Některá úskalí podání formálně bezvadného návrhu na přezkum úkonů zadavatele k Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
V průběhu zadávacího řízení velmi často nastávají situace, kdy dodavatelé, případně účastníci zadávacího řízení nejsou srozuměni s postupem zadavatele. A to jak s nastavením samotných zadávacích podmínek, tak s některými z následných úkonů zadavatele. Jedná se zejména o úkony typu vyloučení z účasti na zadávacím řízení, případně o rozhodnutí zadavatele o výběru dodavatele. Pokud dotčený nesouhlasí s rozhodnutím zadavatele, může se domáhat nápravy, a to formou námitek podle ustanovení § 241 a násl. zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZZVZ“).
V případě, že nebude stěžovateli vyhověno a tento nebude s rozhodnutím zadavatele spokojen, jedinou relevantní možností je obrátit se na Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „ÚOHS“ či „Úřad“), který je dle ZZVZ pověřen přezkoumáváním úkonů zadavatele v zadávacím řízení.
Zatímco podání námitek není spojeno s žádným poplatkem či jiným nákladem (vyjma případného nákladu právního poradenství), podání návrhu na přezkum je spojeno se složením kauce ve smyslu § 255 ZZVZ. O tuto kauci pak navrhovatel v případě neúspěchu ve věci samé přijde. Je proto vždy nutné ze strany potenciálního navrhovatele pečlivě zvažovat, jaká je pravděpodobnost případného úspěchu podaného návrhu a zda existují objektivní skutečnosti nesprávného postupu zadavatele. Jakkoliv je meritum podaného návrhu na přezkum zásadní pro úspěch v přezkumném řízení, navrhovatel musí věnovat zvýšenou pozornost rovněž i formálním náležitostem podaného návrhu, protože v opačném případě ÚOHS nepřistoupí k věcnému posouzení a celé řízení zastaví (zastavení správního řízení z procesních důvodů sice nebude znamenat ztrátu složené finanční kauce, ale stěžovatel přijde o možnost dosažení efektivní nápravy ve správním i soudním řízení).
Mimo dodržení lhůty pro podání návrhu na přezkum jsou náležitosti návrhu uvedeny v ustanovení § 251 odst. 1 ZZVZ, které zejména uvádí, že „návrh musí vedle obecných náležitostí podání stanovených správním řádem obsahovat označení zadavatele, v čem je spatřováno porušení zákona, v jehož důsledku navrhovateli vznikla nebo hrozí újma na jeho právech, návrhy na provedení důkazů, a čeho se navrhovatel domáhá. Součástí návrhu je doklad o složení kauce podle § 255 odst. 1 nebo 2 a v případě návrhu zasílaného Úřadu před uzavřením smlouvy na veřejnou zakázku rovněž doklad o doručení námitek zadavateli“.
Prvním problematickým bodem, který je nutné si uvědomit, je skutečnost, že ZZVZ náležitosti podání konstruuje záměrně tak, že některé vady podání jsou vadami odstranitelnými, zatímco jiné nikoliv. Podle ustanovení § 257 odst. 1 písm. a) ZZVZ sice platí, že Úřad zahájené řízení zastaví až v případě, pokud navrhovatel nedostatky návrhu ve stanovené lhůtě neodstraní, tato výzva k doplnění však Úřadem nemůže být učiněna ve vztahu ke všem případným nedostatkům návrhu. Například ve vztahu k požadované kauci může navrhovatel toliko doplnit doklad o složení kauce, nikoliv však kauci samotnou. Jinak řečeno, pokud nebyla kauce složena (připsána na účet ÚOHS) v termínu stanoveném v ZZVZ, nelze ji složit dodatečně na základě výzvy Úřadu. V případě, kdy byla kauce složena řádně, ale navrhovatel jen opomněl do návrhu na zahájení přezkumu doložit doklad a jejím složení, tento chybějící dokument doplnit na základě výzvy Úřadu lze.
Podle ustanovení § 257 písm. d) ZZVZ nelze doložit (doplnit) doklad o doručení námitek zadavateli, a to v případě, kdy se jedná o návrh na zahájení přezkumu před uzavřením smlouvy na veřejnou zakázku. Pokud tak navrhovatel jako součást svého podání nedoložil doklad o doručení námitek, Úřad řízení obligatorně zastaví. Ačkoliv ani v důvodové zprávě k ZZVZ není uveden důvod nepřiměřené přísnosti daného ustanovení, je nutné s tímto při podáním návrhu počítat. Smysl by samozřejmě dávalo, pokud by bylo řízení zastaveno z důvodu, že nebyly námitky vůbec podány. Nicméně v případě, kdy námitky podány byly, a navíc z dokumentace, která je předložena zadavatelem Úřadu toto výslovně vyplývá, případně to lze ověřit z elektronického nástroje, shledáváme takový zákonný příkaz za vysoce formalistický. Bez ohledu na uvedené je třeba jej dodržovat.
Relevantnost tohoto postupu opakovaně potvrzuje rozhodovací praxe Úřadu, z poslední doby např. rozhodnutí ÚOHS-45044/2024/500 ze dne 26.11.2024, ve kterém je uvedeno, že: „V projednávaném případě tedy Úřad obdržel od navrhovatele návrh, ke kterému nebyl připojen doklad o doručení námitek zadavateli, přičemž v takovém případě [podle ustanovení § 257 písm. d) zákona] zákonodárce možnost doplnění náležitostí návrhu v dodatečné lhůtě stanovené Úřadem neumožnil. Úřad proto nemůže navrhovatele k odstranění takové vady řízení vyzvat či zkoumat důvody absence zákonné náležitosti návrhu“. Obdobně viz také předseda Úřadu v rozhodnutí ze dne 11. 6. 2024, sp. zn. ÚOHS-R0085/2024/VZ, ve kterém uvedl že „[p]odle § 257 písm. d) zákona je výslovnou a jednoznačnou podmínkou pro vedení řízení o návrhu doložení skutečnosti, že návrhu předcházely řádně podané námitky. Doklad o doručení námitek zadavateli tak představuje jednu z povinných náležitostí návrhu, jehož absence vede k zastavení řízení. Následné zastavení řízení, v souvislosti s nedoložením uvedeného dokladu, proto nelze považovat za nadměrně tvrdé nebo v rozporu s dobrými mravy.“
Pokud jde o výše zmíněnou kauci je primárně nezbytně nutné věnovat pozornost správnému stanovení její výše. Pravidla pro její stanovení jsou uvedena v § 255 odst. 1 a 2 ZZVZ a rovněž lze nalézt doplňující stanoviska na stránkách ÚOHS[1]. Zásadní pro určení výše kauce je pak dále fakt, že se zpravidla odvozuje od nabídkové ceny stěžovatele. Pokud je v daném zadávacím řízení pro hodnocení podstatná cena bez DPH, vypočítává se výše kauce z ceny uvedené v nabídce, či předběžné nabídce bez DPH, pokud se hodnotí cena včetně DPH, je nutné vypočítat výši kauce z této ceny včetně DPH. Pokud jde o termín pro její složení uvádí ÚOHS ve zmíněných výkladových stanoviscích : „Nesloží-li tedy navrhovatel kauci v celé výši v zákonem stanovené lhůtě, tzn. nejpozději poslední den lhůty stanovené podle § 251 odst. 2 nebo 3 a § 254 odst. 3 zákona pro doručení návrhu Úřadu, má to za následek zastavení správního řízení bez dalšího, tj. navrhovatel nebude (a ani nemůže být) v takovém případě před zastavením správního řízení ze strany Úřadu vyzýván k zaplacení kauce (či jejímu doplacení v případě, že ji složil v nesprávné výši)“.
Co je v praxi asi nejvíce problematickou částí týkající se podání návrhu a správného stanovení výše kauce, je otázka, zda je jedná o návrh jeden nebo návrhů více. Sám ÚOHS k tomuto ve výše zmíněném výkladovém stanovisku uvádí, že: „je navrhovatel povinen složit kauci spolu s podáním návrhu, rozumí se tím s podáním každého návrhu. Pokud tedy navrhovatel, byť v souvislosti s jedním zadávacím řízením, nejprve podá návrh směřující proti zadávacím podmínkám, a následně pak další návrh např. proti svému vyloučení z účasti v zadávacím řízení z důvodu údajného nesplnění kvalifikace, je povinen složit s každým takovým návrhem kauci v zákonem stanovené výši. Takto uvedené by bylo samozřejmě naprosto v pořádku, nicméně ÚOHS dále poměrně nešťastně uvádí: „Naproti tomu v situaci, kdy navrhovatel jedním návrhem brojí proti několika úkonům v jednom zadávacím řízení, skládá kauci jenom jednou.“.
Právně onen dovětek o více úkonech v jednom zadávacím řízení může způsobovat v zadávací praxi nejvíce problémů. Jak ostatně ÚOHS sám přiznává, nejnověji v rozhodnutí ÚOHS-R0004/2025/VZ ze dne 3. 3. 2025: „ je potřeba souhlasit s tím, že tento metodický materiál může vyznít nejednoznačně“. Domníváme, že skutečně není možné vždy dospět k závěru, že všechny úkony zadavatele v rámci zadávacího řízení lze pojmou en block jediným návrhem na přezkum. Lze si reálně představit, že navrhovatel může nepochybně zahrnout navazující úkony typu posouzení nabídky, výzva k objasnění, posouzení objasnění a vyloučení jako jedno související jednání zadavatele, vůči kterému stěžovatel směřuje námitky a návrh na přezkum, neboť takové úkony zadavatele v souhrnu vedly k jeho vyloučení z účasti v zadávacím řízení. Nicméně zejména například rozhodnutí o vyloučení a rozhodnutí o výběru jsou nezpochybnitelně dva samostatné úkony, které je nutné případně napadnout dvěma samostatnými návrhy a složit dvě samostatné kauce. Toto ostatně podporuje např. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 31. 1. 2018, č. j. 5 As 247/2016-66.
Co však nastane za situace, kdy jde podle výše uvedeného o dva samostatné návrhy, nicméně bude složena v zákonem stanoveném termínu pouze jediná kauce? Podle stávajících zvyklostí ÚOHS vyzve navrhovatele, aby uvedl, ke kterému z návrhů byla kauce složena. Poté by měl v jednom správním řízení pokračovat v meritorním posouzení a druhé správní řízení zastavit. Jak již bylo uvedeno výše, po uplynutí zákonné lhůty nelze kauci doplnit. V praxi nicméně může nastat i situace, kdy navrhovatel na výzvu ÚOHS uvede, že trvá na tom, že se jedná o jediné podání (návrh) a že nebude explicitně určovat, ke kterému z rozporovaných úkonů zadavatele se složená kauce vztahuje. V takovém případě se navrhovatel vystaví riziku, že ÚOHS řízení bez dalšího zastaví, neboť kauce nebyla ani k jednomu z návrhů složena v plné výši.
V aktuálním rozhodnutí Úřadu ze dne 30. 12. 2024, č. j. ÚOHS-49825/2024/500, které bylo potvrzeno rozhodnutím předsedy Úřadu ze dne 3.3.2025, č.j. ÚOHS-07905/2025/163, však ÚOHS dospěl k závěru, že je oprávněn za určitých specifických situací složenou kauci k jednomu z návrhů přiřadit, a to prakticky proti vůli navrhovatele. K uvedenému postupu ÚOHS doplnil následující odůvodnění: „Úřad nerozhodl o přiřazení kauce v rozporu s vyjádřením navrhovatele. Navrhovatel se sice nevyjádřil, ke kterému z návrhů požaduje přiřadit kauci, zcela zjevně ale vyjádřil vůli vést správní řízení o přezkoumání úkonu zadavatele tak, aby měl možnost se účastnit soutěže o veřejnou zakázku. To Úřad respektoval. Danou volbou současně nijak nezúžil okruh přezkoumávaných otázek u rozhodnutí o vyloučení. Výrok I napadeného rozhodnutí proto obstojí“. Jakkoliv jde dané rozhodnutí nad rámec autonomie vůle navrhovatele, je nutné počítat s tím, že i taková situace může nastat. Optimálně by proto měli dodavatelé (v pozici navrhovatelů) vždy pečlivě zvažovat nejen obsahovou stránku návrhu na přezkum úkonů zadavatele, ale i procesní a formální aspekty návrhu.
Závěrem lze doplnit, že jakkoliv je účelem podání návrhu stěžovatele snaha o právní přezkum samotné podstaty věci, smyslem tohoto textu bylo poukázat na to, že navrhovatel by rovněž měl věnovat dostatečnou pozornost dodržení formálních náležitostí podaného návrhu a reflektovat související procesní aspekty. V opačném případě totiž nemusí k přezkumu merita věci vůbec dojít.
Mgr. Jan Galář,
právník
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
