Restituce

(Nález Ústavního soudu České republiky sp.zn. II.ÚS 1697/21 ze dne 16.8.2021)

Ústavní soud rozhodl o ústavní stížnosti stěžovatelky Římskokatolické farnosti Jince, se sídlem J., zastoupené JUDr. J.K., Ph.D., advokátem se sídlem P., proti usnesení Nejvyššího soudu ze dne 23. 2. 2021 č. j. 28 Cdo 108/2021-165 a proti rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 4. 2020 č. j. 4 Co 205/2018-134, za účasti Nejvyššího soudu a Vrchního soudu v Praze jako účastníků řízení a České republiky - Státního pozemkového úřadu, se sídlem Husinecká 1024/11a, Praha 3, jako vedlejší účastnice, tak, že usnesením Nejvyššího soudu ze dne 23. 2. 2021 č. j. 28 Cdo 108/2021-165 a rozsudkem Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 4. 2020 č. j. 4 Co 205/2018-134 bylo porušeno právo stěžovatelky na soudní ochranu a spravedlivý proces zaručené čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Tato rozhodnutí se proto ruší.

Z odůvodnění:

I. Vymezení věci a předchozí průběh řízení

1. Státní pozemkový úřad, Krajský pozemkový úřad pro Středočeský kraj, rozhodnutím ze dne 30. 12. 2015 č. j. SPU 586392/2015, sp. zn. SP12379/2015-537212 (dále jen "rozhodnutí pozemkového úřadu"), rozhodl, že stěžovatelce se nevydává pozemek parc. č. 632/1 v k. ú. Jince (část původního pozemku PK 342/1) s odůvodněním, že jeho vydání brání překážky uvedené v § 8 odst. 1 písm. a) a písm. f) zákona 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a o změně některých zákonů, ve znění nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 29. 5. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 10/13, publikovaného pod 177/2013 Sb. (dále jen "zákon 428/2012 Sb."). Žalobou, doručenou Krajskému soudu v Praze dne 7. 3. 2016, se stěžovatelka domáhala nahrazení citovaného rozhodnutí pozemkového úřadu tak, že se jí vydává pozemek parc. č. 632/1 v rozsahu historického pozemku PK parc. č. 342/1 v k. ú. Jince. Po poučení soudu stěžovatelka podáním doručeným mu dne 16. 2. 2018 doplnila žalobu specifikací části pozemku, kterou žádá vydat, tak, že navrhla, aby jí byl vydán pozemek parc. č. 632/1 v k. ú. Jince, jenž vznikl oddělením z původního pozemku parc. č. 632/1 provedeným geometrickým plánem č. 999-69/2017, a aby v tomto rozsahu bylo nahrazeno napadené rozhodnutí pozemkového úřadu. Při ústním jednání dne 25. 5. 2018 vzala stěžovatelka žalobu zpět v rozsahu pozemku parc. č. 632/12, vzniklého rovněž oddělením z původního pozemku parc. č. 632/1 provedeným geometrickým plánem, s čímž vedlejší účastnice souhlasila.

2. Krajský soud v Praze rozsudkem ze dne 25. 5. 2018, č. j. 38 C 84/2016-84, řízení v části, ve které se stěžovatelka domáhala vydání zemědělské nemovitosti - pozemku parc. č. 632/12 - travní porost o výměře 6.469 m2 v k. ú. Jince, jenž vznikl oddělením provedeným geometrickým plánem zastavil (výrok I.), stěžovatelce vydal zemědělskou nemovitost - pozemek parc. č. 632/1 - travní porost o výměře 4.656 m2 v k. ú. Jince, který vznikl oddělením provedeným geometrickým plánem (výrok II.), s tím že tento rozsudek nahrazuje citované rozhodnutí pozemkového úřadu (výrok III.), a dále rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok IV.).

3. K odvolání vedlejší účastnice Vrchní soud v Praze napadeným rozsudkem ze dne 30. 4. 2020, č. j. 4 Co 205/2018-134, změnil rozsudek soudu prvního stupně ve výrocích II. a III. tak, že žalobu, jíž se stěžovatelka domáhala vydání pozemku parc. č. 632/1 o výměře 4.656 m2 v k. ú. a obci Jince, který vznikl oddělením provedeným označeným geometrickým plánem, a nahrazení rozhodnutí pozemkového úřadu, zamítl (výrok I.), a stěžovatelce uložil povinnost zaplatit účastnici řízení náklady řízení před soudem prvního stupně ve výši 1.200 Kč (výrok II.) a náklady odvolacího řízení ve výši 900 Kč (výrok III.). Vrchní soud vyšel z toho, že stěžovatelkou nárokovaný - geometrickým plánem oddělený pozemek (dále jen "předmětný pozemek") se nachází v obytném území uvnitř zástavby mezi bytovými domy, které byly postaveny v 50. letech minulého století, že je zatravněn, nachází se na něm strom a keře a chodníčky, není oplocen a slouží jako veřejná zeleň. Na základě toho pak dospěl k tomu, že by v případě jeho vydání zbylo stěžovatelce toliko tzv. holé vlastnictví, což by bylo v rozporu s dosavadní judikaturou Nejvyššího soudu. Vrchní soud dále uvedl, že pozemek je součástí sídliště, přičemž slouží jako zeleň, a tudíž je dána jeho funkční souvislost s okolními domy.

4. Nejvyšší soud napadeným usnesením ze dne 23. 2. 2021 č. j. 28 Cdo 108/2021-165 odmítl dovolání stěžovatelky. K námitce stěžovatelky na účelové určení pozemku v územním plánu Nejvyšší soud uvedl, že není rozhodná okolnost, že předmětný pozemek není jako veřejné prostranství či veřejná zeleň označen v aktuálním územním plánu obce Jince. Nejvyšší soud připustil, že je předmětný pozemek veden v územním plánu jako plocha bydlení, avšak poukázal na to, že je předmětný pozemek pozemkem zemědělským, na němž v době rozhodnutí odvolacího soudu nebylo možno realizovat žádnou stavbu. Navíc pak Nejvyšší soud uvedl, že v dané věci převažuje veřejný zájem oproti zájmu na vydání pozemku stěžovatelce a že závěr o příslušnosti pozemku k sídlišti je skutkové povahy, což nepodléhá dovolacímu přezkumu.

II. Argumentace účastníků

5. Ústavní stížností se stěžovatelka domáhá zrušení napadeného usnesení Nejvyššího soudu a napadeného rozsudku Vrchního soudu v Praze. Stěžovatelka uvádí, že se sice předmětný pozemek nachází mezi panelovými domy (a lze tak jistě hovořit o naplnění formálního znaku těch typových případů, kdy pozemky nacházející se na sídlišti jako třeba parkovací stání či dětská hřiště nelze restituentovi vydat), ale jeho veřejné užívání je zcela minimální a jeho výměra tak velká, že je na něm možné realizovat např. stavby předpokládané územně plánovací dokumentací. Vydáním předmětného pozemku by stěžovatelce tedy nevzniklo toliko holé vlastnictví. Stejně tak by nedošlo k ohrožení veřejného zájmu na obecném užívání dané lokality obyvateli sídliště. Územní plán totiž nezahrnuje předmětný pozemek mezi veřejnou zeleň, ale pracuje s ním jako s "plochou bydlení v bytových domech". A počítá s jeho (možným) využitím pro stavby sociálních služeb, školskými či zdravotnickými zařízeními či pro "stavby a zařízení pro kulturu a církevní účely". Stěžovatelka též upozornila dovolací soud na to, že soudu odvolacímu doložila důkazy, které potvrzují její tvrzení, že společenský život obyvatel sídliště je realizován mimo předmětný pozemek.

6. Stěžovatelka se ve své ústavní stížnosti odvolala na nálezy Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 62/08 ze dne 13. 7. 2010 (N 143/58 SbNU 195) a sp. zn. I. ÚS 894/10 ze dne 3. 8. 2011 (N 137/62 SbNU 157), z nichž dovodila, že v souladu s ustáleným právním názorem Ústavního soudu je nutné pečlivě zkoumat individuální skutkové okolnosti každé kauzy. Obecné soudy se mají zvláště zajímat o specifické okolnosti (byť mohou být komplikované a netypické) projednávaného případu a hledat spravedlivé řešení. Stěžovatelka na takové specifické okolnosti odvolací i dovolací soud upozornila, poukázala na to, že je předmětný pozemek tvořen toliko travním porostem a že nebylo vedlejším účastníkem tvrzeno, že by předmětný pozemek byl (např. obyvateli bytových domů) využíván ke konkrétnímu účelu. Navíc stěžovatelka upozornila odvolací soud i na tu podstatnou skutečnost, že předmětný pozemek není v grafické části územního plánu zahrnut do ploch veřejných prostranství či veřejné zeleně, ale do plochy bydlení v bytových domech. Tu textová část územního plánu umožňuje využít způsobem, který by pro stěžovatelku neznamenal vznik tzv. holého vlastnictví. Naopak by jí umožňoval realizovat její činnost (neboť územní plán připouští využití předmětného pozemku pro stavby sociálního, zdravotnického či církevního charakteru). Když na tuto skutečnost stěžovatelka upozornila ve svém dovolání s tím, že mělo dojít ve vztahu k veřejnému zájmu na nápravě historické majetkové křivdy a veřejnému zájmu na zachování ekologické funkce předmětného pozemku k testu proporcionality, Nejvyšší soud pouze konstatoval, že tento test proporcionality zřejmě provedl vrchní soud implicitně.

7. Veřejný zájem, který je v opozici k nápravě historické majetkové křivdy, je dle stěžovatelky definován jednoznačně územně plánovací dokumentací. Dle § 19 odst. 1 písm. c) zákona 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, platí, že úkolem územního plánování je zejména prověřovat a posuzovat veřejný zájem. Stěžovatelka si je vědoma, že dosavadní judikatura obecných soudů i Ústavního soudu vychází z toho, že pokud konkrétní okolnosti případu brání restituentovi vykonávat jakoukoliv složku vlastnického práva, není na místě mu pozemek vydat. Je si též vědoma toho, že předmětný pozemek je po faktické stránce veřejnou zelení. Jedná se ovšem o její "nejnižší" čí "nejzákladnější" druh. Nejde o park (nebo lesopark) či zahradu. Na předmětném pozemku se nenachází ani sad, alej či okrasné záhony. Předmětný pozemek je toliko porostlý travou a roste na něm jeden solitérní strom. Stěžovatelka dále poukazuje na to, že územní plán městyse Jince vymezuje sídelní zeleň jako plochy veřejných prostranství - veřejné zeleně, plochy zeleně soukromé a vyhrazené, plochy zeleně ochranné a izolační a plochy zeleně přírodního charakteru a předmětný pozemek do ní (a to ani z části) nezačleňuje.

8. Stěžovatelka je tedy přesvědčena, že vydáním předmětného pozemku by jí nevzniklo toliko holé vlastnictví. Veřejnoprávní regulací ani faktickým užíváním ze strany obyvatel bytových domů by totiž nebyla omezena natolik, aby nemohla realizovat žádnou ze složek vlastnického práva. Právě naopak. Územní plán přímo počítá s tím, že předmětný pozemek bude využit způsobem, který konvenuje činnostem stěžovatelky.

9. Ústavní soud si vyžádal soudní spis a vyjádření účastníků řízení.

10. Vedlejší účastnice ve svém vyjádření vyjadřuje nesouhlas s argumenty stěžovatelky v podané ústavní stížnosti. Nejvyšší soud ve svém rozhodnutí podle vedlejší účastnice podrobně popsal, jak institut "veřejného prostranství či veřejné zeleně", tak judikaturu, ze které při svém rozhodnutí vycházel (včetně odkazu na jednotlivá rozhodnutí Ústavního soudu), a to v provázanosti s konkrétní situací v městysu Jince, neboť předmětem řízení je pozemek tvořící součást sídlištního komplexu. Nejvyšší soud dále zkoumal též funkčnost sídlištního komplexu jako celku, včetně umístění pozemku, resp. jeho zařazení v platném územním plánu městysu Jince, a to právě k argumentaci stěžovatelky ohledně možností využití předmětného pozemku jiným způsobem než je veřejné prostranství.

11. Vrchní soud v Praze ve svém vyjádření uvedl, že považuje ústavní stížnost za neopodstatněnou a v plném rozsahu odkazuje na ústavní stížností napadená rozhodnutí s tím, že dle jeho názoru k tvrzenému porušení ústavních práv stěžovatelky nedošlo.

12. Nejvyšší soud ve svém vyjádření plně odkázal na obsah napadeného, podle Nejvyššího soudu podrobně zdůvodněného, rozhodnutí, které považuje za správné.

III. Hodnocení Ústavního soudu

13. K projednání ústavní stížnosti je Ústavní soud příslušný a jde zároveň o návrh přípustný, neboť směřuje mimo jiné proti usnesení Nejvyššího soudu, proti němuž není přípustný další opravný prostředek v rámci obecné justice [§ 75 odst. 1 zákona 182/1992 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu")]. Ústavní stížnost je včas podaná (§ 72 odst. 3 zákona o Ústavním soudu), procesně bezvadná a byla podána oprávněnou osobou, která je řádně zastoupena (§ 30 odst. 1 zákona o Ústavním soudu).

14. Podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Právo na soudní ochranu a spravedlivý proces patří k základním rysům právního státu.

15. Ústavní soud připomíná, že není další instancí v soustavě obecných soudů a není zásadně oprávněn zasahovat do jejich rozhodovací činnosti, neboť není vrcholem jejich soustavy (srov. čl. 83, 90 a 91 Ústavy). Úkolem Ústavního soudu je ochrana ústavnosti (čl. 83 Ústavy), nikoliv běžné zákonnosti. Postup v soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu a výklad a aplikace jiných než ústavních předpisů jsou záležitostí obecných soudů. Jejich úloha spočívá v tom, aby zkoumaly a posoudily, zda jsou dány podmínky pro aplikaci toho či onoho právního institutu, a aby své úvahy v tomto směru zákonem stanoveným postupem odůvodnily. Zásah Ústavního soudu připadá v úvahu toliko při zjištění nejzávažnějších pochybení, představujících porušení ústavně zaručených základních práv a svobod, zejména pak, pokud by závěry obecných soudů byly hrubě nepřiléhavé a vykazovaly znaky libovůle.

16. Primárním cílem restitučního zákonodárství je navrátit původně protiprávně odňaté pozemky původním vlastníkům či jejich právním nástupcům. Uvedené však platí jen v těch případech, kde nejsou dány překážky pro tento postup. Ústavní soud konstantně judikuje (viz například všechna rozhodnutí Ústavního soudu citovaná v tomto nálezu), že zmíněné výjimky pro vydání by měly být vykládány restriktivně a v každém jednotlivém případě by se měly zohlednit jedinečné okolnosti toho kterého případu.

17. Podle výše citovaného nálezu sp. zn. I. ÚS 62/08 je ke splnění účelu a cíle restitucí zejména nutné, aby obecné soudy interpretovaly právní předpisy ve vztahu k oprávněným osobám co nejvstřícněji. Ústavní soud považuje za samozřejmé a určující pro nalézání práva, že je vždy nezbytné vycházet z individuálních rozměrů každého jednotlivého případu, které jsou založeny na zjištěných skutkových okolnostech. Mnohé případy a jejich specifické okolnosti mohou být značně komplikované a netypické; to však nevyvazuje obecné soudy z povinnosti učinit vše pro spravedlivé řešení, jakkoliv se to může jevit složité.

18. Na povinnost náležitého odůvodnění v případě restituce pozemků upozorňuje Ústavní soud například ve svém recentním rozhodnutí sp. zn. II. ÚS 3285/19 ze dne 9. 3. 2021, v němž uzavírá, že je porušením práva na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 1 Listiny, pokud se soud nevypořádá s relevantně předloženou právní otázkou ani nezdůvodní, proč by její zodpovězení nemohlo na rozhodnutí ve věci samé ničeho změnit.

19. Ústavní soud rozhodoval v typově velmi podobném restitučním případě, jako je případ stěžovatelky, v řízení vedeném pod sp. zn. I. ÚS 217/17 [viz nález sp. zn. I. ÚS 217/17 ze dne 4. 9. 2018 (N 148/90 SbNU 423)], přičemž dospěl k závěru, že obecné soudy pochybily, když se řádně nevypořádaly s důvody, pro které považovaly pozemek, na nějž se vztahuje restituční nárok, za součást sídliště jako celku, a jen proto jej nevydaly. V citovaném rozhodnutí Ústavní soud vyjádřil ten názor, že vyhodnocení povahy či charakteru restituovaného pozemku je vždy především na obecných soudech a ty by také měly v rámci odůvodnění svého rozhodnutí dostatečně přesvědčivě vysvětlit, z jakých důvodů lze, či nelze konkrétní pozemek vydat. Jedním z rozlišujících kritérií by mělo být to, zda sporný pozemek bezprostředně souvisí a je nezbytně nutný k provozu stavby, na niž se restituční nárok nevztahuje. V daném případě se na sporném pozemku nacházel lesík, obdobně jako je na předmětném pozemku trávník. Ústavní soud sice připustil, že lesík může ve vztahu k sídlišti plnit určitou kulturní či sociální funkci, nicméně to ještě neznamená, že jej lze považovat za součást jednoho celku - tedy sídliště.

20. I v případě stěžovatelky je možné, že existence trávníku a jednoho solitérního stromu nacházejícího se na předmětném pozemku může hrát pro obyvatele sídliště nějakou roli. Samo paušální tvrzení, že je pozemek součástí sídliště a plní roli veřejné zeleně však v daném případě nemůže vyvrátit plausibilní námitky stěžovatelky, že se jedná o rozsáhlý pozemek, který není v územním plánu určen jako veřejná zeleň, a že by jej případně mohla využít ke své činnosti například formou vybudování stavby, v níž by v souladu se záměry v území, vyjádřenými v územně plánovací dokumentaci, realizovala svou činnost.

21. Nejvyšší soud pak v napadeném usnesení v poměrně rozsáhlé argumentaci odkazuje na svá rozhodnutí, řešící však jiné případy, které neodpovídají konkrétním skutkovým okolnostem případu stěžovatelky, která namítala, že by s ohledem na účelové určení pozemku v územním plánu případně mohla využít předmětný pozemek k vybudování stavby sociálního, zdravotnického či církevního charakteru. Na tyto své námitky však ani od Vrchního soudu v Praze, ani od Nejvyššího soudu nedostala odpovědi.

22. Rovněž stěžovatelčin požadavek na pečlivé provedení vážení mezi jejím restitučním nárokem a tvrzeným veřejným zájmem na nevydání předmětného pozemku nebyl oběma obecnými soudy vzat v potaz, ačkoli je legitimní. Nejvyšší soud ve svém napadeném usnesení konstatoval, že byl odvolacím soudem realizován, neboť Vrchní soud v Praze "hledisko proporcionality […] implicitně zvažoval v bodech 14. až 16. odůvodnění napadeného rozsudku". Dovolací soud doplnil, že soud druhého stupně "vyslovil, že v dané věci převažuje konkrétní veřejný zájem na nevydání odděleného pozemku žalobkyni, spočívající jednak v tom, že se jedná o veřejné prostranství (veřejnou zeleň) sloužící účelu rekreačnímu, a dále v tom, že pozemek je funkčně spojen a provázán s bytovými domy v sídlišti intravilánu městyse Jince, nad zájmem restitučním (na naplnění účelu restituce samotné)". O rekreační funkci předmětného pozemku ovšem odvolací soud v bodech 14. až 16. odůvodnění svého rozsudku (a ani jinde) nemluví. Jeho funkční spojení a provázání s bytovými domy taktéž neuvádí - natož aby konstatoval, v čem toto funkční spojení a provázání spočívá. Implicitnost odůvodnění (pokud odvolací soud test proporcionality skutečně provedl) tedy dosahuje takové míry, že činí odůvodnění zcela nedostatečným. Stěžovatelce tedy obecné soudy dostatečně neodůvodnily, proč by v jejím případě měl panovat veřejný zájem na tom, aby na předmětném pozemku byl trávník spíše, než aby tam stěžovatelka vybudovala například sakrální stavbu či stavbu se sociální funkcí, což by jí podle jejího názoru obecně územní plán umožňoval.

23. Nejvyšší soud ve svém rozhodnutí vyšel z toho, že podle nálezové judikatury Ústavního soudu, pokud konkrétní okolnosti případu brání restituentovi vykonávat jakoukoliv složku vlastnického práva, není na místě mu pozemek vydat [přičemž odkázal na nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 581/14 ze dne 1. 7 2014 (N 134/74 SbNU 35)]. Dále poukázal na to, že soudní praxe dovodila, že pro výklad výlukového důvodu dle § 8 odst. 1 písm. a) zákona 428/2012 Sb. je možno využíti předcházející restituční judikaturu, zvláště tu, která vykládá § 11 odst. 1 písm. c) zákona 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku. Ta akcentuje zvážení možnosti, zda restituent bude schopen po vydání konkrétního pozemku k němu realizovat vlastnické právo. Proti těmto závěrům Ústavní soud ničeho nenamítá, Nejvyšší soud však nijak nevysvětlil, v čem spatřuje důvod toho, že by daný pozemek stěžovatelka nemohla využít způsobem, kterým opakovaně argumentovala, jak je výše uvedeno. Navíc právě Nejvyšším soudem citovaný nález sp. zn. I. ÚS 581/14 zdůraznil povinnost obecných soudů pečlivě vážit a odůvodnit proporcionalitu mezi omezením restitučního nároku na vydání původních pozemků a prosazením konkrétního veřejného zájmu.

24. Ústavní soud uzavírá, že v restitučních věcech je povinností obecných soudů interpretovat právní předpisy ve vztahu k oprávněným osobám co nejvstřícněji. V těchto věcech je vždy nezbytné vycházet z individuálních rozměrů každého jednotlivého případu, které jsou založeny na zjištěných skutkových okolnostech. Rozhodnutí, jímž není vyhověno restitučnímu nároku, pak vyžaduje, aby se obecné soudy vypořádaly s každou relevantně předloženou právní otázkou; požadavek na provedení testu proporcionality pak v restitučních věcech nelze odmítnout s tím, že byl soudy proveden implicitně.

25.  Ústavní soud tedy dospěl k závěru, že jak Nejvyšší soud, tak Vrchní soud v Praze svými napadenými rozhodnutími porušily právo stěžovatelky na soudní ochranu a na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny.

26. V posuzovaném případě nyní bude povinností obecných soudů se mnohem lépe zabývat stěžovatelčinou argumentací, a to jak v tom směru, zda je skutečně pravdivý závěr, že by v případě restituce předmětného pozemku získala pouze tzv. holé vlastnictví, neboť zvažuje na předmětném pozemku například vybudovat stavbu k realizaci svých záměrů, tak i ve směru, že v daném případě není zásah do jejích práv proporcionální veřejnému zájmu. Test proporcionality v takovém případě nelze provést implicitně, ale je třeba jej skutečně odůvodnit a vysvětlit jeho jednotlivé kroky stěžovatelce tak, aby porozuměla, proč převýšil tvrzený veřejný zájem na nevydání předmětného pozemku nad jejími právy a cíli restitučního zákonodárství. Pokud pak obecné soudy k takovému přesvědčivému odůvodnění nemohou dospět, jejich zamítavá rozhodnutí neobstojí.

27. Jelikož napadenými rozhodnutími bylo porušeno základní právo stěžovatelky na soudní ochranu a na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny, Ústavní soud podle § 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu ústavní stížnosti vyhověl a napadená rozhodnutí podle § 82 odst. 3 písm. a) téhož zákona zrušil.