Kdo píše zákony? Náš druhý, utajený parlament

 

Ministr spravedlnosti se znovu projevuje jako přemýšlivý mladý muž. Na jaře advokát Tomáš Richter napsal do Právních rozhledů brilantní filipiku proti jeho článku o tom, jak by se u nás měly tvořit zákony. A ministr si to vzal k srdci.

Změnu jsme viděli před pár dny: Jiří Pospíšil na stránce ministerstva poprvé vyvěšuje návrh nového trestního kodexu a do srpna bude sbírat připomínky veřejnosti. Dobrý začátek. Ale Richterův text - snad nejdůležitější právní článek letoška - navrhuje mnohem víc.

Kráčím, protože mám jít

Tomáš Richter studoval práva na kalifornské univerzitě v Berkeley a legislativu zná z první ruky (sedí v komisi pro nový obchodní zákoník). Když si loni přečetl Pospíšilovo chlácholení, že tvorba předpisů je u nás víceméně v pořádku, stačí jen dbát na pravidla a posílit vládní "legislativu" o mladé talenty, napsal opak: Ne, máme problém.

Příčiny špatných zákonů jsou podle Tomáše Richtera tři: "a) technická inkompetence, b) koncepční bezradnost, c) cílené zásahy soukromých zájmů". Psaní zákonů je vznešená činnost, ale také řemeslo se svými grify a postupy. Bohužel se u nás neučí na fakultách, ani v žádné Legislativní akademii, nýbrž především pokusem a omylem.

Pak je tu koncepční bezradnost. Richter přirovnává náhodnou a amatérskou tvorbu zákonů k "činnosti člověka, který neví, kam chce jít a proč, tuší však, že se od něj očekává chůze". Ministerský legislativec u stolu napíše návrh zákona, rozešle jej kolegům do jiných resortů, ti se mají do dvaceti dnů vyjádřit. Pak nastoupí Legislativní rada vlády, která zastupuje širší právní obec. A teprve nakonec, na půdě parlamentu, přichází veřejnost.

U nás ale veřejnost představují Sazka, Nova, ČEZ, PPF a další, kdo si už vypěstovali své zákonodárce.

Skrytých 250 tvůrců

Většina zákonů vzniká v druhém, utajeném parlamentu - na legislativních odborech. Autor tohoto diáře obeslal všechna ministerstva a zjistil tušené: počet všech legislativců nikdo přesně nezná. Bude to ale kolem 250 lidí (v tom se nezávisle shodují odhady Legislativní rady vlády a ministerstva financí). K tomu připočtěme kolem 25 legislativců na Úřadu vlády a zhruba 75 na dalších ústředních úřadech.

Tomáš Richter navrhuje pro ně zřídit Legislativní akademii nebo aspoň přeložit nějaké zahraniční učebnice legal writing, právního psaní. "Školení pro legislativce neprobíhají, je to oblast dost neoraná. Knihy na psaní zákonů také neexistují," připouští mluvčí předsedy Legislativní rady Simona Cigánková. Rada jen vydává základní návody, jakou má mít zákon nebo vyhláška "štábní kulturu". Jinak nic, nic, nula. (S jednou výjimkou: vnitro poslalo své lidi na semestrální kurz "Jak dobře vypracovat návrh zákona", letos poprvé otevřený na soukromé Vysoké škole mezinárodních a veřejných vztahů.)

Grossova vláda v dubnu 2005 na návrh vicepremiéra Jahna přijala usnesení č. 420, že po vzoru Británie a USA se bude u zákonů zkoumat "dopad regulace na podnikatelské prostředí". Skvělé. Jen už jaksi nikdo neřekl, jak se takový dopad měří. Takže resorty zběžně napíší, že zákon žádný dopad na podnikatele mít nebude, nazdar.

Jak se řekne outsourcing?

Díky ministru Pospíšilovi můžeme nový trestní zákoník okomentovat všichni, ještě než dorazí do parlamentu. Jenže na internetu na vás vypadne 420 paragrafů v 54 628 slovech (současný zákon, zděděný z komunismu, jich má 37 879). A teď se koukejte vyjádřit!

Nešlo by to trochu vstřícněji k uživateli? Šlo. Tomáš Richter navrhuje, aby se legislativci nejprve ptali: Existuje problém? Jaký by měl být žádoucí stav? Má se ho dosáhnout právní regulací? Jak nejlépe, jakou formulací? Pak obeslat s možnými odpověďmi veřejnost - protože právo nepatří jen právníkům. A nakonec sepisovat zákon.

Hezký sen? Ale on už funguje. Loni ministerstvo financí obeslalo znalce kapitálového trhu, než začalo převádět do českého práva komplikovanou evropskou směrnici o "trzích finančních nástrojů" (MiFID). Ptá se třeba: Jak byste přeložili "outsourcing", pokud vůbec? Je termín "plynulost provozu" vhodným českým ekvivalentem pro "business continuity"? A letos v dubnu vznikl návrh zákona.

Tak to má vypadat. Jenže Richter připomíná i postřeh peruánského ekonoma Hernanda de Sota: Čím složitější, zmatenější a neprůhledněji přijímané zákony, tím víc právních sporů, žádostí o lobbing a právní pomoc. To by přece právníci byli blázni, aby si ničili živnost.

tomas.nemecek@economia.cz

každou středu

o zákonech, justici a spravedlnosti


Zpracovatel: Anopress IT a.s.