad s mezinárodními závazky (Úmluva o dávkách)
102.
Navrhovatelka se dovolává rozporu napadené právní úpravy se závazky plynoucími z čl. 15 odst. 2 a 3 Úmluvy o dávkách.
103.
104.
Tento závěr nezpochybňuje ani skutečnost, že ratifikace Úmluvy o dávkách nebyla odsouhlasena zákonodárným orgánem. Jak vyplývá z usnesení vlády ze dne 24. 8. 1989 č. 254, Úmluvu o dávkách schvalovala pouze vláda bez předložení Federálnímu shromáždění. Ratifikace proběhla, neboť ji vyžadovala sama mezinárodní smlouva (srov. čl. 47 Úmluvy o dávkách) bez toho že by předtím získala souhlas zákonodárného orgánu, zde konkrétně Federálního shromáždění (srov. čl. 36 odst. 3 tehdy platného ústavního zákona č. 143/1968 Sb., o československé federaci). Tento souhlas nebyl udělen ani následně, což Ústavní soud ověřil dotazem u Ministerstva zahraničních věcí.
105.
106.
Shora vymezené podmínky inkorporace předvídané čl. 10 Ústavy (ve znění před euronovelou) Úmluva o dávkách splňuje. Ratifikace Československou socialistickou republikou byla zapsána dne 11. 1. 1990 generálním ředitelem Mezinárodního úřadu práce. Podle čl. 48 odst. 3 tato smlouva nabyla účinnosti 12 měsíců od data zapsání ratifikace. Úmluva tedy vstoupila v platnost pro Českou a Slovenskou Federativní Republiku dne 11. 1. 1991 (dle ratifikačního prohlášení právního předchůdce je Česká republika vázána právě částí III této smlouvy týkající se starobních dávek) a byla vyhlášena pod č. 416/1991 Sb. Následně byla mezi Ministerstvem zahraničních věcí a Mezinárodní organizací práce potvrzena sukcese České republiky do této Úmluvy k 1. 1. 1993.
107.
Splnila-li Úmluva o dávkách podmínky inkorporace stanovené předchozí ústavní úpravou, stala se nejen součástí právního řádu, ale vedle toho též referenčním rámcem v řízení o abstraktní kontrole norem. Součástí tohoto referenčního rámce přitom zůstává nadále, tj. i po přijetí euronovely, a to s ohledem na nosné právní závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/01. Ústavní soud v tomto nálezu konstatoval, že „z ústavní maximy podle čl. 9 odst. 2 Ústavy neplynou konsekvence toliko pro ústavodárce, nýbrž i pro Ústavní soud . V nepřípustnosti změny podstatných náležitostí demokratického právního státu je obsažen i pokyn Ústavnímu soudu , dle kterého žádnou novelu Ústavy nelze interpretovat v tom smyslu, že by jejím důsledkem bylo omezení již dosažené procedurální úrovně ochrany základních práv a svobod. […] Ústavní zakotvení všeobecné inkorporační normy, a tím překonání dualistické koncepce vztahu práva mezinárodního a práva vnitrostátního, nelze interpretovat ve smyslu odstranění referenčního hlediska ratifikovaných a vyhlášených mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách pro posuzování vnitrostátního práva Ústavním soudem , a to s derogačními důsledky“.
108.
109.
Stanoví-li čl. 15 odst. 2 Úmluvy o dávkách, že důchodový věk smí přesahovat 65 let jen při zohlednění demografických, ekonomických a sociálních hledisek, doložených statisticky, lze z této formulace dovodit, že zvýšení důchodového věku předpokládá doložení určitých kvalifikovaných důvodů, jež působí coby materiální pramen právní úpravy obsažené v § 32 odst. 2 a 3 zákona o důchodovém pojištění.
110.
111.
Předložení samotného vládního návrhu zákona předcházela odborná debata. Z důvodové zprávy se podává, že problematikou zachování udržitelnosti důchodového systému se zabýval mj. poradní tým ministra práce a sociálních věcí pro důchodovou reformu složený ze zástupců vládních politických stran (hnutí), zástupců Ministerstva práce a sociálních věcí a Ministerstva financí i externích expertů. Opatření spočívající v automatickém navyšování důchodového věku bylo mj. navrhováno rovněž Národní ekonomickou radou vlády (srov. důvodovou zprávu, s. 34 a 35).
112.
Důvodová zpráva odkazuje na analýzy důchodového systému (srov. výše Zprávu o stavu důchodového systému), z nichž vyplývá, že ukončení zvyšování důchodového věku by vedlo k enormnímu nárůstu finanční zátěže, kterou by důchodový systém vytvářel v rámci státního rozpočtu (tamtéž, s. 35). Shodné odůvodnění prezentuje i Závěrečná zpráva RIA, jež uvádí, že navrhovaná právní úprava reaguje především na skutečnost, že současná úprava v oblasti základního důchodového pojištění směřuje do budoucna k vysokým deficitům důchodového účtu, a tedy k finanční neudržitelnosti důchodového systému (srov. Závěrečnou zprávu RIA, s. 10). Potřeba přijetí nyní přezkoumávané právní úpravy je podložena řadou demografických ukazatelů. Zpráva o stavu důchodového systému zmiňuje (s. 5) např. nárůst populačního podílu osob ve věku 65 let a více, pokles dětské složky v populaci a pokles pravděpodobnosti úmrtí. Důvodová zpráva pak poukazuje (s. 35) na zvýšení očekávané doby dožití měřené indikátorem HALE, publikovaným Světovou zdravotnickou organizací, jenž se od roku 2000 zvýšil o tři roky. Lze doplnit, že Zpráva o stavu důchodového systému využívá (s. 22 a dále) rovněž rozsáhlý soubor statistických údajů v oblasti důchodového pojištění.
113.
Již jen z takto stručně provedené rekapitulace důvodové zprávy a na ni navazujících dokumentů je patrné, že zvýšení věkové hranice pro odchod do důchodu (včetně jejího určení) je projevem komplexních a racionálních úvah zákonodárce, který potřebu změny stávající úpravy odůvodnil dostatečně reprezentativním souborem ekonomických, demografických i statistických dat. Ústavní soud proto uzavírá, že zvýšení důchodového věku provedené § 32 odst. 2 a 3 zákona o důchodovém pojištění dostojí požadavku vyjádřenému v čl. 15 odst. 2 Úmluvy o dávkách.
114.
115.
116.
117.
Tento závěr potvrzuje např. Obecný komentář č. 19 Výboru pro hospodářská, sociální a kulturní práva („Výbor“) z roku 2008, dle kterého mají smluvní strany Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech přijmout vhodná opatření směřující k vytvoření systému sociálního zabezpečení poskytujícího dávky starším osobám od určitého věku, jejž stanoví vnitrostátní právní předpisy. Výbor ve vztahu k určení věku odchodu do důchodu dále jen obecně doplnil (bod 15), že tento věk má odpovídat vnitrostátním podmínkám, které zohledňují mimo jiné povahu povolání, a to zejména nebezpečných profesí, jakož i pracovní schopnosti starších osob. Obdobný závěr lze nalézt rovněž v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“), který o právu na sociální zabezpečení rozhoduje např. prostřednictvím práva na pokojné užívání majetku zaručeného čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Jak vyplývá z rozsudku ESLP ze dne 17. 1. 2023 ve věci Žegarac a ostatní proti Srbsku (č. stížnosti 54805/15), zmíněné ustanovení neomezuje svobodu smluvních stran rozhodnout, zda zavést či nezavést určitou formu systému sociálního zabezpečení nebo zvolit typ či výši dávek, které budou v rámci takového systému poskytovány (bod 78).
118.
119.
120.
VIII.
Závěr
121.
122.
Následně se Ústavní soud zabýval věcným přezkumem napadené právní úpravy, a to jak z hlediska naplnění podmínek tzv. testu racionality, tak z hlediska souladu s mezinárodními závazky. Ústavní soud ze shora uvedených důvodů věcným námitkám navrhovatelky nepřisvědčil.
123.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Baxa v. r.
