K možnostem pořizování obrazového a zvukového záznamu z ústního jednání

Ustanovení § 18 odst. 1 správního řádu[1] stanovuje, že lze kromě protokolu pořídit také obrazový nebo zvukový záznam. V praxi se však často správní orgány i účastníci správního řízení ptají, kdo má právo a za jakých podmínek pořizovat zvukový nebo obrazový záznam.

Ustanovení § 18 odst. 1 správního řádu doplňuje ustanovení § 12 občanského zákoníku[2], v jehož odst. 1 je stanoveno, že písemnosti osobní povahy, podobizny, obrazové snímky a obrazové a zvukové záznamy týkající se fyzické osoby nebo jejích projevů osobní povahy smějí být pořízeny nebo použity jen s jejím svolením. Současně však odstavec 2 tohoto ustanovení říká, že svolení není třeba, použijí-li se tyto projevy osobní povahy k účelům úředním na základě zákona.

To znamená, že zvláštní zákon může s možností pořídit takový záznam výslovně počítat, jako § 18 odst. 1 správního řádu, nebo postačí k pořízení záznamu i pouhá skutečnost, že se záznam pořizuje v souvislosti s výkonem působnosti orgánu veřejné moci, která je stanovena zákonem (nebo na základě zákona), neboť samotnou touto skutečností je podmínka podle § 12 odst. 2 splněna.

Ustanovení § 18 odst. 1 věta druhá správního řádu tak umožňuje správnímu orgánu, pořídit zvukový nebo obrazový záznam o průběhu úkonu v řízení, o kterém se má sepsat protokol. K pořízení obrazového nebo zvukového záznamu nemusí mít správní orgán souhlas dotčených osob, které se budou tohoto úkonu účastnit (tedy účastníků správního řízení, svědků, znalců nebo tlumočníků). Oprávnění pořídit si zvukový nebo obrazový záznam plyne pro správní orgán obecně z ustanovení § 12 občanského zákoníku a navíc speciálně z ustanovení § 18 odst. 1 správního řádu. Záznam je tedy možné pořídit i bez výslovného zákonného ustanovení ve správním řádu, tedy přímo na základě § 12 odst. 2 občanského zákoníku. Proto je možné záznam pořizovat i tehdy, kdy se nesepisuje protokol.

Možnost pořídit si obrazový nebo zvukový záznam bez souhlasu dotčených osob se vztahuje pouze na správní orgán. Pořízení obrazového nebo zvukového záznamu je úkonem správního orgánu, nikoliv úkonem účastníka řízení. Pokud si účastník správního řízení pořizuje záznam vystoupení jiné soukromoprávní osoby, jedná se mezi těmito osobami o soukromoprávní vztah. Osobnostní práva mezi dotčenými osobami navzájem chrání obecná ustanovení občanského zákoníku[3] o ochraně osobnosti. Ustanovení § 12 občanského zákoníku říká že: „podobizny, obrazové snímky a obrazové a zvukové záznamy týkající se fyzické osoby nebo jejích projevů osobní povahy smějí být pořízeny nebo použity jen s jejím svolením.“ Proto pokud takové svolení projevující se osoba neposkytne, správní orgán by měl z pozice nadřízeného subjektu zakročit a pořizování záznamu druhé soukromoprávní osobě zakázat. Účastník správního řízení si tedy nemůže v průběhu ústního jednání pořizovat zvukový nebo obrazový záznam bez výslovného svolení dotčené osoby, která se projevuje (např. podává vysvětlení, svědeckou výpověď).

Bez souhlasu dotčené osoby lze pořizovat a použít záznam pouze tehdy, je-li naplněn například účel zpravodajský nebo vědecký a současně zveřejnění nesmí být v rozporu s oprávněnými zájmy fyzické osoby. O tom, zda je pořízení a použití záznamu v souladu s právem, rozhoduje v případě sporu až soud, který zhodnotí okolnosti konkrétního případu.

Správní řád výslovně neupravuje, zda je účastník oprávněn pořizovat si záznam z ústního jednání. Proto lze postupovat podle zásady legální licence - co není zákonem zakázáno, je dovoleno[4]. Účastník má tedy právo si pořizovat pro vlastní potřeby zvukové a obrazové záznamy během ústního jednání ve správním řízení. Správní řád výslovně právo nahrávat si jednání nezakotvuje, nelze však z této skutečnosti dovozovat, že je toto právo zakázáno. K tomuto závěru dospěl i Nejvyšší správní soud, který ve svém rozhodnutí (ze dne 31. 3. 2010 č. j. 5 As 37/2009-94) konstatoval:

„… účastník řízení má právo realizovat svá procesní práva a oprávněné zájmy a správní orgán je povinen umožnit účastníkům řízení uplatňovat v rámci výkonu veřejné správy jejich práva a oprávněné zájmy, které jim garantuje zákon. Pořizování zvukových záznamů ústního jednání není správním řádem nijak upraveno ani ve vztahu ke správnímu orgánu, ani ve vztahu k účastníkům řízení či jiným zúčastněným osobám. To však neznamená, že neexistuje-li pozitivní právní úprava, je takové jednání účastníka řízení bez dalšího nepřípustné, respektive zakázáno.“

Dále pak Nejvyšší správní soud uvádí, že: Jestliže zákon nezakazuje účastníku správního řízení pořídit si zvukový záznam v průběhu ústního jednání, nelze bez dalšího vycházet z toho, že pořizováním zvukového záznamu účastník hrubě ruší pořádek a může být z místa jednání vykázán. K tomu by musely přistoupit další skutečnosti, v nichž by bylo možné spatřovat hrubé rušení pořádku.“

Účastník správního řízení má tedy právo pořizovat obrazové a zvukové záznamy úředního jednání, např. ústního jednání či jiného úkonu v řízení a zachycovat tak jednání úředních osob. Úřední osoba je veřejným činitelem a vystupuje vůči účastníkům řízení a dalším dotčeným osobám jako subjekt veřejnoprávního vztahu. Proto se na ni nevztahuje ochrana (tj. poskytnout svolení) podle ustanovení § 12 občanského zákoníku. Úřední osoba, která jedná za správní orgán, nemůže zabránit tomu, aby si osoba, která se účastní veřejného ústního jednání, ať již jde o účastníka řízení či jinou osobu, pořizovala obrazový nebo zvukový záznam jednání, pokud tím nenarušuje průběh jednání. Případné ochrany práva na ochranu soukromí se úřední osoby nebo dotčené osoby mohou domáhat přímo u soudu.

Správní orgán, který vede správní řízení, má povinnost, pokud při pořizování zvukového nebo obrazového záznamu bude docházet k rušení pořádku, uplatnit prostředky k zajištění účelu průběhu řízení vyplývající z § 62 a § 63 správního řádu (tedy uložit pořádkovou pokutu, nebo vykázat rušitele z místa konání úkonu).

„Pojem „rušení pořádku“ či „hrubé rušení pořádku je neurčitý právní pojem, jehož definici neobsahuje žádný právní předpis. Vždy je nutné přihlížet ke konkrétním okolnostem případu. Za rušení pořádku lze považovat jakékoliv jednání, které buď přímo ruší průběh jednání či provádění procesního úkonu, nebo snižuje jeho vážnost.“[5]

Za rušení pořádku lze považovat situace, kdy jiná soukromá osoba (svědek, účastník správního řízení) neposkytne svolení s pořizováním záznamu, naopak projeví nesouhlas, avšak druhá soukromoprávní osoba (např. druhý účastník správního řízení), záznam stále pořizuje. V takovém případě má správní orgán povinnost přistoupit k výše uvedeným opatřením.

Správní orgán však nemůže předem zakázat účastníkovi správního řízení či jiné osobě účastnící se veřejného ústního jednání, aby si záznam pořizovala. Správní orgán též nemůže dotčené osobě vyhrožovat uložením pořádkové pokuty (podle § 62 odst. 1 písm. c) správního řádu) pro případ, že si dotčená osoba bude pořizovat záznam z jednání. Správní orgán totiž nedává na rozdíl od soudu, souhlas s pořizováním zvukového nebo obrazového záznamu. K uložení pořádkové pokuty nebo vykázání může správní orgán přikročit až ve chvíli, kdy se dotčená osoba rušení pořádku skutečně dopouští.

Mgr. Michaela Fedrová

Mgr. Michaela Fedrová,
2. ročník doktorského studia na Právnické fakultě UK v Praze

--------------------------------------------------------------------------------
[1] Zákon 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů
[2] Zákon 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů
[3] Zákon 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů
[4] Ústavní zákon 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů, článek 2 odst. 4 - Každý občan může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá
[5] Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010 č. j. 5 As 37/2009-94