Vztah zákona o půdě a obecného předpisu

(Rozsudek Nejvyššího soudu České republiky sp.zn. 31 Cdo 1222/2001, ze dne  11.9.2003)

Nejvyšší soud České republiky rozhodl ve věci žalobkyně M. M., zastoupené advokátem, proti žalovaným: 1) S. P. – I., a. s., zastoupené advokátem, a 2) J., s. r. o., zastoupené advokátem, o určení vlastnictví k pozemkům, vedené u Okresního soudu v Kolíně pod sp. zn. 9 C 1254/92, o dovolání žalovaných 1) a 2) proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 5. prosince 2000, č. j. 22 Co 354/2000-312, tak, že rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 5. prosince 2000, č. j. 22 Co 354/2000-312, a rozsudek Okresního soudu v Kolíně ze dne 25. června 1999, č. j. 9 C 1254/92-271, se zrušují a věc se vrací Okresnímu soudu v Kolíně k dalšímu řízení.

Z odůvodnění :

Žalobkyně se domáhala určení vlastnictví k níže specifikovaným pozemkům. Uvedla, že byla jejich vlastnicí; 7. 5. 1969  vydal ohledně těchto pozemků Městský národní výbor v K.  vyvlastňovací rozhodnutí č. j. Výst. 648-69 Dr. Šv.-Kr; toto rozhodnutí dosud nenabylo právní moci.  Přesto na jeho základě pozemky pozbyla a nyní je drží žalovaní. 

Okresní soud v Kolíně (dále „soud prvního stupně“) rozsudkem ze dne 25. června 1999, č. j. 9 C 1254/92-271, určil, „že žalobkyně je vlastníkem stp. 6370/2 o výměře 210 m2, ost. pl. 877/25 o výměře 3 m2, stp. 5059/2 o výměře 7 m2, stp. 5058/2 o výměře 25 m2, ost. pl. 877/23 o výměře 2638 m2, stp 5056/2 o výměře 586 m2, stp 5342/2 o výměře 453 m2, stp. 5055/2 o výměře 568 m2, ost. pl. 877/24 o výměře 462 m2, ost. pl. 871/12 o výměře 257 m2, stp. 5187/3 o výměře 785 m2, ost. pl. 871/11 o výměře 1922 m2, stp. 6857 o výměře 110 m2 v kat. území K. dle geometrického plánu ing. L. Č. č. 2296 - 30/98 z 18. 3. 1998 potvrzeného Katastrálním úřadem v K. dne 30. 3. 1998 pod č. 413/98“, a rozhodl o nákladech řízení.
 
Soud prvního stupně vyšel ze skutečnosti, že žalobkyně pozemek č. 871 nabyla v roce 1949 do svého vlastnictví. Městský národní výbor v K. rozhodl v roce 1969 o jeho vyvlastnění v části označené jako díl „j“ o výměře 4.958 m2 ve prospěch Zemědělského stavebního družstva K., a o výměře 3.050 m2 ve prospěch V. O. P. Vyvlastňovací rozhodnutí uvedený národní výbor zaslal žalobkyni poštou, doručenku ale jejím jménem podepsala neznámá osoba. Vyvlastňovací rozhodnutí tak nebylo řádně žalobkyni doručeno, nenabylo právní moci a nenastaly jeho účinky. Nebylo prokázáno, že by žalobkyně své vlastnické právo pozbyla jiným způsobem. Vzhledem k tomu, že se vlastnické právo nepromlčuje, a s ohledem na  právní úpravu institutu vydržení vlastnického práva v té době, podle níž stát vlastnictví sporného pozemku vydržet nemohl, žalobě vyhověl. Ačkoliv ve prospěch žalovaných hovoří nabývací tituly a zápisy v katastru nemovitostí, vlastnicemi sporných pozemkových parcel se nestaly, neboť nemohly nabýt vlastnictví sporných pozemků od toho, kdo nebyl jejich vlastníkem a kde proto  nemohl na druhého převést víc práv, než měl sám. Dobrá víra žalovaných, že jsou vlastníky pozemků, na tom nemohla nic změnit.

Krajský soud v Praze jako soud odvolací rozsudkem ze dne 5. prosince 2000, č. j. 22 Co 354/2000-312, potvrdil rozsudek soudu prvního stupně a rozhodl o nákladech odvolacího řízení. Proti svému rozhodnutí připustil dovolání pro posouzení právní otázky „zda v případě, kdy je dána překážka vydání pozemku podle § 11 odst. 1 písm. c) zákona 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku (dále jen „zákon o půdě“), na který byl uplatněn restituční nárok, lze současně s probíhajícím restitučním řízením uplatnit žalobu na určení vlastnického práva podle občanského zákona“.

Odvolací soud vyšel z toho, že rozhodnutí o vyvlastnění nebylo řádně doručeno a nenabylo právní moci a také že žalované sporné pozemky nevydržely. K námitce žalovaných, že žalobkyně mohla svoje právo uplatnit podle § 6 odst. 1 písm. p) zákona o půdě, uvedl, že pokud sporné nemovitosti nebyly vyvlastněny, pak státní, popř. družstevní organizace s těmito nemovitostmi hospodařily bez právního důvodu. Vzhledem ke skutečnosti, že jde o pozemky zastavěné po jejich převzetí státem bez právního důvodu, nemohly by být vydány podle § 11 odst. l písm. c) zákona o půdě. Bylo proto právem žalobkyně domáhat se svého nároku vlastnickou žalobou podle platného občanského práva, neboť její vlastnické právo nezaniklo.

Proti rozsudku odvolacího soudu podávají žalovaní dovolání, jehož  přípustnost opírají o § 239 odst. 1 občanského soudního řádu účinného do novely provedené zákonem 30/2000 Sb. (dále jen „OSŘ “). Žalovaná 1) uplatňuje dovolací důvod podle § 241 odst. 3 písm. d) OSŘ.  Namítá, že právní režim výkonu vlastnického práva ke sporným pozemkům je upraven  zákonem o půdě, tedy zákonem speciálním, který má  přednost před obecnou právní úpravou. Podrobně rozvádí postup podle zákona o půdě v aplikaci na daný případ a připomíná situaci, kdy zákon o půdě vylučuje vydání pozemků proto, že byly po převzetí státem zastavěny, včetně pozemků se stavbami souvisejícími, když cílem výjimek z restituce bylo zabránit dalším křivdám spáchaným na vlastnících staveb zřízených - zpravidla v dobré víře - na takových pozemcích a vytváření dalších nejasných situací a sporů mezi vlastníky pozemků a staveb. Právní úprava obsažená v § 11 zákona o půdě je svou povahou speciální k § 126 občanského zákoníku a vlastnické  právo ke konkrétnímu pozemku se mění v nárok na vydání pozemku náhradního. Postup žalobkyně je zjevně zaměřen na obcházení těch ustanovení zákona o půdě, týkajících se priority restituce původních pozemků a naturální kompenzace v případě nemožnosti jejich vydání. Žalobkyně hodlá získat ekonomické plnění od vlastníků staveb, kteří za ně již jednou v dobré víře zaplatili, což lze dovodit z průběhu řízení a z návrhu žalobkyně o vydání bezdůvodného obohacení, vedeného u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 28 C 5/2001. Subjektem odpovědným za vady vzniklé při vyvlastňovacím řízení je stát. Postup zvolený žalobkyní je přenosem břemene odpovědnosti státu na snáze dosažitelné subjekty jednající v dobré víře. Naléhavost právního zájmu na určení podle § 80 písm. c) OSŘ  nutno zkoumat se zřetelem k okolnostem daného případu. V případě, kdy je  žaloba na určení uplatněna současně s výzvou na vydání pozemků podle zákona o půdě a kdy je zjevné, že cílem žalobkyně je pozemky prodat vlastníkům staveb, není dán se zřetelem k § 3 občanského zákoníku (dále jen „ObčZ“) naléhavý právní zájem žalobkyně na určení vlastnického práva k daným pozemkům. Navrhuje, aby dovolací soud zrušil rozsudek odvolacího soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
 
Žalovaná 2) v dovolání uvádí, že žalobkyně vyzvala žalované k vydání sporných pozemkových parcel podle zákona o půdě a svůj nárok uplatnila u příslušného pozemkového úřadu. Zákon o půdě je zákonem speciálním a má přednost před obecnou právní úpravou. Jeho smyslem je náprava křivd z minulosti, ale i zábrana před křivdami novými. Připomíná rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 49/98 byť je jím  řešena věc poněkud odlišná. Je v něm nicméně zdůrazněno, že nelze omezovat vlastníka v jeho právu na ochranu vlastnictví, které nabyl v dobré víře a nemohl, jako v daném případě, vědět, že vyvlastňovací rozhodnutí nenabylo právní moci. K argumentaci soudu ohledně institutu vydržení v aplikaci na daný případ namítá, že k vydržení  vlastnického práva nedošlo jen proto, že dříve platná právní úprava, resp. mnohaletá absence tohoto titulu, nebyla v souladu s principy demokratických právních řádů. Dále připomíná průběh řízení ve věci Okresního soudu v Kolíně pod sp. zn. 9 C 1254/92, rozsudek Krajského soudu v Praze z 26. 1. 2000, č. j. 26 Cm 157/99-25 a z 13. 3. 2000, č. j. 89 K 115/97-104, a klade otázku, zda soud mohl pokračovat v řízení za situace nastolené těmito rozhodnutími. Připomíná rozdílnost současných cen zemědělských  pozemků a pozemků zastavěných z hlediska, jakou hodnotu žalobkyně rozhodnutím soudu vlastně získala. Žalobkyně se již nyní domáhá po žalovaných nájemného a nabízí k prodeji pozemky za tržní cenu; to znamená, že by žalovaní byli nuceni za pozemky zaplatit dvakrát. Dovolání se pak zabývá případnou odpovědností státu za tento stav. Navrhuje, aby dovolací soud rozsudky soudu prvního stupně i soudu odvolacího zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení.

Ve vyjádření k oběma dovoláním žalobkyně připomíná konkrétní právní otázku, pro jejíž řešení odvolací soud dovolání žalovaných připustil. K takto specifikované otázce konstatuje, že vztah ustanovení § 6 odst. 1 písm. p) zákona o půdě a ustanovení § 126 občanského zákoníku již byl judikaturou řešen. Upozorňuje jednak na rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích z 22. 9. 1995, sp. zn. 7 Co 1454/95 publikovaný v Soudních rozhledech č. 1/1996, jednak na pozdější opačný názor, plynoucí z několika rozhodnutí Ústavního či Nejvyššího soudu. V tomto směru odkazuje na rozsudky Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 49/98 a 22 Cdo 2326/98  a dále na nálezy Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 403/98 a IV. ÚS 100/98. Rozvádí argumentaci odvolacího soudu, s nímž se ztotožňuje, a podrobně se vyjadřuje ke skutečnostem obsaženým v obou dovoláních z hlediska právní otázky, k jejímuž řešení bylo dovolání odvolacím soudem vůbec připuštěno. Uzavírá, že obě dovolání jsou nedůvodná, a navrhuje, aby je dovolací soud zamítl.

Nejvyšší soud v řízení o dovolání postupoval podle procesních předpisů, platných k 31. 12. 2000 (část dvanáctá, hlava první, bod 17 zák. 30/2000 Sb., tedy podle OSŘ  ve znění před novelou, provedenou tímto zákonem), a  po zjištění, že dovolání je přípustné podle § 239 odst. 1   OSŘ, že je uplatněn dovolací důvod upravený v § 241 odst. 3 písm. d) OSŘ  a že jsou splněny i další náležitosti dovolání a podmínky dovolacího  řízení (zejména § 240 odst. 1, § 241 odst. 1 OSŘ), napadené rozhodnutí přezkoumal a zjistil, že dovolání je důvodné.

Jestliže odvolací soud neshledal celý svůj rozsudek po právní stránce za zásadně významný a přípustnost dovolání proto vyslovil jen pro určitou právní otázku, je přípustnost dovolání podle § 239 odst. 1 OSŘ,  ve znění před novelou provedenou zák. 30/2000 Sb., založena pouze pro právní otázky vymezené  odvolacím soudem. V projednávané věci odvolací soud připustil dovolání pro posouzení, zda v případě, že žalobce se mohl domáhat vydání věci podle § 6 odst. 1 písm. p) zákona o půdě, a současně vydání podle tohoto ustanovení brání překážka uvedená v § 11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě, může se oprávněná osoba domáhat ochrany vlastnictví i podle obecných předpisů, v daném případě zda může žádat o určení vlastnického práva podle § 80 písm. c) OSŘ. Dovolací soud se proto dalšími dovolacími námitkami, uplatňujícími dovolací důvod podle § 241 odst. 3 písm. d) OSŘ, nemohl zabývat.
 
Řešení právní otázky, pro kterou odvolací soud připustil dovolání, je závislé na řešení obecnější otázky, zda v případě, kdy je dán důvod k vydání věci podle § 6 odst. 1 písm. p) zákona o půdě, lze se domáhat ochrany vlastnického práva k této věci podle obecných právních předpisů [v dané věci žalobou na určení vlastnického práva podle § 80 písm. c) OSŘ].

Tříčlenný senát Nejvyššího soudu České republiky (senát č. 22), který měl podle rozvrhu práce Nejvyššího soudu dovolání projednat a rozhodnout o něm, dospěl při řešení otázky, zda v případě, kdy je dán důvod k vydání věci podle § 6 odst. 1 písm. p) zákona o půdě, lze se domáhat ochrany vlastnického práva k této věci podle obecných právních předpisů, k odlišnému právnímu názoru, než jaký byl vyjádřen v rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 11. července 2001, sp. zn. 28 Cdo 779/2001, ve kterém se uvádí: „Jestliže tedy v daném případě stát převzal předmětnou nemovitost bez právního důvodu ... tato okolnost nevylučuje, aby se žalobce domáhal svých práv podle ustanovení občanského zákoníku“. V souladu s ustanovením § 20 odst. 1 zákona 6/2002 Sb., o soudech a soudcích, postoupil proto věc velkému senátu občanskoprávního kolegia.

Otázku, zda je možno uplatnit nárok na ochranu vlastnictví podle obecných právních předpisů v případech, kdy byl dán i restituční nárok podle § 6 odst. 1 písm. p) zákona o půdě, nebyl však úspěšně uplatněn, řeší dále například rozsudek ze dne 11. července 2001, sp. zn. 28 Cdo 779/2001,  publikovaný pod č. C 669 Souboru rozhodnutí Nejvyššího soudu, vydávaného nakladatelstvím C. H. Beck, rozsudek  Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2000, sp. zn. 22 Cdo 2326/98, publikovaný v Soudních rozhledech č. 7/2000, a to opačným způsobem, než rozhodnutí uvedené v předchozím odstavci.

Účelem zákona o půdě, vyjádřeným v jeho preambuli, je nejen zmírnění  následků některých  majetkových křivd,  k nimž došlo vůči vlastníkům  zemědělského a lesního majetku  v období let 1948 až 1989, ale i úprava  vlastnických  vztahů  k půdě, jak je to ostatně vyjádřeno i v jeho názvu.  Podle § 1 odst. 3 zákona o půdě v platném znění, pokud tento zákon nestanoví  jinak, řídí se právní vztahy k majetku uvedenému v odstavci 1 tohoto paragrafu právními předpisy.  Toto ustanovení je třeba vyložit tak, že tyto jiné právní předpisy se uplatní jen v případě, že jde o vztah, který zákon o půdě neupravuje.

Z povahy zákona o půdě jako zákona zvláštního vyplývá, že nároky jím upravené nelze řešit jinak než podle jeho ustanovení ve smyslu obecné zásady o zákonu obecném a zvláštním (lex specialis derogat generali). Stanoví-li zákon o půdě určité podmínky a postup pro uplatnění nároku, nelze tentýž nárok uplatňovat podle jiného předpisu, byť tento předpis stanovil některé podmínky (např. lhůty pro uplatnění nároku) odlišně. To znamená, že hledat řešení v obecném právním předpisu, ať formou požadavku na vydání věci ve smyslu § 126 ObčZ nebo formou požadavku na určení, zda tu právo nebo právní vztah je či není, lze pouze tehdy, chybí-li speciální úprava v zákoně zvláštním. Taková speciální právní úprava však v daném případě nechyběla. Nárok na restituci majetku, který byl v rozhodném období, tj. v době od 25. 2. 1948 do 1. 1. 1990 státem převzat bez právního důvodu, je přiznáván  zákonem o půdě, konkrétně jeho ustanovením § 6 odst. 1 písm. p), podle něhož oprávněným osobám budou  vydány nemovitosti, které přešly na stát nebo na jinou právnickou osobu v důsledku převzetí nemovitostí bez právního důvodu.
 
Lze poukázat i na § 5 odst. 3 zákona o půdě, podle kterého povinná  osoba je  povinna  s  nemovitostmi až  do jejich vydání oprávněné osobě nakládat s  péčí řádného hospodáře, ode dne účinnosti  tohoto  zákona  nemůže  tyto  věci,  jejich  součásti a příslušenství převést  do vlastnictví jiného.  Takové právní úkony jsou  neplatné.  K tomu je ve stanovisku Nejvyššího soudu, publikovaném pod č. 16/1996 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek,  uvedeno, že  „zákaz  převodu  věcí,  jejich  součástí  a  příslušenství  do vlastnictví   jiného  subjektu   (viz  § 5   odst.  3   zákona  229/1991 Sb.) trvá  do doby, než  byly vydány oprávněné  osobě nebo pokud  nebylo   nároku  na  jejich   vydání  pravomocně  vyhověno. Nebylo-li právo  na vydání vůbec  uplatněno, skončí zákaz  převodu dnem uplynutí lhůt podle ustanovení § 13 zákona 229/1991 Sb.“ Toto pravidlo je přesněji zformulováno v § 3 odst. 2 zákona 91/1992 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby, podle kterého majetku,  na jehož  vydání může  vzniknout nárok  fyzické osobě podle zvláštních předpisů,  může být použito podle tohoto zákona  pouze  v  případě,  že  tyto  nároky  nebyly  uplatněny ve stanovené lhůtě nebo byly zamítnuty. Těmito zvláštními předpisy je třeba rozumět nejen v poznámce k tomuto  ustanovení uvedený zákon č.  403/1990  Sb.,  o zmírnění  následků některých    majetkových křivd, ale i zákon 87/1991 Sb., o  mimosoudních rehabilitacích (R 42/2000 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek) a nepochybně i zákon o půdě.

Zákon tedy umožňuje, aby do vlastnictví třetí osoby byly převedeny věci, ke kterým restituční nárok mohl být uplatněn, avšak uplatněn nebyl nebo z různých důvodů nebyly tyto věci oprávněné osobě v souladu se zákonem vydány. Z tohoto pravidla není stanovena výjimka pro žádný z restitučních důvodů. Může-li být tedy nemovitost, kterou převzal stát bez právního důvodu a ke které nebyl uplatněn restituční nárok, případně uplatněn byl, ale věc nebyla pro zákonnou překážku vydána, převeden do vlastnictví třetí osoby (privatizován), je třeba učinit závěr, že podle zákona od okamžiku, kdy bylo rozhodnuto o zamítnutí restitučního nároku, případně od okamžiku, kdy marně uplynula lhůta k uplatnění restitučního nároku, nelze nadále oprávněnou osobu považovat za vlastníka věci. Tato skutečnost vynikne zejména v případech, kdy pozemek nelze vydat pro překážku, uvedenou v § 11 odst. 1 zákona o půdě a oprávněné osobě je poskytnut náhradní pozemek. Lze dodat, že pokud by zákon nepočítal s tím, že v případě nevydání věci se nemůže oprávněná osoba domáhat ochrany vlastnického práva dle obecných předpisů, vyňal by případy, kdy stát převzal nemovitosti bez právního důvodu, z režimu § 11 odst. 1 zákona o půdě.

Uvedený výklad vztahu zákona o půdě (a podobně i jiných restitučních předpisů) k předpisům obecným, lze opřít i o další argumenty. Česká republika je právní stát (čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky); jedním ze základních principů, charakterizujících právní stát, je princip právní jistoty. Z toho nepochybně vycházel i zákonodárce, když vázal uplatnění restitučních nároků na lhůty, po jejichž marném uplynutí bylo možno s věcmi, ke kterým se tyto nároky vztahovaly, nakládat.  Z preambule zákona o půdě je zřejmé, že jeho účelem je nejen zmírnění křivd, ale i úprava vztahů k půdě. Úpravu těchto vztahů si však nelze představit bez jejich vyrovnání, tedy bez toho, aby toto vlastnictví bylo v míře pokud možno nejširší postaveno na jisto. Pokud by i nadále bylo možno domáhat se vydání věcí, které bylo možno žádat podle § 6 odst. 1 písm. p) zákona o půdě, podle § 126 odst. 1 ObčZ (příp. požadovat určení vlastnictví k nim), byla by hromadně narušena právní jistota   osob, které až poté, co bylo zřejmé, že k vydání pozemků podle zákona o půdě nedojde, na základě řádných právních skutečností tyto věci získaly od státu a jeho právních nástupců, jakož i právní jistota budoucích nabyvatelů takového majetku. Vzhledem k rozsahu „socializace“ nemovitého majetku v letech 1948 – 1989 by šlo nyní o nejistotu ve značném  rozsahu, a takový stav by byl v rozporu s požadavky právního státu.

Nelze přitom tvrdit, že by došlo k narušení práv původních vlastníků; tito vlastníci měli možnost uplatnit své právo v zákonných lhůtách, a pokud tak neučinili, zaniklo toto právo tak, jak obdobně zaniká v důsledku vydržení jinou osobou (byť podmínky vydržení a tohoto zániku nejsou totožné, oba instituty mají společné to, že vlastnictví zaniká bez náhrady v důsledku uplynutí určité doby a pasivity vlastníka, který pozbyl držbu věci).
 
Proto oprávněná osoba, jejíž nemovitost převzal stát v rozhodné době (§ 4 odst. 1 zákona o půdě) bez právního důvodu, se nemůže domáhat ochrany vlastnického práva podle obecných předpisů (zejména podle § 126 odst. 1 ObčZ),  a to ani formou určení vlastnického práva podle § 80 písm. c) OSŘ, mohla-li žádat vydání věci podle § 6 odst. 1 písm. p) zákona o půdě.    To platí i v případě, že oprávněná osoba tento nárok uplatnila, ale v restitučním řízení o něm ještě nebylo rozhodnuto. Zda vydání věci podle zákona o půdě brání překážka uvedená v § 11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě, je pro posouzení věci nerozhodné;  ochranu podle obecných předpisů tu nelze uplatnit bez ohledu na existenci takové překážky.

Z uvedeného je zřejmé, že dovolání je důvodné. Proto nezbylo, než  rozhodnutí odvolacího soudu zrušit (§ 243b odst. 1 OSŘ , věta za středníkem); vzhledem k tomu, že důvody, pro které bylo zrušeno rozhodnutí odvolacího soudu, platí i pro rozhodnutí soudu prvního stupně, zrušil dovolací soud i toto rozhodnutí a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení. (243b odst. 2 OSŘ ).