Typicky orgány či instituce, které mohou daná podezření prověřit.[1] Tento pojem se začal používat v 70. letech minulého století. Hlavním účelem whistleblowingu je zabránit nekalému jednání a předejít jeho negativním důsledkům.[2]

 
Whistleblowing ve veřejné správě

Z výše uvedeného vyplývá, že whistleblowing není jen doménou soukromých pracovišť. Ba naopak whistleblowing může probíhat i ve veřejné správě. Jedním ze znaku whistleblowingu je totiž i to, že aktivity oznamovatele mají upozornit na poškozování třetích stran nebo ohrožování veřejného zájmu.[3] Z toho tedy vyplývá, že whistleblowing nemůže být vyloučen ani na pracovištích ve veřejné správě. Právě zde se totiž, snad více než kde jinde, setkáváme s veřejným zájmem a uplatňováním veřejné moci.[4]Whistleblowing tak zde bude představovat nástroj, jak kontrolovat činnost veřejné správy, nikoli veřejností, ale „zevnitř“. Tedy jejími zaměstnanci. Jde tedy o výrazný prvek kontroly veřejné správy i v případech, které nejsou pro veřejnost, která může vykonávat neformální kontrolu etiky veřejné správy (viz níže), transparentní natolik, aby byla taková kontrola ze strany veřejnosti efektivní. 

Etika ve veřejné správě 

Etika ve veřejné správě začala nabývat na významu s postupným rozvíjením činnosti veřejné správy. Zejména v odborné literatuře se toto téma akcentovalo, a to zejména kvůli tomu, že dodržování a popisování etických pravidel při výkonu veřejné správy, mělo přispívat její demokratičnosti a zjistit příčiny negativních jevů veřejné správy (například nepotismus, korupce, zneužívání informací apod.).[5] Nutnost dodržovat a zejména definovat etická pravidla veřejné správy je pak dána zejména tím, že veřejná správa a osoby ji vykonávající podléhají často při své funkci tlakům, mnohdy nelegitimním. Toto riziko pak do jisté míry vychází ze samotné povahy veřejné správy. Její podstatou totiž je řízení společnosti a uplatňování veřejné moci.[6]

 
Význam etiky ve veřejné správě

Etika ve veřejné správě tedy má předcházet mnoha negativním jevům při výkonu veřejné správy a zabezpečit její řádnost tohoto výkonu. V dnešním moderním pojetí se etika ve veřejné správě vztahuje především na rozhodování. Pravidla správní etiky, která se vůči osobám vykonávajícím veřejnou správu uplatňují, zasahují v zásadě do tří oblastí rozhodování ve veřejné správě. Jde o volbu právního postoje (spočívající ve vývěru strategie právního posouzení věci), volbu morálního postoje (tedy jak identifikovat morální a lidské hodnoty) a volbu preference zájmu (zda se bude preferovat zájem individuální či veřejný).[7]

Podle OSN a OECD pak je etická veřejná správa předpokladem pro prosperitu společnosti. Zejména kvůli tomu, že opačné než etické jednání ve veřejné správě (např. korupce) působí na společnost právě opačně.[8] 

Význam etiky ve veřejné správě tedy spočívá zejména v tom, aby byla dodržovány principy zákonnosti a dobré správy, které jsou pro činnost veřejné správy vůdčí a z kterých lze poté vyvozovat další pravidla fungování veřejné správy.[9] Neetické jednání veřejné správy totiž ne vždy musí být proti zákonu (například když je úředníkovi dán prostor pro diskreci svého rozhodnutí), avšak to neznamená, že nejde o porušení výše zmíněných principů tímto neetickým chováním.  

Etická infrastruktura dle OECD 

OECD pak vydala dokumenty, které zmiňují takzvanou etickou infrastrukturu. Jde o tři pilíře, které mají napomáhat k dodržování etiky veřejné správy. Patří sem 1) Kontrola, 2) Vedení, 3) Řízení.  

Kontrola může spočívat ve smyslu institucionalizovaných a formalizovaných procesů. Stejně tak však může jít o kontrolu neformální. Druhý pilíř nazývaný jako vedení (či “leadership”) požaduje od vedoucích pracovníků nebo politiků ve veřejné správě podporu etického chování. Například prostřednictvím etických kodexů či osobních příkladů. Pod pojmem řízení (“management”) pak OECD chápe prosazování a kontrolu etického chování, které by měly být součástí řídící práce vedoucích pracovníků. V rámci řízení může jít například o vytvoření poradenských center, etických komisí nebo správného postupu při výběru zaměstnanců.[10] 

Whistleblowing jako součást etické infrastruktury  

Whistleblowing zařadit do více pilířů výše uvedené etické infrastruktury, která byla sestavena OECD. Pokud totiž dochází k whistleblowingu na úrovni pracovišť ve veřejné správě, zcela jistě má mít za cíl zamezení negativního jednání (neetického) ve veřejné správě. Dále má ale také preventivní účinky. Tyto účinky může mít pouhé riziko toho, že na negativní chování v rámci výkonu veřejné správy bude prostřednictvím whistleblowingu upozorněno.  

Jde tedy zaprvé o prvek jakési neformální kontroly ze strany subjektů uvnitř veřejné instituce. Nikoli tedy veřejnosti. Může jít však také o součást pilíře etické infrastruktury, který spočívá ve vedení. Například tím, že politické osobnosti nebo vedoucí pracovníci budou poskytovat oznamovatelům dostatečnou ochranu a nebudou je sankcionovat za whistleblowing. Dále lze také pozitivně působit na etiku ve veřejné správě vydávání etických kodexů či jiných vnitřních předpisů, který z části zformalizují či alespoň budou motivovat k procesu whistleblowingu.  

V neposlední řadě lze u fenoménu whistleblowingu spatřovat také prvky třetího pilíře výše zmíněné infrastruktury – tedy řízení. Správným postupem při whistleblowningu či poradenskými službami pracovníkům, kteří mají podezření na nekalé jednání, může být také zlepšeno dodržování etických zásad ve veřejné správě.  

Primárně však bude whistleblowing prvkem kontrolním, často spíše neformalizovaným (i při případném komplexním zákonném zakotvení whistleblowingu – viz níže – by nejspíše samotný proces ohlášení byl neformální), který bude mít za cíl nahlásit již proběhlé nekalé jednání s cílem ochránit veřejný zájem či zájem třetích osob, popřípadě půjde o částečně preventivní chování spočívající v upozornění, že se při výkonu veřejné správy děje či má dít něco nekalého.  

Úprava whistleblowingu ve vztahu k veřejné správě v českém právu 

V této části práce bych chtěl rozebrat současnou úpravu whistleblowingu v českém právním řádu. Stejně tak se zaměřím na návrh ucelené úpravy tohoto fenoménu, který se nyní nachází v průběhu legislativního procesu v Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky.  

Stávající úprava whistleblowingu 

Absence komplexní úpravy whistleblowingu  

Úvodem je potřeba dodat, že nyní v českém právu neexistují právní úprava, která by uceleně upravovala proces whistleblowingu, tedy zejména zaručovala následnou ochranu oznamovatelů nekalých jednání na pracovištích. Vše, co lze nyní ohledně whistleblowingu v českém právním prostoru najít, je jen neúplná či nepřímá právní úprava.[11] 

V minulosti se již pětkrát snažil český zákonodárce upravit problematiku whistleblownigu komplexně, a to prostřednictvím návrhů zákonů o ochraně oznamovatelů trestných činů. První věcný záměr zákona byl přijat v roce 2012, dále šlo o pokusy v letech 2013, 2016, a 2017. Žádný návrh zákona však přijat nebyl. Jen dva z těchto pěti návrhů byly návrhy vládní. Šlo o návrhy vlády Petra Nečase a Bohuslava Sobotky.[12]

Jak bylo již výše uvedeno, komplexní úprava oznamování a ochrany oznamovatelů v rámci whistleblowingu zde tedy chybí. I když se Česko prostřednictvím vládních návrhů či návrhů poslanců nebo senátorů snažilo, nikdy nebyla přijata. Jeho snahy se datují od roku 2012 do dnešních dnů. Evropská úprava whistleblowingu tak českého zákonodárce “předhonila” přijetím směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1937 z 23. října 2019, o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie. Od přijetí má tedy Česká republika povinnost k transpozici této směrnice do českého právního řádu, a to nejpozději do 17. prosince 2021. Proto nyní v poslanecké sněmovně vládní návrh zákona o ochraně oznamovatelů (s vládním návrhem zákona o změně některých předpisů v souvislosti s návrhem zákona o ochraně oznamovatelů).[13] 

Současná dílčí a nepřímá úprava aspektů whistleblowingu 

V obecné rovině platí, že zaměstnanec, který ohlašuje nekalou činnost na pracovišti, může, avšak nemusí mít specifické postavení. Zákoník práce například zakotvuje, že zaměstnanci nesmí být dána výpověď ze strany zaměstnavatele bez udání důvodu. To jej tedy chrání před jakýmsi odvetným “vyhazovem” kvůli nahlášení jednání na pracovišti. Půjde-li o trestní řízení, pak může také oznamovatel podat trestní oznámení anonymně. Dále může být svědkem v utajovaní dle trestního řadu. Zde však nikoli z vlastní vůle či automaticky, ale jen po uvážení tohoto označení státním zástupcem. Ne vždy tedy musí být takto chráněn.[14] 

V ostatních ohledech však v českém právním řádu existuje enormní disproporce. Na jednu stranu je totiž například zaměstnanci i uložena § 249 odst. 1 zákoníku práce povinnost k upozornění nadřízeného k možnému vzniku škody či nemajetkové újmy, přičemž není rozhodné, zda tyto následky hrozí zaměstnavateli nebo například dalším zaměstnancům či dokonce ostatním fyzickým nebo právnickým osobám. [15] Právě tento fakt znamená, že i když asi nepůjde o typické plnění povinnosti dle § 249 zákoníku práce situace, kdy oznamovatel chce v rámci whistleblowingu oznámit nekalé jednání na pracovišti a je zde splněno ohrožení vzniku škody nebo nemajetkové újmy, plní whistleblower povinnost dle zákoníku práce.  

Dále má zaměstnanec povinnost uloženou mu trestním zákoníkem. Ten v § 368 povinnost oznamovat některé vyjmenované trestné činy.[16]

Disproporce je však dána stavem, že i když jsou tyto povinnosti kladeny (v případě výše uvedeného ustanovení trestního zákoníku nejen) na zaměstnance, oznamovatel, (whistleblower) poté není dostatečně chráněn v důsledky již zmíněné absence komplexní úpravy ochrany oznamovatelů. 

To tedy může výrazně odrazovat zaměstnance (i ve veřejné správě), aby nekalou činnost nahlašovali. V případě činnosti veřejné správy pak tedy právě toto systémové odrazení může vést, pokud ne k podpoře negativních jevů jako je nepotismus, korupce, svévole, tak alespoň k tiché toleranci těchto nechtěných jevů.  

Oznamování podezření ze spáchání protiprávního jednání zaměstnanci ve státní službě 

O něco odlišnější je situace, kdy je whistleblowing prováděn v zaměstnanci ve státní službě. Tyto situace totiž upravuje zákon o státní službě,[17] respektive jeho prováděcí předpis (dále jen nařízení o oznamování ve státní službě).[18]

Jak bylo již zmíněno, nejde o komplexní úpravu fenoménu whistleblowingu v českém právní řádu ani komplexní úpravu ochrany oznamovatelů. Jde tedy je a pouze o případy whistleblowingu ve státní službě.[19]

Hned první ustanovení[20] tohoto nařízení o oznamování ve státní službě ustanovuje zásadu, že oznamovatel (whistleblower) nesmí být za svůj čin oznámení svého podezření (tj. ze spáchání protiprávního jednání v rámci státní služby) postižen, znevýhodněn či jinak vystaven nátlaku.[21] Dle tohoto nařízení pro případ whistleblowingu ve státní službě služební orgán zřídí pozici prošetřovatele, schránku na oznámení[22] a vytvoří další organizační zajištění oznamování protiprávního jednání.[23] 

Lze tedy tvrdit, že paradoxně je whistleblowing více a komplexněji (i když určitě ne zcela komplexně) upraven pro státní zaměstnance, respektive zaměstnance ve státní službě. Stát tedy přes mnohé pokusy zatím neupravil generální regulaci whistleblowingu, pro své zaměstnance však jisté organizační a ochranná pravidla zakotvil.  

Návrh zákona o whistleblowingu

Tento stav, kdy je v českém právu regulace whistleblowingu jen parciální, nekomplexní a nepřímá, se však s největší pravděpodobností brzy změní, do jisté míry se již změnil. Orgány Evropské unie totiž přijaly již výše zmíněnou směrnici Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1937 ze dne 23. října 2019, o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie. Dle pravidel transpozice unijního práva do právních řádů národních států, tak musí Česká republika včlenit úpravu whistleblowingu, kterou tato směrnice obsahuje, do svého právního řádu do 17. prosince 2021.  

Toto včlenění by mělo proběhnout prostřednictvím zákona o ochraně oznamovatelů, jehož návrh je nyní v poslanecké sněmovně.[24] Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky byl předložen tento návrh vládou, a to dne 9. 2. 2021.[25] 

Tento předložený návrh samozřejmě vyvolal řadu reakcí, v rámci kterých se probudila diskuze, zda jde o návrh dostatečná, a zda bude úprava whistleblowingu účinná a pomůže oznamovatelům nekalých jednání. Například Transparency International konstatovala, že zákon o whistleblowingu v navrhované podobě nezajišťuje oznamovatelům dostatečnou podporu a ochranu.[26] Ministerstvo spravedlnosti při tvorbě tohoto zákona prý v mnoha ohledech prý zlepšuje úpravu whistleblowingu v českém právu a zvyšuje ochranu oznamovatelů, avšak nenaplňuje se plný potenciál přijetí zákona o whistleblowingu.[27] 

Úprava obsažena ve vládním návrhu zákona o ochraně oznamovatelů 

Vládní návrh tak zaprvé splňuje svou transpoziční povinnost sekundárního práva EU. Za další však také zastřešuje a doplňuje nynější neúplnou úpravu whistleblowingu v českém právu. Zejména má zaručit nesankcionování oznamovatelů a ochranu nejen zaměstnanců, jako oznamovatelů, ale i státních zaměstnanců, obchodních partnerů zaměstnavatelů, OSVČ, stážistů nebo třeba dobrovolníků. Zvyšuje tak okruh lidí, kteří mohou požívat ochrany, jako oznamovatelé nebo ti, kdož oznamovatelům při oznamování pomohli.[28] 

Faktem je, že zůstane nejspíše přirozené a platné to, že postoj zaměstnavatelů v soukromé sféře bude vždy spíše negativní vůči whistleblowerům. Jiný přístup by však měl být v rámci veřejné správy. Minimálně postoje, motivace vedoucích a institucionální úprava a orgány pro whistleblowing by měla být v rámci veřejné správy mnohem přívětivější.  

Ač se zde totiž bavíme vždy o negativních jevech a velmi často protiprávních či dokonce trestných činech, u soukromých zaměstnavatelů můžeme minimálně zkusit argumentovat tím, že si hledí svého soukromého zájmu a v rámci něj takto nekale činí. Takový přístup, byť z pohledu podnikatele pochopitelný, nemůže být společností aprobovaný. Ve veřejné správě však nelze mluvit ani o daném pochopení. Veřejná správa se má institucionálně bránit negativním jevům. Sleduje totiž výhradně veřejný zájem a při tom uplatňuje veřejnou moc. Sledování veřejného zájmu tedy vylučuje, jakékoli motivace k nekalému chování ve veřejné správě. Ideálně by tedy negativní chování v rámci veřejné správy, mělo být pouze selháním jedince či skupiny jedinců. 

Důsledkem spíše negativního pohledů na oznamovatele tedy často v praxi jsou odvetná opatření po ohlášení či pokusu o ohlášení nekalého jednání. Návrh zákona tedy vypočítává, a tím pádem zapovídá, odvetná opatření, která jsou v praxi používána. Jde například o propuštění, kárná opatření, kázeňské tresty apod.[29]

Dále vládní návrh popisuje a zpřesňuje proces oznamování, a tak nově dává whistleblowingu novou, zákonem upravenou podobu. V neposlední řadě zakládá povinnost zaměstnavatelů zřídit orgány k řešení oznámení, postup jejich řešení a podobně. To by zejména mohlo, nejen ve veřejné správě ale i v ní, pomoci v tom, že oznamovatelé budou cítit větší právní zakotvení svého plánovaného oznámení. Samotné vědomí toho, že jde o zákonem předpokládané chování, které ještě k tomu požívá zákonné ochrany, určitě pomůže s tím, že oznamovatelé jsou často nynější právním vakuem spíše demotivováni k whistleblowingu.  

Vliv zákona na státní správu 

Tento zákon však nebude mít na veřejnou správu jen takový vliv ve vztahu k etice veřejné správy a její kontrole při jejím výkonu. Na tento návrh zákona se očima státní správy lze podívat také z hlediska organizačního a funkčního. Nová právní úprava totiž zavádí nové úkoly, jejichž řešení svěřuje do působnosti státní správy. Tyto úkoly lze charakterizovat jako informativní a poradenskou činnost, přijímání oznámení a jejich posuzování a ukládání sankcí.[30] Ochrana oznamovatelů by se tedy měla stát novým úsekem státní správy.[31] 

Zákon například zakotvuje působnost ministerstva spravedlnosti při poskytování metodické a odborné pomoci ve věcech ochrany oznamovatelů, přijímání oznámení, posuzování důvodnosti oznámení apod.[32]

Závěr 

Závěrem lze konstatovat, že etika ve veřejné správě, je důležitá pro její správné fungování, které je podmínkou pro zdravou a demokratickou společnost. Zejména etika a její kontrola (ale i aspekty vedení a řízení dle etické infrastruktury formulované OECD) napomáhá k potlačování negativních jevů ve veřejné správě jako je korupce, nepotismus, svévole, upřednostňování jiného než veřejného zájmu apod. Právě nízká míra těchto jevů zvyšuje důvěru společnosti ve veřejnou správu, její fungování a rozhodování.  

Whistloblowing ve veřejné správě pak lze zařadit mezi nástroje, kterými lze etiku ve veřejné správě kontrolovat. O to horší je fakt, že ve stávajícím právním řádu není tento nástroj dostatečně a komplexně upraven tak, aby mohl opravdu efektivně sloužit ke kultivaci činnosti veřejné správy a aby whistleblowery motivoval. Na druhou stranu je ovšem vyzdvihnout určitý paradox, a to že díky zákonu o státní službě je whistleblowing ve státní službě více regulován a institucionalizován než v soukromé sféře. Úprava whistleblowingu, neboli oznamování, na pracovištích státní služby však nedopadá na celou sféru veřejné správy. 

Tento rok se však nejspíše dočkáme první komplexní úpravy whistleblowingu, ochrany oznamovatelů a institucionalizace jeho postupu. I přes některé výhrady zájmových organizací (Transparency International), že jde o nedokonalou úpravu, je určitě na místě kvitovat, že alespoň nějaká právní úprava přichází, byť vzhledem k tomu, že jde o transpozici sekundárního práva EU, je zásluha zákonodárce velmi oslabena a diskutabilní.  

Whistleblowing má potenciál zvýšit kvalitu veřejné správy a stát se nástrojem, který bude dodržování etiky (ale i zákona, i trestního) kontrolovat. Navíc díky nové komplexní úpravě by mohl být whistleblowing více využívaným nástrojem zaměstnanců, kterým nebudou nekalé praktiky na úseku veřejné správa lhostejné.  

Jde tedy jednoznačně o pozitivní krok, byť je jasné, že některé připomínky o tom, že zakotvená ochrana oznamovatelů bude nedostatečná, mohou být na místě.  

Jan Mikulín,
student právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně

e-mail: mikulinj@gmail.com