Jednání jménem obce navenek

(Rozsudek Nejvyššího soudu České republiky sp.zn. 21 Cdo 224/2002, ze dne 29.9.2003)

Nejvyšší soud České republiky rozhodl v právní věci žalobce města K., zastoupeného advokátem, proti žalovanému J. B., zastoupenému advokátem, o přivolení k výpovědi z nájmu bytu, vedené u Okresního soudu v Bruntále, pobočky v Krnově, pod sp. zn. 15 C 296/2000, o dovolání žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 25. července 2001, č.j. 13 Co 685/2001-43, tak, že rozsudek krajského soudu se zrušuje a věc se vrací Krajskému soudu v Ostravě k dalšímu řízení.

Z odůvodnění :

Žalobce se domáhal, aby soud přivolil k výpovědi z nájmu „bytu 3+1“, I. kategorie, v domě č.o. 32 na ulici Ž. v K. s tím, že výpovědní lhůta začne běžet prvním dnem kalendářního měsíce následujícího po měsíci, ve kterém nabylo rozhodnutí o přivolení k výpovědi z nájmu právní moci, a aby byla žalovanému a všem, kdo s ním v bytě bydlí, uložena povinnost byt vyklidit a vyklizený předat žalobci do 15 dnů od zajištění přístřeší; zároveň v žalobě dal žalovanému výpověď z nájmu stejného bytu z důvodů uvedených v ustanovení § 711 odst. 1 písm. h) a g) obč. zák., protože žalovaný jako nájemce hrubě porušuje své povinnosti vyplývající z nájmu bytu, zejména tím, že uvedený byt bez vážného důvodu neužívá a zároveň má nejméně dva byty. K důvodům žaloby uvedl, že je vlastníkem domu č.o. 32 na ulici Ž. v K. a že v tomto domě žalovaný užívá jako nájemce byt č. 7 o velikosti 3+1 I. kategorie, nacházející se ve čtvrtém nadzemním podlaží uvedeného domu, a to na základě rozhodnutí o přidělení podnikového bytu ze dne 19. 5. 1986; v uvedeném bytě se však nezdržuje a bydlí v Z.-L. č. 5 ve vlastním rodinném domě.

Okresní soud v Bruntále, pobočka v Krnově, rozsudkem ze dne 13. 2. 2001, č. j.  15 C 296/2000-30, přivolil k výpovědi z nájmu bytu č. 7 o velikosti 3+1, I. kategorie v domě č.o. 32 na ulici Ž. v K., kterou dal žalobce žalovanému, určil, že nájemní poměr mezi žalobcem a žalovaným skončí uplynutím posledního dne třetího měsíce po právní moci rozsudku a uložil žalovanému „byt uvedený v odst. I rozsudku“ vyklidit a předat žalobci do 30 dnů od právní moci rozsudku; zároveň rozhodl, že žalovaný je povinen zaplatit žalobci k rukám „právního zástupce žalobce“ náklady řízení ve výši 3.875,- Kč. Po provedeném dokazování dospěl k závěru, že opodstatněný je toliko výpovědní důvod podle ustanovení § 711 odst. 1 písm. g) obč. zák., tedy že žalovaný má dva nebo více bytů. Vycházel přitom z toho, že žalovaný vybudoval rodinný dům v Z. – L., který užívá, a, přestože má početnou rodinu, má v tomto domě zajištěno dostatečně bydlení. Druhý z výpovědních důvodů [podle ustanovení § 711 odst. 1 písm. h) obč. zák.] považoval za neprokázaný, neboť, užívá-li byt v K. jeden z příslušníků domácnosti žalovaného, znamená to podle názoru soudu prvního stupně, že byt je žalovaným užíván. Námitku žalovaného, že výpověď z nájmu byla žalovanému dána ze strany žalobce v rozporu se zákonem o obcích, odmítl s tím, že městské zastupitelstvo v K. si nevyhradilo rozhodování v těchto věcech, ani jím výslovně nepověřilo jiný orgán.
 
K odvolání žalovaného Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 25. 7. 2001, č. j. 13 Co 685/2001-43, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Stejně jako soud prvního stupně dospěl k závěru, že s ohledem na to, že žalovaný i jeho rodina má svoje bytové potřeby dostatečně zajištěny v rodinném domě o dvou bytových jednotkách v Z. – L. a že žalobce prokázal, že je vlastníkem domu, v němž se nachází byt užívaný žalovaným, a protože žalovanému byla dána řádná a platná písemná výpověď z nájmu tohoto bytu, jsou splněny podmínky pro přivolení k výpovědi z nájmu bytu podle ustanovení § 711 odst. 1 písm. g) obč. zák. Námitkou žalovaného, že výpověď z nájmu bytu byla „učiněna starostou, to je orgánem obce k takovému úkonu neoprávněným, resp. bez předchozího souhlasu městské rady, jakožto výkonného orgánu obce v rámci jejich samostatné působnosti“, se podle jeho názoru nemohl v řízení zabývat. Výpověď z nájmu bytu byla totiž žalovanému dána v rámci žaloby, kterou podal řádně zmocněný zástupce žalobce, jemuž písemnou plnou moc udělil starosta města, tj. statutární orgán města, který je oprávněn činit za ně právní úkony (§ 20 odst. 1 obč. zák., § 52 odst. 2 zákona 367/1990 Sb., o obcích). Zpochybnit platnost úkonu učiněného starostou, případně namítat, že přitom došlo z jeho strany k překročení oprávnění, vyplývajících z předpisů regulujících vnitřní vztahy a kompetence mezi jednotlivými orgány, by mohla pouze sama tato obec v řízení vedeném proti starostovi, případně proti osobě, vůči které starosta právní úkon učinil.
 
V dovolání proti rozsudku odvolacího soudu, jehož přípustnost dovozuje z ustanovení § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., žalovaný namítá, že výpověď z nájmu bytu, kterou v rámci projednávané žaloby dal žalobce žalovanému, je absolutně neplatná, neboť starosta „sám o sobě nemůže disponovat s právy, která jsou svěřena obci, resp. jejím orgánům“. Podle jeho přesvědčení je pouze městská rada výkonným orgánem města K. a jedině ona má povinnost přezkoumávat opatření přijatá komisemi a odbory Městského úřadu v K. v otázkách samostatné působnosti obce jakožto právnické osoby a také zabezpečovat řešení ostatních, obecnímu zastupitelstvu nevyhrazených otázek, spadajících do samostatné působnosti. Vůle starosty, který pouze zastupuje obec navenek, nemůže být projevem vůle obce, která vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající. Navrhl, aby dovolací soud rozsudek odvolacího soudu a „rozhodnutí“ soudu prvního stupně zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.

Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§ 10a o.s.ř.) po zjištění, že dovolání bylo podáno proti pravomocnému rozsudku odvolacího soudu oprávněnou osobou (účastníkem řízení) v zákonné lhůtě (§ 240 odst. 1 o.s.ř.), se nejprve zabýval tím, zda v posuzovaném případě je dovolání přípustné.
 
Dovoláním lze napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, pokud to zákon připouští (§ 236 odst. 1 o.s.ř.).
 
Podmínky přípustnosti dovolání proti rozsudku odvolacího soudu jsou obsaženy v ustanovení § 237 o.s.ř.
 
Dovolání je přípustné proti rozsudku odvolacího soudu, jímž bylo změněno rozhodnutí soudu prvního stupně ve věci samé [§ 237 odst. 1 písm. a) o.s.ř.] nebo jímž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, kterým soud prvního stupně rozhodl ve věci samé jinak než v dřívějším rozsudku (usnesení) proto, že byl vázán právním názorem odvolacího soudu, který dřívější rozhodnutí zrušil [§ 237 odst. 1 písm. b) o.s.ř.], anebo jímž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, jestliže dovolání není přípustné podle ustanovení § 237 odst. 1 písm. b) o.s.ř. a dovolací soud dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí má ve věci samé po právní stránce zásadní význam [§ 237 odst. 1 písm. c) o.s.ř.]; to neplatí ve věcech, v nichž dovoláním dotčeným výrokem bylo rozhodnuto o peněžitém plnění nepřevyšujícím 20.000,- Kč a v obchodních věcech 50.000,- Kč, přičemž se nepřihlíží k příslušenství pohledávky [§ 237 odst. 2 písm. a) o.s.ř.], a ve věcech upravených zákonem o rodině, ledaže jde o rozsudek o omezení nebo zbavení rodičovské zodpovědnosti nebo pozastavení jejího výkonu, o určení (popření) rodičovství nebo o nezrušitelné osvojení [§ 237 odst. 2 písm. b) o.s.ř.].
 
Rozhodnutí odvolacího soudu má po právní stránce zásadní význam ve smyslu ustanovení § 237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. zejména tehdy, řeší-li právní otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo která je odvolacími soudy nebo dovolacím soudem rozhodována rozdílně, nebo řeší-li právní otázku v rozporu s hmotným právem [§ 237 odst. 3 o.s.ř.].
 
Žalovaný dovoláním napadá rozsudek odvolacího soudu, jímž byl potvrzen rozsudek soudu prvního stupně ve věci samé. Podle ustanovení § 237 odst. 1 písm. b) o.s.ř. dovolání není přípustné, a to již proto, že ve věci nebylo soudem prvního stupně vydáno rozhodnutí ve věci samé, které by bylo odvolacím soudem zrušeno. Dovolání žalovaného proti rozsudku odvolacího soudu tedy může být přípustné jen při splnění předpokladů uvedených v ustanovení § 237 odst. 1 písm. c) o.s.ř.
 
Dovolací soud je při přezkoumání rozhodnutí odvolacího soudu zásadně vázán uplatněnými dovolacími důvody (srov. § 242 odst. 3 o.s.ř.); vyplývá z toho mimo jiné, že při zkoumání, zda napadené rozhodnutí odvolacího soudu má ve smyslu ustanovení § 237 odst. 3 o.s.ř. ve věci samé po právní stránce zásadní právní význam, může posuzovat jen takové právní otázky, které dovolatel v dovolání označil.
 
Přípustnost dovolání podle ustanovení § 237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. není založena již tím, že dovolatel tvrdí, že napadené rozhodnutí odvolacího soudu má ve věci samé po právní stránce zásadní význam. Přípustnost dovolání nastává tehdy, jestliže dovolací soud za použití hledisek, příkladmo uvedených v ustanovení § 237 odst. 3 o.s.ř., dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí odvolacího soudu ve věci samé po právní stránce zásadní význam skutečně má.

Rozhodnutí odvolacího soudu, které má po právní stránce zásadní význam, je zároveň jen takové, v němž odvolací soud řešil právní otázku, která byla v projednávané věci pro rozhodnutí sporu mezi účastníky určující (tento předpoklad nesplňuje situace, kdy  řešení příslušné právní otázky se nemůže projevit v poměrech dovolatele, tedy zůstane-li jeho postavení vůči druhé straně sporu nezměněno), přičemž současně musí být splněna podmínka, že právní význam rozhodnutí se dotýká rozhodovací činnosti soudu vůbec (má obecný dopad na případy obdobné povahy).

V projednávané věci odvolací soud mimo jiné řešil [v souvislosti s výkladem ustanovení § 711 odst. 1 obč. zák.] právní otázku, kdo (který orgán) je oprávněn jednat jménem obce – pronajimatele v souvislosti s ukončením nájmu bytu výpovědí ze strany pronajimatele. Vzhledem k tomu, že tato právní otázka dosud nebyla v rozhodování dovolacího soudu vyřešena, její posouzení bylo pro rozhodnutí projednávané věci významné (určující) a dovolatel ji v dovolání označil, představuje napadený rozsudek odvolacího soudu rozhodnutí, které má ve věci samé po právní stránce zásadní význam. Dovolací soud proto dospěl k závěru, že dovolání proti rozsudku odvolacího soudu je přípustné podle ustanovení § 237 odst. 1 písm. c) o.s.ř.

Po přezkoumání rozsudku odvolacího soudu ve smyslu ustanovení § 242 o.s.ř., které provedl bez jednání (§ 243a odst. 1 věta první o.s.ř.), Nejvyšší soud ČR dospěl k závěru, že dovolání je opodstatněné.
 
Žalovaný v dovolání – mimo jiné – namítá, že rozhodnutí o výpovědi z nájmu bytu, který je ve vlastnictví obce, musí „vzejít ze strany obecní či městské rady, která je výkonným orgánem obce“.
 
Projednávanou věc je třeba posuzovat – vzhledem k tomu, že výpověď z nájmu bytu byla žalovanému doručena dne 2. 10. 2000 – podle zákona 367/1990 Sb., o obcích (obecních zřízeních), ve znění do 12. 11. 2000, kdy nabyl účinnosti zákon 128/2000 Sb., o obcích (obecních zřízeních), jímž byl zákon 367/2000 Sb. zrušen (dále jen „zákon o obcích“).
 
Podle ustanovení § 52 odst. 2 věta první zákona o obcích starosta zastupuje obec navenek.
 
Podle ustanovení § 36a odst. 1 zákona o obcích obecní zastupitelstvo rozhoduje o těchto majetkoprávních úkonech obce:
a) nabytí a převodu nemovitých věcí,
b) bezúplatném převodu movitých věcí včetně peněz, s výjimkou obvyklých darování k   životním jubileím a obdobným příležitostem, s výjimkou darů věnovaných tuzemským právnickým osobám na vědu a vzdělání, na charitativní, sociální, zdravotnické a ekologické účely a na  podporu rozvoje kultury, tělesné výchovy a sportu v celkové částce  nejvýše 5000  Kč ročně  a   s  výjimkou  poskytování   jednorázových  sociálních výpomocí občanům,
c) bezúplatném postoupení pohledávek,
d) přijetí  úvěru  (půjčky  a  dotace),  poskytnutí  úvěru (půjčky a  dotace),  převzetí  dluhu, přistoupení  k  dluhu  a převzetí záruky,  požaduje-li  to  alespoň  jedna  desetina  všech členů obecního zastupitelstva,
e) peněžitých i nepeněžitých vkladech  do obchodních společností a svazku (§ 20a odst. 1),
f) majetkové účasti na podnikání  jiných osob s výjimkou vlastních podniků,
g) vzdání se práva a prominutí pohledávky vyšší než 5000 Kč,
h) zastavení nemovitých věcí,
i) zastavení movitých  věcí nebo práv  v hodnotě vyšší  než 50 000 Kč,
j) dohodách o splátkách s lhůtou splatnosti delší než 18 měsíců,
k) emisi komunálních obligací.
 
Ustanovení odstavce  1 se použije i  na úkony obsahující cenu nižší, než je cena v místě a čase obvyklá (§ 36a odst. 2 zákona o obcích).
 
Oprávnění  rozhodovat  o  majetkoprávních  úkonech  obce uvedených v  § 36 a odst. 1 a 2 zákona o obcích nemůže obecní zastupitelstvo svěřit obecní radě (§ 36a odst. 3 zákona o obcích).
 
Podle ustanovení § 45 písm. p) zákona o obcích obecní rada zabezpečuje řešení ostatních otázek spadajících do samostatné působnosti obce, pokud nejsou vyhrazeny obecnímu zastupitelstvu.
 
V projednávané věci se žalobce žalobou ze dne 15. 9. 2000, doručenou soudu prvního stupně dne 21. 9. 2000, domáhal přivolení k výpovědi z nájmu bytu č. 7 o velikosti 3+1, I. kategorie v domě č. o. 32 na ulici Ž. v K., kterou dal žalovanému. Výpověď z nájmu uvedeného bytu dal žalobce žalovanému rovněž v žalobě ze dne 15. 9. 2000. Žalobu podal žalobce, zastoupený advokátem, jemuž plnou moc k zastupování žalobce udělil dne 15. 9. 2000 J. H., starosta žalobce.
 
Výpověď z nájmu bytu je hmotněprávní úkon, který směřuje ke skončení právního vztahu nájmu. Musí mít náležitosti, které zákon stanoví výslovně pro tento právní úkon (§ 710 odst. 1, 3 a § 711 odst. 1 obč. zák. ), jakož i obecnými ustanoveními občanského zákoníku, která upravují náležitosti platných právních úkonů (§ 37 odst. 1 a § 39 obč. zák.). Výpověď tedy musí mít písemnou formu, musí v ní být uveden důvod výpovědi a lhůta, kdy nájem skončí; výpověď musí být doručena nájemci. Občanský zákoník v ustanoveních upravujících zánik nájmu bytu nevylučuje, aby výpověď z nájmu bytu byla obsažena v návrhu na zahájení řízení (žalobě) o udělení přivolení k této výpovědi. I v takovém případě však musí být splněny všechny uvedené náležitosti, které občanský zákoník pro tento hmotněprávní úkon požaduje. Okamžikem doručení návrhu na zahájení řízení soudem dojde výpověď nájemci a teprve tímto okamžikem je účinná (srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 28. 2. 1994, sp. zn. 2 Cdo 3/94, uveřejněný ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, ročník 1996, pod pořadovým číslem 26).
 
Popsaná situace nastala i v projednávané věci a soudy obou stupňů z uvedeného právního názoru také vycházely, když výpověď z nájmu bytu, danou žalobcem obsahem žaloby v této věci, považovaly po formální stránce za řádně učiněnou. Protože žalobu (a v ní obsaženou výpověď z nájmu bytu) podal - na základě plné moci ze dne 15. 9. 2000 udělené jménem obce (žalobce) jejím starostou - advokát Mgr. J. T., není pro posouzení věci podstatné, zda rozhodnutí o výpovědi z nájmu bytu, který je ve vlastnictví obce, musí „vzejít ze strany obecní či městské rady, která je výkonným orgánem obce“, jak se domnívá dovolatel, ale, zda starosta může udělit advokátovi plnou moc a zda na základě takové plné moci mohl advokát dát výpověď z nájmu bytu.

Otázka, kdy lze plnou moc pokládat za obecnou (generální), byla řešena již v rozsudku Nejvyššího soudu ČR ze dne 14. 9. 1999, sp. zn. 25 Cdo 2144/98, uveřejněném v časopisu Soudní judikatura č. 3, ročník 2000, pod pořadovým číslem 24. V citovaném rozsudku dovodil Nejvyšší soud právní závěr, že, byla-li písemně udělena zmocněnci plná moc k tomu, aby až do odvolání zmocnění zmocnitele jeho jménem zastupoval ve všech věcech, jde o všeobecnou plnou moc. S uvedeným právní názorem se dovolací soud ztotožnil rovněž v rozsudku ze dne 24. 7. 2001, sp. zn. 26 Cdo 356/2000, nebo v rozsudku ze dne 31. 5. 2002, sp. zn. 26 Cdo 420/2002.
 
V projednávané věci udělil žalobce (jeho starosta J. H.) dne 15. 9. 2000 advokátu Mgr. J. T. (zmocněnci) písemnou plnou moc k tomu, aby jej mimo jiné „zastupoval ve všech právních věcech“ a „aby vykonával veškeré úkony“. Byla-li zmocněnci (Mgr. J. T.) zmocnitelem (městem K.) písemně udělena plná moc k zastupování ve všech právních věcech a k vykonávání veškerých (tedy nikoliv pouze procesních) úkonů, aniž zároveň určité věci či právní úkony byly z oprávnění zastupovat vyloučeny, jde o obecnou (generální) plnou moc, která zmocněnce opravňuje rovněž k tomu, aby jménem zmocnitele podal výpověď z nájmu bytu, tedy učinil svou povahou hmotněprávní úkon. Z uvedeného závěru rovněž vycházel odvolací soud, když dovodil, že výpověď byla dána žalovanému v rámci žaloby, kterou podal u okresního soudu zmocněný zástupce žalobce.
 
Žalovaný v dovolání dále zpochybňuje závěr odvolacího soudu o tom, zda starosta je statutárním zástupcem obce, když podle jeho názoru je pouze osobou, která obec zastupuje navenek, z čehož postavení statutárního zástupce obce nebo města nevyplývá a namítá, že „starosta sám o sobě nemůže disponovat s právy, která jsou svěřena obci, resp. jejím orgánům“.
 
Oprávnění rozhodovat o právních úkonech obce, tj. o tom, zda, případně jaký právní úkon obec učiní, je ze zákona beze zbytku rozděleno mezi obecní radu a obecní zastupitelstvo, a to tak, že obecní zastupitelstvo rozhoduje o nejzávažnějších, taxativně vypočtených, právních úkonech podle § 36a odst. 1 a 2 zákona o obcích, zatímco obecní rada rozhoduje na základě generální (zbytkové) klausule uvedené v § 45 písm. p) zákona o obcích o všech ostatních právních úkonech obce. Žádný z těchto orgánů však nemůže vystupovat jménem obce navenek. Toto oprávnění přísluší výlučně starostovi (§ 52 odst. 2 věta první zákona o obcích), a proto také toliko starosta obce (města) může jménem obce plnou moc udělit. Starosta obce však nemůže vytvářet sám vůli obce; může pouze tuto vůli navenek sdělovat a projevovat. Rozhodnutí obecního zastupitelstva (§ 36a zákona o obcích) nebo obecní rady [§ 45 písm. p) zákona o obcích] je třeba v daných souvislostech považovat za zákonem stanovenou podmínku právního úkonu (condicio legis). Protože udělení všeobecné (generální) plné moci je rovněž právním úkonem (který není vyhrazen ve smyslu § 36a zákona o obcích obecnímu zastupitelstvu), měla by o něm nejprve rozhodnout obecní rada [§ 45 písm. p) zákona o obcích]. Jak však bylo již výše uvedeno, v projednávané věci byla advokátu Mgr. J. T. udělena obecná (generální, všeobecná) plná moc. Ta zmocněnce opravňovala také k tomu, aby „podával návrhy a žádosti, uzavíral smíry a narovnání, uznával uplatněné nároky, vymáhal nároky, vzdával se nároků, plnění nároků přijímal a jejich plnění potvrzoval, to vše i tehdy, je-li podle právních předpisů zapotřebí zvláštní plné moci“. Byl tedy výslovně oprávněn i k provádění těch úkonů, které jinak přísluší výlučně obecnímu zastupitelstvu (srov. ustanovení § 36a odst. 1, 2 a 3 zákona o obcích). Rozhodnutí o udělení plné moci v tomto rozsahu tak nepochybně spadá do pravomoci obecního zastupitelstva. Absence takového rozhodnutí zakládá absolutní neplatnost úkonu, kterým starosta jménem obce (města) plnou moc udělil (srov. nálezy Ústavního soudu ČR ze dne 12. 4. 2001, sp. zn. IV. ÚS 576/2000, uveřejněný ve Sbírce nálezů Ústavního soudu, svazek 22, pod pořadovým číslem 61 nebo ze dne 10. 7. 2001, sp. zn. III. ÚS 721/2000, uveřejněný ve Sbírce nálezů Ústavního soudu, svazek 23, pod pořadovým číslem 103). Odvolací soud se ale otázkou, zda obecní zastupitelstvo rozhodlo o udělení plné moci advokátu Mgr. J. T. v rozsahu, v jakém byla udělena, nezabýval; vycházel z právního názoru, že starosta je statutárním orgánem obce (města). Jeho závěry o splnění náležitostí nezbytných pro udělení souhlasu k výpovědi z nájmu bytu uvedené v dovoláním napadeném rozsudku jsou  tak předčasné.

Z uvedeného vyplývá, že napadený rozsudek odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním posouzení věci. Nejvyšší soud ČR jej proto zrušil (§ 243b odst. 2 část věty za středníkem o.s.ř.) a věc vrátil Krajskému soudu v Ostravě k dalšímu řízení (§ 243b odst.3 věta první o.s.ř.).