Je skutečně třeba striktně lpět na formě žádosti o účast v zadávacím řízení?

V zákoně 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZVZ“), jsou pro posuzovanou problematiku relevantní následující ustanovení:

V úvodní části ust. § 17 písm. n) ZVZ je vymezen pojem zájemce tak, že se jedná o dodavatele, který podal ve stanovené době žádost o účast v užším řízení, v jednacím řízení s uveřejněním nebo v soutěžním dialogu.

Další informace o žádosti o účast v zadávacích řízeních veřejných zadavatelů nalezneme v ustanoveních § 28 odst. 2, § 29 odst. 2 a § 35 odst. 3 ZVZ. V těchto ustanoveních je stanoveno, že zájemci o účast v užším řízení (či v jednacím řízení s uveřejněním, resp. v soutěžním dialogu), podávají písemnou žádost o účast a prokazují tak splnění kvalifikace ve stanovené lhůtě.

Pokud dodavatel učiní svou žádost o účast telefonickou formou, je dle ustanovení § 148 odst. 4 ZVZ povinen svou žádost potvrdit písemně, přičemž písemnou formu žádosti o účast musí odeslat zadavateli nejpozději v den uplynutí lhůty pro podání žádostí o účast.

ZVZ blíže nespecifikuje formální požadavky na obsah žádosti o účast. Představuje-li zadávací řízení specifický kontraktační proces vedoucí k uzavření soukromoprávní smlouvy,[2] je potřeba v tomto kontextu přihlížet i k obecné soukromoprávní úpravě. Konkrétně máme na mysli právní úpravu obsaženou v ust. § 556 odst. 1 zákona 89/2012 Sb., občanského zákoníku (dále jen „OZ“), který stanoví, že co je vyjádřeno slovy nebo jinak, vyloží se podle úmyslu jednajícího, byl-li takový úmysl druhé straně znám, anebo musela-li o něm vědět. Nelze-li zjistit úmysl jednajícího, přisuzuje se projevu vůle význam, jaký by mu zpravidla přikládala osoba v postavení toho, komu je určen. Základním úkolem interpreta / zadavatele je tedy vyložit záměr jednajícího a z jeho perspektivy interpretovat jeho právní jednání. Pokud posuzujeme formu žádosti o účast v zadávacím řízení, musíme mít dále na paměti, že dle ust. § 555 OZ se právní jednání posuzuje podle svého obsahu. Právní jednání, které je vyjádřeno písemně, se vykládá podle toho, co způsob jeho vyjádření obvykle znamená. Dále se přihlíží také k vůli toho, kdo dané právní jednání učinil a je zohledňována dobrá víra toho, komu bylo právní jednání určeno, v našem případě konkrétně zadavatele. Aby bylo právní jednání platné a účinné, musí být učiněno vždy určitě a srozumitelně. K tomu, aby bylo právní jednání učiněno v písemné formě platné, je zapotřebí, aby bylo podepsané jednající osobou.[3] Praktické situace ukazují, že v řadě případů bude v případě „žádostí o účast“ v zadávacím řízení možné dovodit naplnění shora uvedených pravidel, a to i přes absenci dokumentu označeného expressis verbis jako žádost o účast (např. dokumenty k prokázání kvalifikace budou uvozeny úvodní titulní stranou obsahující podepsané vyjádření dodavatele „Předkládáme dokumenty potřebné za účelem prokázání kvalifikace a těšíme se na další spolupráci v zadávacím řízení“ anebo projev vůle účasti v zadávacím řízení bude vyplývat přímo z předložených dokumentů k prokázání splnění kvalifikace. Pokud tedy zadavatel v konkrétním případě může z obsahu předložených dokumentů určených k prokázání splnění kvalifikace, resp. jejich povahy (např. také z obálky či krycího listu, na kterých bude uveden příslušný název veřejné zakázky) dovodit dodavatelův úmysl být účasten zadávacího řízení (což bude pravidlem) a pokud je např. úvodní list či jiný dokument podepsán oprávněnou osobou, dle našeho názoru by se mělo jednat o právní jednání souladné s OZ a ZVZ.

Jak má tedy zadavatel postupovat v případě, že ve lhůtě pro podání žádostí o účast, obdrží úvodní list bez nápisu „Žádost o účast“, nicméně budou přiloženy doklady k prokázání splnění kvalifikace v předmětném zadávacím řízení? Bude zadavatel shodně postupovat i v případě, že obdrží doklady k prokázání kvalifikace v obálce označené „Kvalifikační dokumentace k předmětné VZ – NEOTEVÍRAT“?

Jistý směr, kterým se v těchto případech má zadavatel vydat, určil svým rozhodnutím i Úřad na ochranu hospodářské soutěže (dále jen „ÚOHS“),[4] když zadavateli uložil pokutu za spáchání správního deliktu podle ust. § 120 odst. 1 písm. a) ZVZ za to, že porušil postup stanovený v ustanovení § 28 odst. 2 ZVZ, když nesprávně posoudil žádosti o účast dvou dodavatelů, které nepovažoval za zájemce a následně je vyloučil i přesto, že předložili písemnou žádost o účast. V tomto případě jeden dodavatel ve lhůtě, kterou zadavatel stanovil, předložil doklady k prokázání kvalifikace v předmětném zadávacím řízení označené jako „nabídka na plnění veřejné zakázky“. Zájemce v úvodním listu označil přesným názvem zadavatele, specifikoval název veřejné zakázky a také uvedl, že zadavateli předává doklady k prokázání splnění kvalifikace v uvedeném zadávacím řízení. Tento úvodní list byl podepsán osobami, které jsou oprávněné jednat za zájemce. Druhý dodavatel také ve lhůtě pro podání žádostí o účast předložil doklady, které prokazují kvalifikaci, s tím, že byly zadavateli poslány v obálce označené názvem předmětné veřejné zakázky a nápisem NEOTEVÍRAT s přesnou identifikací zadavatele. Složka s doklady byla označena jako kvalifikační dokumentace k veřejné zakázce a titulní list s údaji o zájemci byl podepsán osobami oprávněnými jednat za společnost. Na základě posouzení ÚOHS oba dodavatelé dali zadavateli jasně najevo, že mají zájem účastnit se konkrétního užšího řízení. Jak již bylo řečeno výše, ZVZ neupravuje konkrétní obsahové náležitosti žádosti o účast, nicméně z daných právních jednání musí být patrné vyjádření vůle dodavatele ucházet se o konkrétní veřejnou zakázku zadávanou konkrétním zadavatelem. Je důležité, aby byla přesně identifikovaná veřejná zakázka a zadavatel. V těchto případech ÚOHS dospěl k závěru, že podání, které učinili tito dodavatelé, je nutné považovat za žádosti o účast, i přesto, že nebylo v podáních zřetelně napsáno „žádost o účast“, a to s přihlédnutím na zcela jasný projev vůle účastnit se této veřejné zakázky (zadávacího řízení).

S tímto závěrem ÚOHS se ztotožnili ve svých rozsudích také Krajský soud v Brně[5]  a Nejvyšší správní soud[6] a potvrdili tak přístup preferující praktický postup s nižším stupněm formalismu než výklad až přepjatě formalistický (resp. přístup nehledající zbytečné formální překážky bránící právnímu jednání). V závěru rozsudku Nejvyššího správního soudu je řečeno, že zadavatel má mít na vědomí, že chybovost v úkonech uchazečů nemusí existovat objektivně a nemusí být protizákonná, ale může být zadavatelem např. jen neadekvátně subjektivně pojata a tím může narušit zásadu rovného zacházení. Pokud se odhlédne od obsahově zjevného a současně i písemného projevu vůle dodavatelů účastnit se zadávacího řízení a bude se striktně přihlížet pouze k terminologickému pochybení, zapříčiní se tím porušení výše uvedené zásady rovného zacházení.  

Závěrem lze shrnout, že pokud zadavatel bude striktně trvat na konkrétním označení a doložení dokumentu „Žádost o účast“ a nebude ostatní relevantní dokumenty ve vzájemném kontextu považovat za  takovou žádost, může se i dle relevantní rozhodovací praxe a soudní judikatury vystavit riziku postihu za nedodržení postupu při zadávání veřejné zakázky. V takových případech, kdy zadavatel nevyzve zájemce, který prokázal splnění kvalifikace, k podání nabídky, nepřípustně tím zúží okruh potenciálních dodavatelů a ovlivní tak výběr nejvhodnější nabídky, kteří mohli danou zakázku zrealizovat za vhodnějších podmínek. Pokud budou splněny náležitosti daná v ZVZ, tzn. pokud bude podaná písemná forma žádosti, byť konkrétně a přesně nebudou úvodní listy označené jako žádost o účast v zadávacím řízení, a obsahově toto právní jednání bude splňovat určitý projev vůle dodavatele, zadavatel by měl tohoto dodavatele považovat za zájemce o veřejnou zakázku a posuzovat jím předložené kvalifikační dokumenty. Zadavatel by v takových případech neměl hledat „umělé“ překážky pro účast dodavatele v zadávacím řízení a právní úpravu (byť v oblasti veřejných zakázek značně rigidní) aplikovat rozumně a smysluplně (oproti nadmíru formalistické interpretaci ZVZ), tj. podání dodavatele, z něhož je patrný projev vůle dodavatele účastnit se příslušného zadávacího řízení, považovat za žádosti o účast. Aplikace takového přístupu nebude na úkor základních zásad zakotvených v ust. § 6 odst. 1 ZVZ.

Jsme si vědomi, že lze jistě zčásti argumentovat i tím, že při absolutizování neformálního výkladu by pak některá pravidla ZVZ nemusela mít význam a mohla by být položena otázka, proč ZVZ povinnost podat žádost o účast vůbec vyžaduje,[7] ale výše uvedené má demonstrovat, že ani výklad ZVZ nemá být odtržen od reality obecného výkladu právních jednání a pojímání ZVZ v kontextu soukromého práva.

Mgr. Darina Loukotová,

Mgr. Milan Šebesta, LL.M.,
partner

MT Legal s.r.o., advokátní kancelář

Jakubská 121/1
602 00 Brno 2

Tel.: +420 542 210 351
Fax: +420 542 212 518
e-mail: info@mt-legal.com

Karoliny Světlé 25
110 00 Praha 1

Tel.: +420 222 866 555 
Fax: +420 222 866 546
e-mail: info@mt-legal.com

Bukovanského 30
710 00 Ostrava

Tel: +420 596 629 503
Fax: +420 596 629 508
e-mail: info@mt-legal.com

--------------------------------------------------------------------------------
[1] Dostupné na www, k dispozici >>> zde.
[2] Viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 10. 2011, č. j. 5 Afs 77/2010 – 155, ve kterém bylo explicitně poukázáno na soukromoprávní povahu vztahu mezi zadavatelem a dodavatelem: „Podstatou veřejných zakázek je plnění na základě soukromoprávních smluv mezi zadavatelem a jedním či více dodavateli, jejichž předmětem je úplatné poskytnutí dodávek či služeb nebo úplatné provedení stavebních prací (§ 7 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách). Veškeré úkony mezi zadavatelem a uchazeči jsou činěny v obchodněprávních vztazích. Zadavatel tedy nevystupuje při zadávání veřejné zakázky a vynakládání veřejných prostředků jako orgán veřejné moci v nadřazeném postavení, nýbrž vystupuje jako subjekt v rovnoprávném postavení s uchazeči.“
[3] Viz ust. § 561 OZ.
[4] Rozhodnutí ÚOHS ze dne 5. 5. 2011, č. j. ÚOHS-S139/2010/VZ-819/2011/530/SWa, které bylo potvrzeno rozhodnutím předsedy ÚOHS ze dne 5. 12. 2011, č. j. ÚOHS-R118/2011/VZ-18473/2011/310/Jra.
[5] Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 31. 3. 2014, č. j. 29 Af 22/2012-106.
[6] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2914, č. j. 10 As 111/2014 – 47.
[7] Kdy jednoduchá odpověď by mohla být „protože to požaduje evropská směrnice“

© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz