Ochrana přírody a krajiny

(Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 9. 3. 2022, čj. 16 A 66/2020-23)

Krajský soud v Ústí nad Labem rozhodl ve věci žalobce Ústecké šrouby, z. s., sídlem Ú.n.L., zastoupen advokátkou JUDr. P.H., Ph.D., sídlem P., proti žalovanému: Krajský úřad Ústeckého kraje, sídlem Ú.n.L., o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, tak, že se určuje, že zásah žalovaného spočívající v neinformování žalobce o zahájení řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí ze dne 6. 1. 2020, sp. zn. KUUK/002134/2020/PZ-140.9, č. j. KUUK/002408/2020/ZPZ, byl nezákonný.

Z odůvodnění:

Žalobce se žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 a násl. zákona 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) včasně podanou prostřednictvím své právní zástupkyně domáhal, aby soud určil, že zásah žalovaného spočívající v neinformování žalobce o zahájení řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí ze dne 6. 1. 2020, sp. zn. KUUK/002134/2020/PZ-140.9, č. j. KUUK/002408/2020/ZPZ, byl nezákonný.

Žaloba

Žalobce konstatoval, že dne 26. 7. 2019 podal k žalovanému žádost o informování o zahajovaných řízeních. Dne 22. 5. 2020 bylo žalobci doručeno oznámení o zahájení řízení ve věci povolení výjimky ze zákazů dle § 56 zákona 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, (dále jen „zákon o ochraně přírody“) pro záměr „Pískovna Nučničky – rekultivace“, ze dne 18. 5. 2020, č. j. KUUK/083677/2020. Přílohou tohoto oznámení byla žádost společnosti KRAUN spol. s r. o. a přílohou této žádosti bylo rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 1. 2020, sp. zn. KUUK/002134/2020/PZ-140.9, č. j. KUUK/002408/2020/ZPZ, kterým byl z důvodu zjištění životaschopné populace kriticky ohrožené ropuchy krátkonohé změněn souhlas k provozování zařízení k využívání odpadů. Žalobce se tak náhodou dozvěděl o tom, že bylo vedeno řízení a vydáno rozhodnutí, o kterém nebyl i přes podanou žádost informován.

K dotazu žalobce mu bylo pracovnicí žalovaného sděleno, že spolkům žalovaný oznamuje pouze zahájení těch řízení, kterých se mohou zúčastnit, a v ostatních případech pouze ve věcech, které spolek ve své žádosti o informování konkrétně specifikoval. Za konkrétní specifikaci však dle sdělení pracovnice žalovaného nepovažují, pokud spolek požadoval být informován o všech zahajovaných řízeních, při nichž mohou (tj. také nemusí) být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny dotčené podle zákona o ochraně přírody.

Žalobce trval na tom, že pokud ve vztahu k věcné a místní specifikaci jeho žádosti o poskytování informací o zahajovaných řízeních žalovanému nebylo zřejmé, jaké informace mají být poskytovány, měl žalovaný postupovat dle § 37 odst. 3 zákona 500/2004 Sb., správní řád, (dále jen „správní řád“) a měl jej vyzvat k odstranění vad podání. Vzhledem k tomu, že takto žalovaný nepostupoval, vycházel žalobce z předpokladu, že jeho žádost o informování je v plném rozsahu respektována. Žalobce zdůraznil, že těžko mohl svou žádost formulovat jinak, než že požadoval informování o řízeních a zásazích, při nichž mohou (tj. také nemusí) být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, když při podání žádosti nemůže vědět, jaká řízení budou v následujícím roce zahajována a jaké zamýšlené zásahy budou správnímu orgánu oznamovány. Proto svoji žádost vymezil obecně, a je dle žalobce na žalovaném, aby z informací zasílaných žalobci vyloučil ta řízení a zamýšlené zásahy, u kterých vůbec nepřipadá v úvahu jakékoliv dotčení zájmů chráněných zákonem o ochraně přírody.

Žalobci není zřejmé, proč se žalovaný rozhodl poskytovat informace o zahajovaných řízeních a zamýšlených zásazích na základě toho, zda se spolek daného řízení může účastnit. Naopak dle žalobce zákon o ochraně přírody výslovně zakotvuje i informování o zamýšlených zásazích, u kterých není pro účast spolku v řízení prostor. Kritérium účastenství by tudíž dle žalobce nemělo při informování spolků hrát žádnou roli.

Žalobce trval na tom, že v řízení sp. zn. KUUK/002134/2020/PZ-140.9, v jehož rámci bylo vydáno rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 1. 2020, č. j. KUUK/002408/2020/ZPZ, byly dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, neboť bylo zahájeno na základě opakovaného terénního šetření Agentury ochrany přírody a krajiny České republiky, která v lokalitě zjistila životaschopnou populaci kriticky ohrožené ropuchy krátkonohé. Dané řízení tedy dle žalobce spadalo do věcné a místní specifikace uvedené v jeho žádosti o informování a žalovaný pochybil, pokud žalobci zahájení řízení neoznámil.

Vyjádření žalovaného k podané žalobě

Žalovaný k podané žalobě pouze uvedl, že žalobce o zahájení správního řízení sp. zn. KUUK/002134/2020/PZ-140.9 neinformoval.

Posouzení věci soudem

8. O žalobě soud rozhodl v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s. bez jednání, neboť žalobce ani žalovaný se po řádném poučení, že můžou vyslovit nesouhlas s rozhodnutím věci bez jednání a že nevyjádření se v určené lhůtě je považováno za souhlas, k nařízení jednání nevyjádřili.

9. V § 82s. ř s. je uvedeno, že každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen "zásah") správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný. Podle ustanovení § 87 odst. 1 s. ř. s. platí, že soud o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem rozhoduje na základě skutkového a právního stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí; rozhoduje-li soud pouze o určení toho, zda zásah byl nezákonný, vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době zásahu. V ustanovení § 87 odst. 2 s. ř. s. je pak zakotveno, že soud rozsudkem určí, že provedený zásah byl nezákonný, a trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování, zakáže správnímu orgánu, aby v porušování žalobcova práva pokračoval, a přikáže, aby, je-li to možné, obnovil stav před zásahem. Žalovaným je pak podle ustanovení § 83 s. ř. s. správní orgán, který podle žalobního tvrzení zásah provedl.

10. V daném případě se žalobce domáhal určení, že zásah žalovaného spočívající v neinformování žalobce o zahájení řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí ze dne 6. 1. 2020, sp. zn. KUUK/002134/2020/PZ-140.9, č. j. KUUK/002408/2020/ZPZ, byl nezákonný. Domáhal se tedy určení, že tvrzený zásah byl nezákonný, a v souladu s § 87 odst. 1 s. ř. s. byl tedy pro posouzení věci rozhodný skutkový a právní stav, který tu byl v době zahájení předmětného správního řízení.

11. Pro posouzení dané otázky je zásadní ustanovení § 70 zákona o ochraně přírody. V odstavci 1 tohoto ustanovení je uvedeno, že ochrana přírody podle tohoto zákona se uskutečňuje za přímé účasti občanů, prostřednictvím jejich občanských sdružení (poznámka soudu -dle platné právní úpravy spolků; soud se však pro přehlednost dále přidrží terminologie zákona o ochraně přírody) a dobrovolných sborů či aktivů.

12. V § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody je uvedeno, že občanské sdružení nebo jeho organizační jednotka, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, je oprávněno, pokud má právní subjektivitu, požadovat u příslušných orgánů státní správy, aby bylo předem informováno o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona, s výjimkou řízení navazujících na posuzování vlivů na životní prostředí podle § 3 písm. g) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Tato žádost je platná jeden rok ode dne jejího podání, lze ji podávat opakovaně. Musí být věcně a místně specifikována.

13. V § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody je uvedeno, že občanské sdružení je oprávněno za podmínek a v případech podle odstavce 2 účastnit se řízení podle tohoto zákona, pokud oznámí svou účast písemně do osmi dnů ode dne, kdy mu bylo příslušným správním orgánem zahájení řízení oznámeno; v tomto případě má postavení účastníka řízení. Dnem sdělení informace o zahájení řízení se rozumí den doručení jejího písemného vyhotovení nebo první den jejího zveřejnění na úřední desce správního orgánu a současně způsobem umožňujícím dálkový přístup.

14. Pro pochopení daného případu soud považuje za nutné připomenout, že do novely provedené zákonem 225/2017 Sb. s účinností od 1. 1. 2018 byla v § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody stanovena možnost občanských sdružení být účastníky všech správních řízení vedených dle různých právních předpisů, pokud byly splněny podmínky stanovené odst. 2 citovaného ustanovení a pokud se včas k účastenství přihlásila. Novelou provedenou zákonem 225/2017 Sb. byla účast občanských sdružení dle § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody omezena pouze na řízení vedená podle zákona o ochraně přírody. Do účinnosti uvedené novely správní orgány oznamovaly občanským sdružením přihlášeným v souladu s § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody zahájení všech správních řízeních, při nichž mohly být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona, s výjimkou řízení navazujících na posuzování vlivů na životní prostředí podle § 3 písm. g) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Na tomto místě je dle soudu nutné zdůraznit, že novela provedená zákonem 225/2017 Sb. se znění § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody nijak nedotkla a toto ustanovení zůstalo ve zcela totožném znění.

15. Po provedení novely tak i nadále platí, že občanské sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, je oprávněno požadovat u příslušných orgánů státní správy, aby bylo předem informováno o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle zákona o ochraně přírody, s výjimkou řízení navazujících na posuzování vlivů na životní prostředí podle § 3 písm. g) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Toto právo na předběžnou informovanost nebylo omezeno jen na řízení podle zákona o ochraně přírody (jako se to stalo v případě § 70 odst. 3 ve vztahu k účastenství na řízení), ale vztahuje se stále na stejný okruh řízení jako před účinností předmětné novely provedené zákonem 225/2017 Sb. (k obdobným závěrům dospěl i JUDr. Josef Vedral, Ph.D. ve svém článku „K (ne)účasti spolků na ochranu přírody v řízeních podle stavebního zákona“, ASPI 2021). Pokud tedy příslušný správní orgán neoznámí občanskému sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, zahájení správního řízení, při kterém mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné zákonem o ochraně přírody, postupuje v rozporu se zákonem.

16. Dále je nutné posoudit, zda takový postup v rozporu se zákonem může zasáhnout do práv dotčeného občanského sdružení. Postavením občanských sdružení po účinnosti novely provedené zákonem 225/2017 Sb. se zabýval Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 26. 1. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 22/17, kterým rozhodoval o návrhu skupiny senátorů na zrušení § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody ve slovech „podle tohoto zákona“. V odstavci 84 uvedeného nálezu je uvedeno: „Kdyby se i přes výše uvedené argumenty cítily spolky, jakož i další osoby, kterým právní úprava nepřiznává účastenství v některých správních řízeních, dotčeny na svých právech a svobodách rozhodnutím správního orgánu (typicky rozhodnutím o umístění stavby či povolení stavby), mohou se v souladu s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny obrátit na správní soud (zvýraznění provedl soud). Přezkum správních rozhodnutí správním soudem není vyloučen, přičemž procesní (žalobní) legitimace je v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 odst. 1 s. ř. s. založena již na prostém tvrzení o zkrácení na svých právech správním rozhodnutím, a to ať už přímo, či v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení. Podmínkou pro procesní legitimaci k podání žaloby podle § 65 odst. 1 s. ř. s. tedy není účastenství ve správním řízení. To, zda ke zkrácení práv žalobce správním rozhodnutím došlo, nebo ne, není otázkou procesní legitimace, ale legitimace věcné, resp. otázkou důvodnosti správní žaloby. Tyto závěry jsou v souladu nejen s názory právní nauky, ale rovněž s přístupem Nejvyššího správního soudu, podle něhož ve vztahu k § 65 odst. 1 s. ř. s. „aktivní žalobní legitimace ve správním soudnictví … není podmíněna účastenstvím stěžovatelky v předcházejícím správním řízení, resp. řízení, jehož výsledkem bylo právě napadené rozhodnutí žalovaného“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 4. 2014 č. j. 7 As 30/2014-26). Osoby, které mají za to, že byly na svých právech dotčeny rozhodnutím správního orgánu, jsou tak procesně legitimovány k podání správní žaloby (§ 65 odst. 1 s. ř. s.), byť nebyly účastníky předcházejícího správního řízení, neboť nešlo slovy čl. 36 odst. 1 Listiny o „stanovený případ“, kdy mohly vystupovat jako účastníci „u jiného orgánu“.“ Z uvedeného tedy vyplývá, že oznámení o zahájení řízení by mohlo příslušnému občanskému sdružení posloužit jako základ pro další kroky v dané věci. Občanské sdružení by mohlo například využít možnosti nahlížet do spisu vedeného v takovém správním řízení a případně podat žalobu v rámci správního soudnictví proti rozhodnutí, kterým mohlo být přímo zkráceno na svém veřejném subjektivním právu. Pokud by nebylo občanské sdružení o zahájení správního řízení, při kterém mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné zákonem o ochraně přírody, informováno, mohlo by se stát, že by se o správním rozhodnutí, kterým by mohlo být zkráceno na svých veřejných subjektivních právech, vůbec nedozvědělo, a to přestože vyvinulo zákonem předpokládanou aktivitu a předložilo příslušnou žádost ve smyslu § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody. Tím by došlo k zásahu do jeho práv. Informace o zahájení správního řízení či informace o zamýšleném zásahu také umožňuje občanským sdružením vykonávat veřejnou kontrolu nad výkonem zásahů a rozhodnutí, při kterých mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny.

17. Vzhledem k výše uvedenému dospěl soud k závěru, že pokud příslušný správní orgán neoznámí občanskému sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, zahájení správního řízení (i jiného než podle zákona o ochraně přírody), při kterém mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné zákonem o ochraně přírody, jedná se o nezákonný zásah do práv předmětného občanského sdružení, a to bez ohledu na skutečnost, zda předmětné občanské sdružení může být účastníkem daného správního řízení či nikoli.

18. V daném případě je žalobce občanským sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny ve smyslu § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody. Současně žalobce podal žádost o informování o zahajovaných řízeních v souladu s § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody. Zásadní pro posouzení otázky, zda měl být žalobce informován o zahájení řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí ze dne 6. 1. 2020, sp. zn. KUUK/002134/2020/PZ-140.9, č. j. KUUK/002408/2020/ZPZ, je skutečnost, zda se jedná o správní řízení, při němž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle zákona o ochraně přírody. V oznámení o zahájení předmětného řízení ze dne 1. 10. 2019, sp. zn. KUUK/002134/2020/PZ-140.9, č. j. KUUK/133091/2019/ZPZ, (spisová značka řízení se v průběhu řízení změnila – pozn. soudu) je uvedeno, že opakovaným monitoringem Agentury ochrany přírody a krajiny České republiky bylo v letech 2017, 2018 a 2019 potvrzeno, že dosud nerekultivované části těžební jámy vzniklé dobýváním výhradního ložiska štěrkopísku B3001900 Travčice – Počaply a nevýhradních ložisek štěrkopísku D5260000 Počaply – Travčický les – západ, D5233803 Počaply – Travčický les – sever, D5233801 Počaply – Travčický les, D5233800 Nučničky – Travčický les a D5233900 Travčice – Travčický les jsou trvalým biotopem životaschopné populace druhu ropucha krátkonohá (Epidalea calamita), zvláště chráněného v kategorii kriticky ohrožené. Dále je v oznámení o zahájení řízení mimo jiné uvedeno, že na pozemkových parcelách č. XA a XB v k. ú. Počaply u Terezína, na kterých byl výskyt ropuchy krátkonohé aktuálně potvrzen, je souhlas k provozování zařízení CZU 00518 „Pískovna Nučničky – rekultivace“ nadále neúčinný z důvodu kolize se zákonnými zákazy podle § 50 odst. 1 a 2 zákona o ochraně přírody. Dále je v oznámení o zahájení řízení uvedeno, že platný souhlas k provozování zařízení „Pískovna Nučničky – rekultivace“ musí být proto změněn tak, aby se na biotop ropuchy krátkonohé nadále již nevztahoval, a došlo tak k nápravě uvedeného protiprávního stavu.

19. Soud konstatuje, že při posuzování skutečnosti, zda se jedná o správní řízení, při němž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle zákona o ochraně přírody ve smyslu § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody, není podstatné, podle jakého právního předpisu se dané konkrétní správní řízení vede, ale rozhodná je faktická alespoň potenciální možnost, že při daném správním řízení mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné zákonem o ochraně přírody. Ze samotného obsahu oznámení o zahájení řízení v předmětné věci dle soudu vyplývá, že důvodem zahájení řízení je odstranění protiprávního stavu dotýkajícího se populace kriticky ohroženého živočicha. Není tedy pochyb, že již při zahájení řízení bylo patrné, že při tomto řízení mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle zákona o ochraně přírody.

20. S ohledem na výše uvedené soud dospěl k závěru, že žalobce měl být v souladu s § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody informován o zahájení řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí ze dne 6. 1. 2020, sp. zn. KUUK/002134/2020/PZ-140.9, č. j. KUUK/002408/2020/ZPZ, a pokud se tak nestalo, jednalo se o nezákonný zásah do práv žalobce. Proto soud výrokem I. určil, že zásah žalovaného spočívající v neinformování žalobce o zahájení řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí ze dne 6. 1. 2020, sp. zn. KUUK/002134/2020/PZ-140.9, č. j. KUUK/002408/2020/ZPZ, byl nezákonný.