Ochrana spotřebitele a nový režim pro směnárny

Stávající právní úprava provádění směnárenské činnosti je obsažena v Devizovém zákoně. Poslední významná změna  v této oblasti byla provedena v roce 2008 v souvislosti s přijetím Zákona o praní špinavých peněz,[5] kdy směnárenská činnost byla vyňata z působnosti živnostenského zákona a její komplexní úprava tak byla přesunuta do Devizového zákona. Od roku 2008 je k výkonu směnárenské činnosti nutná registrace ČNB a ČNB také vykonává dohled nad provozováním směnárenské činnosti. Následně byla provedena kompletní přeregistrace všech poskytovatelů směnárenské činnosti, kteří dosud provozovali tuto činnost na základě koncese, tím došlo k dramatickému poklesu těchto poskytovatelů z původních více než 2500 na dnešních přibližně 950 poskytovatelů.[6]

Stávající právní úprava je v zásadě souladná s evropskou úpravou obsaženou ve Směrnici AML[7], když upravuje podmínky udělování povolení ke směnárenské činnosti a dále způsob informování klientů. Přesto stále neobsahuje dostatečně efektivní nástroje pro ochranu klientů směnáren, které navíc tvoří z velké části cizinci (zahraniční turisté), které často dále znevýhodňuje jazyková bariéra. Proto MF přistoupilo k vytvoření zcela nového zákona.

Směnárenská činnost

Návrh zákona obsahuje definici dvou klíčových pojmů a to definici směnárenského obchodu a směnárenské činnosti. Cílem rozlišení směnárenské činnosti jako specifické činnosti a směnárenského obchodu jako konkrétní transakce má dle předkladatele umožnit jednodušší rozlišení mezi vymezením podmínek pro získání oprávnění ke směnárenské činnosti a vymezením jednotlivých povinností v rámci konkrétní směnárenské transakce.

Dle § 2 odst. 1 NZSČ je směnárenským obchodem obchod spočívající ve směně bankovek, mincí nebo šeků znějících na určitou měnu za bankovky, mince nebo šeky znějící na jinou měnu. Návrh tak opouští od použití pojmů „nákup“ a „prodej“, které svádějí spíše k představě, že klient místo směny uzavírá se směnárnou "kupní smlouvu" a lépe tak odráží definici ze Směrnice o platebních službách[8], která vylučuje hotovostní směnu z harmonizovaného režimu platebních služeb.  Důvodová zpráva potom potvrzuje, že směnárenský obchod se týká výhradně hotovostní směny. Tzn. v souladu se Směrnicí o platebních službách, tak již nebude možný současný stav, kdy je tolerováno, aby např. platba ve směnárně byla provedena bezhotovostně s využitím platební karty.[9] Po nabytí účinnosti NZSČ tak bude nezbytné, aby poskytovatel směnárenské činnosti v případě, že bude chtít nabízet možnost provedení směny, kde předmět směny bude klient poskytovat prostřednictvím platebního prostředku (např. platební karty) tedy bezhotovostně[10], bude muset získat současně oprávnění k poskytování platebních služeb podle ZoPS např. jako poskytovatel platebních služeb malého rozsahu nebo platební instituce.[11]

Směnárenskou činností je potom dle § 2 odst. 2 NZSČ soustavná činnost provozovaná vlastním jménem a na vlastní odpovědnost za účelem dosažení zisku, která spočívá v provádění směnárenských obchodů. Současně se navrhuje již neregulovat „nabízení směnárenské činnosti“, vzhledem k tomu, že taková regulace sebou přináší řadu praktických obtíží. Poskytovat směnárenskou činnost budou moci banky a zahraniční banky oprávněné poskytovat své služby na území ČR, spořitelní a úvěrní družstva, ČNB a směnárníci s povolení vydaným ČNB podle NZSČ.  Všichni provozovatelé směnárenské činnosti budou povinni dodržovat pravidla pro poskytování směnárenské činnosti.

Změna v podmínkách pro udělení povolení k činnosti směnárníka

Nově bude osoba oprávněná poskytovat směnárenskou činnost na základě povolení ČNB označena dle § 4 NZSČ jako „směnárník“. V samotných podmínkách pro získání povolení k činnosti směnárníka nedojde k dramatickým změnám oproti současnosti. Výraznější změnou bude dotčena samotná procesní úprava řízení o žádosti před ČNB. V licenčních podmínkách dochází k některým zpřísněním a zpřesněním. Především se staví na jisto, že směnárníkem může být pouze osoba, která má sídlo, podnik nebo organizační složku podniku na území ČR, což souvisí jednak s tím, že směnárenská činnost v zásadě národní úpravou[12] a dále s povinností provozovat směnárenskou činnost v prostoru provozovny (viz též níže).

Dále se namísto podmínky bezúhonnosti žadatele o povolení, jeho vedoucí osoby a skutečného majitele žadatele stanoví na finančním trhu standardní podmínka důvěryhodnosti těchto osob, která také lépe odpovídá požadavku čl. 36 odst. 2 Směrnice AML. Posuzování důvěryhodnosti ze strany ČNB bude zřejmě prováděno standardně jako v jiných sektorech finančního trhu.[13]

K dalšímu zpřísnění dojde v případě vedoucích osob, které budou skutečně řídit provozování směnárenské činnosti směnárníka.[14] Nově se navrhuje minimálně středoškolské vzdělání s maturitou oproti stávající úpravě, dle které postačuje i středoškolské vzdělání bez maturity případně alespoň 6 měsíční praxe ve směnárenství. Předkladatel zjevně následuje zpřísnění požadavku na vzdělání s maturitou, ke kterému se přistupuje i v jiných sektorech finančního trhu.[15] V případě vymezení skutečného majitele návrh v zásadě přebírá definici ze Zákona o praní špinavých peněz, místo stávající právní úpravy, která na vymezení skutečného majitele pouze odkazuje. Přestože definice skutečného majitele v § 6 odst. 2 NZSČ je převzetím pouze definice skutečného majitele v případě podnikatele podle § 4 odst. 4 písm. a) Zákona o praní špinavých peněz, nemělo by činit problémy určit osobu skutečného majitele i v případě některých složitějších právních struktur jako jsou trusty apod., neboť by mělo postačovat souhrnné vymezení příjemce výnosů z činnosti žadatele dle § 6 odst. 4 písm. d) NZSČ.[16] Musíme současně přivítat definici právní domněnky důvěryhodnosti v případě skutečného majitele emitenta cenného papíru přijatého k obchodování na burze, neboť ověřovat takovou skutečnost, zejména vzhledem k možnosti snadného převodu takového cenného papíru, je téměř vyloučeno. Za stávající úpravy je nutno obdobnou domněnku poměrně obtížně dovozovat z výjimky podle § 13 odst. 1 písm. c) Zákona o praní špinavých peněz.

Zcela nově bude upraven proces samotného získání oprávnění k činnosti směnárníka. Opouští se poněkud problematický systém registrace a zavádí se standardní systém povolení vydávaného ve správním řízení. Nicméně v případě kladného rozhodnutí se nebude vyhotovovat písemné rozhodnutí, ale ČNB provede rovnou zápis do registru směnárníků. Zápisem do registru současně nabude rozhodnutí o povolení k činnosti právní moci a žadatel tak bude okamžitě oprávněn zahájit činnost směnárníka. O provedeném zápisu bude současně informován elektronicky. Návrh zákona neobsahuje žádnou zvláštní úpravu v případě, že ČNB posoudí, že podmínky pro udělení povolení splněny nebyly, v takovém případě se tedy bude postupovat standardně dle Správního řádu[17] včetně písemného vyhotovení rozhodnutí apod.

Žádost bude možno podat pouze elektronicky prostřednictvím zvláštní internetové aplikace ČNB pro sběr informačních povinností a registraci subjektů, zjevně se tedy počítá s využitím nového systému REGIS[18], který se v současně době používá pro registraci distributorů důchodového a doplňkového penzijního spoření.

Návrh předpokládá, že stávající osoby registrované ke směnárenské činnosti podle § 3 Devizového zákona se budou považovat za směnárníka podle nového zákona. Není tedy stanovena žádná povinnost přelicencování či doplňování splnění nový požadavků. Otázkou však zůstává, jakým způsobem by ČNB přistoupila k oprávnění podle § 9 odst. 3 písm. c) NZSČ odejmout povolení v případě, že směnárník nesplňuje podmínky stanovené pro udělení povolení k činnosti směnárníka. Formálně totiž např. v případě požadavku na středoškolské vzdělání s maturitou u vedoucí osoby směnárníka, může nastat k datu účinnosti nového zákona situace, kdy dle výše citovaného přechodného ustanovení se směnárníkem stane automaticky osoba registrovaná dle Devizového zákona, ale současně přestane splňovat některý požadavek pro udělení povolení dle nového NZSČ. Nejvhodnější by bylo vyřešit tuto otázku adekvátním přechodným ustanovením např. zavedením výslovné povinnost zajistit splnění podmínek dle nového zákona rovněž u osob registrovaných dle Devizového zákona nebo naopak postavit na jisto, že na tyto osoby se nové zpřísněné podmínky nevztahují.

Způsobu poskytování směnárenské činnosti

Na rozdíl od stávající úpravy se nově povinnosti při provozování směnárenské činnosti budou vztahovat na všechny provozovatele včetně bank, družstevních záložen atd. Za účelem zajištění ochrany spotřebitelů před tzv. pouličním veksláctvím a pro efektivní kontrolu činnosti provozovatelů směnárenské činnosti ze strany ČNB, se provozovateli směnárenské činnosti zakazuje vykonávat směnárenskou činnost mimo provozovnu. Provozovnou se rozumí prostor, v němž je směnárenská činnost vykonávána včetně např. směnárenského automatu. Ponechává se tedy povinnost provozovatele oznamovat ČNB informaci o umístění provozovny, nicméně se na rozdíl od stávající úpravy v § 3h Devizového zákona upouští od procesně poněkud komplikovaného systému evidence s možností žádost zamítat a ponechává se pouze standardní informační povinnost plněná elektronickou formou. Oznamování provozovny dle § 10 NZSČ by se týkalo rovněž bank a družstevních záložen což je novinka, proti které budou zřejmě tito provozovatelé brojit a je i dle našeho názoru skutečně na zvážení, zda neponechat stávající úpravu, která oznamování provozoven ukládá pouze směnárníkům. Ostatní provozovatelé směnárenské činnosti jsou v tomto ohledu regulováni jiným způsobem.

Klíčovou novinkou návrhu jsou striktní informační povinnosti provozovatele směnárenské činnosti vůči zájemci o uzavření směnárenského obchodu. Explicitně se tak stanoví obsah kurzovního lístku, tzv. předsmluvní informace, které musí být poskytnuty zájemci před prováděním směnárenského obchodu a dále obsah dokladu o provedení směnárenského obchodu.

Přestože stávající právní úprava v Devizovém zákoně, Zákoně o ochraně spotřebitele,[19] Vyhlášce o směnárenské činnosti včetně Úředního sdělení ČNB[20] obsahuje povinnosti při informování zákazníků o směnných kurzech, tak zejména v situaci kdy zákazníky jsou cizinci dochází ke zmatení zákazníků různým „mixem“ kurzů na kurzovním lístku. Za stávající úpravy však tento způsob "matení" zákazníků zpravidla nedosahuje takové intenzity, kterou by bylo možno považovat za porušení právních předpisů a takové jednání směnáren postihovat. Proto MF přistoupilo k zavedení striktní povinnosti provozovatele směnárenské činnosti informovat na kurzovním lístku o jediném směnném kurzu, tak aby se maximálně předešlo klamání zákazníků a současně byla vyloučena možnost směnáren lákat zákazníky na nabídku kurzů, které jsou však dostupné pouze za splnění určitých podmínek. Návrh nového zákona proto obsahuje taxativní výčet informací, které musí kurzovní lístek obsahovat[21] včetně základních limitů podoby kurzovního lístku.[22] Současně se v § 12 NZSČ stanoví výslovný zákaz provést směnárenský obchod za méně výhodných podmínek, než je uveden v kurzovním lístku. Nabídka výhodnějšího kurzu, než je uveden na kurzovním lístku, nebude vyloučena, musí však být zájemci transparentně sdělena včetně podmínek, které musí být splněny a současně taková nabídka nesmí být zaměnitelná s údaji na kurzovním lístku.

Dále se v § 13 NZSČ stanoví taxativní výčet tzv. předsmluvních informací, tedy informací které musí být zájemci sděleny s dostatečným předstihem před uzavřením směnárenského obchodu. Současně se stanoví, že tyto informace musí být zájemci sděleny v textové podobě a to určitě, srozumitelně a alespoň v českém a anglickém jazyce. Navrhuje se tedy, aby zájemce před provedením směnárenského obchodu obdržel informace o provozovateli (obchodní firma a další identifikace provozovatele), směnárenském obchodu (označení měn, objem směňované měny, objem vyplacené měny atd.) a dalších právech zájemce (informace o ČNB a finančním arbitrovi).

Ze zvažovaných variant rozsahu informací, které mají být poskytnuty zákazníkovi po provedení směnárenského obchodu, nakonec předkladatel zvolil variantu s povinností vydat povinně každému zákazníkovi doklad obsahově plně odpovídající dokladu podle § 16 odst. 1 Zákona o ochraně spotřebitele.

Provozovatel směnárenské činnosti bude současně povinen pořizovat dokumenty nebo jiné záznamy v rozsahu, který je nezbytný pro hodnověrné osvědčení řádného plnění jeho povinností dle zákona. Současně se navrhuje povinnost uchovávat tyto dokumenty a záznamy po dobu nejméně 5 let.

Rozsah informací, které budou zájemci o provedení směnárenského obchodu poskytnuty, bude upraven přímo zákonem, prováděcí vyhláška ČNB bude obsahovat pouze obsah a formu žádosti o povolení k činnosti směnárníka a způsob plnění informačních povinností vůči ČNB.

Výkonu dohledu nad provozovateli směnárenské činnosti bude i nadále svěřen ČNB. ČNB bude obdobně, jako dle stávající úpravy oprávněna ukládat při zjištění porušení ze strany provozovatelů směnárenské činnosti opatření k nápravě nebo peněžité pokuty a to dle závažnosti přestupku či správního deliktu do výše 1 mil. Kč nebo 5 mil. Kč. V případě směnárníků je samozřejmě možné i úplné odnětí povolení k činnosti směnárníka.[23]

Změny souvisejících zákonů

Provozovatel směnárenské činnosti musí zajistit, aby osoby, které u něj posuzují pravost a vracejí do oběhu přijaté bankovky a mince byly absolventy odborného kurzu o rozpoznávání bankovek a mincí podezřelých z padělání nebo pozměňování. Z hlediska zachování systematiky úpravy bude tato povinnost ponechána pouze v Zákoně o oběhu bankovek a mincí[24] a odstraní se tak duplicita s Devizovým zákonem, který tutéž povinnost upravuje v případě směnáren také.[25] Současně by také mělo dojít k zavedení jisté modularity v odbornosti osob provádějících u směnárníka posuzování pravosti bankovek a mincí a jejich vracení do oběhu. Nově se navrhuje umožnit v případě, že směnárník bude provádět směnu pouze v zákonem omezeného rozsahu měn (česká koruna, euro, americký dolar, britská libra nebo japonský jen), aby odpovědné osoby absolvovaly pouze odborný kurz nižší úrovně, nad rámec tohoto omezení bude muset každá osoba posuzující pravost bankovek a mincí absolvovat odborný kurz vyšší úrovně.[26]

Významnou změnu, kterou nová úprava přináší je rozšíření působnosti finančního arbitra rozhodovat spory mezi osobami provozujícími směnárenskou činnost a osobami, které mají zájem o provedení směnárenského obchodu, nebo s nimiž již směnárenský obchod proveden byl.[27] Klienti provozovatelů směnárenské činnosti, kteří se budou cítit poškozeni, se tak budou moci obrátit nejen na soud či ČNB jako orgán dohledu, ale i na finančního arbitra jako specifický orgán mimosoudního řešení sporů. Dochází tak k rozšíření možnosti spotřebitelů domoci se ochrany svých práv.

Závěr

Jak je výše uvedeno, po pěti letech dojde znovu k zásadní změně právní úpravy v činnosti provozovatelů směnárenské činnosti. Taková perioda významných změn není neobvyklá ani v jiných oblastech finančního trhu, nicméně takové změny vždy přináší zvýšené náklady pro adresáty nové regulace. Současně je však třeba chápat záměr nového zákona zajistit vyšší ochranu spotřebitelům v této oblasti finančního trhu, která se dnes jeví stále nedostatečná.[28] Jak je výše uvedeno, navrhovaná úprava je poměrně kazuistická což však vzhledem jednoduchosti samotného provádění hotovostní směny je v zásadě pochopitelné, pokud z aktuálních poznatků ČNB a MF se stávající relativně obecnější úprava nejeví jako dostatečně efektivní. Pro to, aby nová úprava přinesla slibovaný přínos spotřebitelům, však bude nezbytné, aby ČNB a finanční arbitr byli schopni efektivně kontrolovat a vymáhat nová pravidla. Přitom však bude nezbytné zachovat rozumný prostor pro samotné provozovatele směnárenské činnosti.

Mgr. Zdeněk Husták, Ph.D.,
of Counsel 

Mgr. Adam Nečas,
of Counsel 

BBH, advokátní kancelář, v. o. s. 
 
Klimentská 1207/10
110 00  Praha 1

Tel.: +420 234 091 355
Fax:  +420 234 091 366
e-mail: legal@bbh.cz

--------------------------------------------------------------------------------
[1] Sněmovní tisk č. 845
[2] Sněmovní tisk č. 846
[3] Navrhovaná účinnost nového zákona je 1. 7. 2013
[4] Zákon 219/1195 Sb., devizový zákon, ve znění pozdějších předpisů
[5] Zákon 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu, který transponoval směrnici Evropského parlamentu a Rady 2005/60/ES ze dne 26. října 2005 o předcházení zneužití finančního systému k praní peněz a financování terorismu (dále jen „Směrnice AML“).
[6] Blíže Seznamy regulovaných a registrovaných subjektů finančního trhu na webu ČNB, k dispozici >>> zde. 
[7] Srovnej čl. 36 odst. 1 a 2 Směrnice AML
[8] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/26/ES ze dne 19. května 1998 o neodvolatelnosti zúčtování v platebních systémech a v systémech vypořádání obchodů s cennými papíry, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/44/ES, která v čl. 3 písm. f) vymezuje „Směnárenské obchody, tzn. směnu hotovosti za hotovost, při níž peněžní prostředky nejsou uloženy na platebním účtu.“
[9] Blíže např. Úřední sdělení ČNB ze dne 16. prosince 2009 k některým ustanovením devizového zákona a k vyhlášce o směnárenské činnosti, k dispozici >>> zde.
[10] Srovnej § 3 odst. 2 ve spojení s § 2 odst. 1 písm. e) ZoPS.
[11] Blíže srovnej § 37 ZoPS, resp. § 9 ZoPS.
[12] Činnost směnárníka bude explicitně vyloučena z působnosti zákona 222/2009 Sb., o volném pohybu služeb
[13] K tomu srovnej Úřední sdělení ČNB ze dne 21. května 2010 k výkladu pojmů důvěryhodnost a odborná způsobilost, k dispozici >>> zde.
[14] Bude se zřejmě typicky jednat o pověřeného člena statutárního orgánu případně jinou odpovědnou osobu.
[15] Blíže např. předpoklady pro výkon činnosti distributora důchodového a doplňkového penzijního spoření dle § 84 odst. 2 zákona 427/2011 Sb., o doplňkovém penzijním spoření, ve znění pozdějších předpisů nebo právě projednávaná novela zákona o pojišťovacích zprostředkovatelích
[16] Srovnej § 4 odst. 4 písm. a) bod 4 Zákona o praní špinavých peněz
[17] Zákon 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů
[18] Blíže na webu ČNB, k dispozici >>> zde.
[19] Zákon 634/1992 Sb. o ochraně spotřebitele
[20] Úřední sdělení ČNB ze dne 23. března 2009 k vybraným povinnostem podle zákona 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění pozdějších předpisů, určené devizovým místům, k dispozici >>> zde.
[21]
a) označení, že se jedná o kurzovní lístek,
b) obchodní firmu nebo název anebo jméno, popřípadě jména, a příjmení provozovatele a identifikační číslo osoby,
c) názvy nebo jiná označení měn, mezi nimiž provozovatel směnu provádí,
d) informace o směnných kurzech, jimiž je prováděn přepočet mezi těmito měnami a které jsou pro zájemce o provedení směnárenského obchodu nejméně výhodné, a
e) informace o úplatě za provedení směnárenského obchodu.
[22]Údaje na kurzovním lístku budou muset být uvedeny v přiměřené velikosti určitým a srozumitelným způsobem a číselné údaje budou arabskými číslicemi.
[23] Srovnej § 9 odst. 3 NZSČ.
[24] Zákona 136/2006 Sb., o oběhu bankovek a mincí a o změně zákona 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona 254/2012 Sb.
[25] Srovnej § 3e písm. e) Devizového zákona.
[26] Srovnej § 33 odst. 3 písm. b) NZSČ.
[27] V zákoně 229/2002 Sb., o finančním arbitrovi.
[28] Srovnej zejména kap. 1.2 závěrečné zprávy RIA k návrhu Zákona o směnárenské činnosti a návrhu zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o směnárenské činnosti (dostupné na webu Poslanecké sněmovny, k dispozici >>> zde.) 

© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz