13. 12. 2018
ID: 108507upozornění pro uživatele
Komparace právní úpravy sportovních organizací v českém zákoně o podpoře sportu a slovenském zákoně o sportu
I. Úvod
Předmětem této stati je komparace právní úpravy sportu v českém zákoně 115/2001 Sb., o podpoře sportu, na jedné straně (dále jen „zákon o podpoře sportu v ČR“), a slovenském zákoně č. 440/2015 Z. z., o športu a změně dalších předpisů (dále jen „zákon o sportu v SR“). Již při prvním pohledu na texty obou zákonů je zřejmé, že každý z nich má zcela jinou normativní konstrukci a svým způsobem i předmět úpravy. Ještě než budeme citovat jejich jednotlivá ustanovení, postačí odkázat na názvy obou právních předpisů. Český zákon již podle svého názvu zřejmě neaspiruje na právní úpravu sportu jako celistvé oblasti, ale zaměřuje svoji pozornost pouze na dílčí segment sportu se týkající, kterým je podpora sportu.
 |
Slovenský zákon je v této souvislosti právním předpisem komplexnějším, neboť upravuje daleko širší škálu otázek, než je podpora sportu. Česká legislativa tak nechává úpravu jednotlivých, nebo prakticky všech otázek souvisejících se sportem, na soukromoprávním základě, a to zejména spolkového práva, a do vnitřních vztahů sportovních organizací a svazů na jedné straně a sportovců na straně druhé prakticky nezasahuje, zatímco slovenská právní úprava je (z veřejnoprávního hlediska viděno) „sebevědomější“ a klade si za cíl vymezit soukromoprávním jednáním jednotlivých subjektů určité akceptovatelné limity. Která z právních úprav je legislativně zdařilejší, sotva vyslovit, neboť zatímco česká se omezuje pouze na úpravu podpory sportu, slovenská upravuje daleko více otázek, souvisejících se sportovní problematikou.
Z důvodu možného rozsahu se zaměříme pouze na některé body, na kterých bude podle autora práce demonstrováno rozdílné pojetí legislativní úpravy obou národních právních úprav, a to zejména v právní úpravě sportovních organizací.
II. Česká právní úprava sportovních organizací v zákoně o sportu
Předmětem úpravy zákona o podpoře sportu v ČR je podle jeho § 1 vymezit postavení sportu ve společnosti jako veřejně prospěšné činnosti a stanovit úkoly ministerstev, jiných správních úřadů a působnost územních samosprávných celků při podpoře sportu.
Na toto úvodní ustanovení bezprostředně navazující ust. § 1a rubrikované příznačně „Priority v oblasti sportu“ pak stanoví, že základními prioritami v oblasti sportu je podpora sportu dětí a mládeže a jejich trenérů a podpora sportovních reprezentantů České republiky.
Zákon o podpoře sportu v ČR dále definuje v ust. § 2 některé pojmy, které jsou z hlediska zákona i sportovního práva obecně, zásadní, a to zejména sport[1], sportovce[2], atd. Pro naše účely je z uvedeného výčtu nejdůležitější definice sportovní organizace, která je obsažena v ust. § 2 odst. 2, kde se normuje, že „Sportovní organizací je pro účely tohoto zákona právnická osoba založená za jiným účelem než dosažení zisku, zahrnuje-li předmět činnosti této právnické osoby činnost v oblasti sportu.“
Vymezení sportovního organizace je tedy (českým) zákonem postavena na principu neziskovosti, neboť možnost právnické osoby založené za účelem sportu, resp. právnické osoby, jejímž předmětem činnosti je činnost v oblasti sportu, čerpat státní dotace na svoji činnost, je podmíněna tím, aby byla založena za jiným účelem, než je dosahování zisku. Je tomu tak z důvodu, že podle § 3 písm. j) zákona o podpoře sportu v ČR, který upravuje působnost Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen „ministerstvo“) v oblasti sportu, vede ministerstvo v elektronické podobě rejstřík sportovních organizací žádajících o podporu ze státního rozpočtu podle § 6b nebo 6c a sportovců, trenérů a sportovních zařízení, na jejichž činnost se žádá o poskytnutí této podpory (dále jen „rejstřík“).“[3] Podle § 3a odst. 2 zákona o podpoře sportu v ČR pak platí, že „Sportovní organizace žádající o podporu ze státního rozpočtu podle § 6b nebo 6c se zapíše do rejstříku.“ Lze tedy soudit (argumentum a contrario), že organizace, která není vedena v rejstříku v seznamu sportovních organizací, nárok na podporu formou dotace ze státního rozpočtu nemá. Tento závěr má svoji oporu i v explicitní normativní větě, když podle § 6b odst. 2 zákona o podpoře sportu v ČR platí, že „Podporu sportu podle odstavce 1 lze poskytovat pouze sportovním organizacím zapsaným v rejstříku.“ Z toho lze dále implikovat závěr, že organizace, která by nesplňovala všechny definiční znaky uvedené v definici sportovní organizace, tedy pokud by byla např. založena za účelem dosažení zisku, nemá nárok na poskytnutí podpory ze státního rozpočtu přímo ex lege. Taková legislativní úprava je logická, neboť účelem sportovních organizací by neměla být primárně generace zisku, na stranu druhou to ale neznamená[4], že jako doplňkovou činnosti nemohou sportovní organizace provozovat činnost, kterou lze z hlediska zákona označit za podnikání[5]. Uvedené principy obsahuje přímo právní úprava spolků uvedená v občanském zákoníku, která přikazuje spolkům případný zisk z podnikatelské činnosti reinvestovat zpět do své primární činnosti, a tyto principy platí bez dalšího i pro spolky založené za účelem výkonu činnosti v oblasti sportu. Lze samozřejmě též uzavřít, že podpora, resp. přidělování dotací sportovním organizacím nesmí být selektivní a musí být v souladu s dobrými mravy soutěže. Zákaz selektivního přidělování dotací sportovním organizacím, jakož i všem jiným právnickým osobám působícím v oblasti sportu, a dodržování dobrých mravů soutěže je dovozována v rozhodovací praxi Nejvyššího soudu České republiky i oblasti sportu.[6]
Reklama
Z výše uvedeného vyplývá, že český zákon o podpoře sportu je normou veřejnoprávní povahy, která definuje některé pojmy důležité v oblasti sportovního práva, a upravuje působnost ministerstva a dalších orgánů státní správy nebo samosprávy v oblasti sportu, a upravuje zejména výchozí, rámcové dotační podmínky, za jakých lze sportovním organizacím dotace poskytovat.
Právní úpravu založení, vzniku a činnosti sportovní organizace či svazu ponechává soukromoprávním předpisům, a to zejména příslušným ustanovením ObčZ a ZOK, a jejich vnitřní poměry pak jejich interním normativním předpisům, zejména zakládacím listinám/smlouvám, či ponejvíce stanovám spolků (či akciových společností).
Do jaké míry a jakým, zda pozitivním či negativním způsobem, by stávající úpravu sportovního práva v České republice změnilo přijetí návrhu zákona, který má být novelizován zákon 115/2001 Sb., o podpoře sportu, lze stěží říci a odpověď dá až jeho přijetí a následná aplikace v praxi. Postoj autora této práce je ve vztahu k tomuto návrhu jednoznačně pozitivní, neboť návrh zakládá větší ingerenci státu do oblasti sportu, a to prostřednictvím Národní agentury sportu (dále jen „Agentura“), jež by měla být ústředním orgánem státní správy[7] a měla by mít některé pravomoci ve vztahu k podpoře sportu, zpracovávat plán státní politiky ve sportu a koordinovat ji[8]. Návrh je však podle mého názoru „nedotažený“, neboť v něm šlo jít jistě dál, a po vzoru například slovenské právní úpravy uchopit českou právní úpravu více koncepčně a systémově i v řadě dalších otázek, nejen ve vztahu k přenosu kompetencí ze strany ministerstva na Agenturu, jak je uvedeno v návrhu. Ve vztahu ke sportovním organizacím a svazům, resp. k přímému správnímu autoritativnímu zásahu do jejich činnosti na úseku dozorované a sankční správní politiky však návrh neobsahuje – podle autora této práce ke škodě věci – ničeho, čímž i po jeho případném přijetí zůstane zachován status quo v oblasti monopolního působení sportovních organizací a svazů v jednotlivých sportovních odvětvích.
III. Slovenská právní úprava sportovních organizací v zákoně o sportu
Zákon o sportu v SR upravuje svůj předmět v § 1, kde se stanoví, že „Tento zákon upravuje šport, osoby v športe, právne vzťahy pri športovej činnosti, pôsobnosť orgánov verejnej moci a orgánov verejnej správy v oblasti športu a opatrenia proti negatívnym javom v športe.“ Na to navazuje ust. § 2, rubrikované „Verejný záujem v športe“, kde se stanoví, že „Verejným záujmom v športe je podpora a rozvoj športu mládeže, zabezpečenie prípravy a účasti športovej reprezentácie Slovenskej republiky (ďalej len "športová reprezentácia") na významnej súťaži, ochrana integrity športu a podpora zdravého spôsobu života obyvateľstva.“
Z uvedeného vyplývá obecný apel slovenského zákonodárce na veřejný zájem, za který podporu a rozvoj sportu označuje per definitionem. Česká právní úprava takto nečiní a nedává označením podpory sportu veřejným zájmem takovou důležitost, jak to činí právní úprava slovenská.
Definici sportovní organizace obsahuje ust. § 8 odst. 1 zákona o sportu v SR, kde se stanoví, že „Športovou organizáciou je právnická osoba, ktorej predmetom činnosti alebo cieľom činnosti je športová činnosť; športovou organizáciou nie je orgán verejnej správy.“ V odstavci druhém téhož ustanovení se dále normuje, že „Športová organizácia sa povinne zapisuje do registra právnických osôb v športe.“
Jak vidno, slovenský zákon tedy neomezuje ve své definici (na rozdíl od české právní úpravy) sportovní organizaci v tom, aby mohla být/byla založena ve formě právnické osoby založené za účelem podnikání. Osobně si myslím, že je to dobře, neboť česká právní úprava se jako nezisková pouze tváří, ale z hlediska materiálního pojetí pochopitelně generaci zisku českými sportovními organizacemi nijak neomezuje. Není proto důvodu, proč omezovat sportovní organizace v otázce volby právní formy jejich existence.
Právní úprava sportovní organizace v zákoně o sportu v SR je daleko detailnější, v ust. § 8-14 zákona o sportu v SR a navazující právní úpravě Sportovního klubu (§ 15) jako sportovní organizace sui generis, a dále pak v právní úpravě Národního sportovního svazu (§ 16-23) jasně vymezuje jejich pravomoci. Z hlediska sportovních organizací by mohlo pro českou právní úpravu de lege ferenda inspirativní např. ust. § 8 odst. 10 zákona o sportu v SR, zakládající její povinnost umožnit osobě s její příslušností účast na sportovní reprezentaci.[9]
Inspirativní jsou dále i ustanovení Zákona o sportu v SR týkající se hospodaření sportovních organizací, zakládající jejich povinnost zpracovávat výroční zprávu a v zákonem stanovených případech ověřovat účetní závěrku auditorem (§ 9 odst. 4), zřizovat obligatorně orgán vnitřního kontroly (§ 10), funkci kontrolora (§ 12), a pozornosti neuniknou ani detailně propracované postupy při kontrole realizované ve sportovní organizaci (§ 14), nebo ustanovení § 9 odst. 1, z něhož implicitně, ale přesto plyne možnost, aby byl sportovec členem vícero sportovních organizací, v důsledku čehož se předpokládá vznik vícero sportovních organizací i ve stejném sportovním odvětví a tedy i jejich konkurence, která je obecně základem prosperity a nejlepším prostředkem proti přirozené degeneraci každého subjektu s monopolním postavením v jakékoliv oblasti lidského konání, oblast sportu nevyjímaje.
Daná úprava je umocněna ust. § 24 odst. 1, která umožňuje sportovní organizaci požádat ministerstvo školství o uznání za „národní sportovní organizaci“, a to za splnění v uvedeném stanovení stanovených podmínek.
Faktem je, že podmínka 2 letého členství v mezinárodní sportovní organizaci s celosvětovou působností [§ 59a odst. 1 písm. a)] bude bránit vstupu do systému více než jednomu subjektu v každém odvětví, a zákon v § 59a odst. 1 písm. b) v podstatě tuto možnost uzavírá, když stanoví podmínku prokázání výlučné působnosti na území SR; i tak otevírá tato zákonná úprava (když už nic jiného, tak alespoň) procesní cestu sportovním organizacím neuznaným za „národní“, jak se domáhat tohoto uznání pořadem práva.
V komparaci s českou právní úpravou je pozitivní a tedy v tomto smyslu „lepší“ i právní úprava správního trestání sportovních organizací. Správní delikty sportovních organizací upravuje § 95 odst. 1 zákona o sportu v SR, který obsahuje taxativní výčet možných správních deliktů, kterých se mohou sportovní organizace dopustit, což lze vítat jako ustanovení transparentní a v ústavním smyslu předvídatelné a tedy v souladu s principem právní jistoty, který je jako základní ústavní princip vlastní jak slovenskému, tak i českému ústavnímu pořádku.
IV. Závěr
Již z uvedených definic, jakož i z rozsahu zákona, vyplývá, že slovenský zákonodárce aspiroval na daleko přesnější a důkladnější vymezení sportovní problematiky, zatímco český zákonodárce se omezil ve své podstatě pouze na úpravu dotační a podporové politiky. S tím souvisí i snaha slovenského zákonodárce mít oblast sportu pod větší kontrolou státu, než jak je tomu v České republice, která poskytuje vyšší autonomii vůle jednotlivým subjektům sportovního práva, vč. sportovních organizací, které byly zkoumány. Český zákonodárce prozatím neaspiroval na vyšší míru veřejnoprávního zásahu do oblasti sportu, což vede podle mého názoru k vyššímu sebevědomí představitelů jednotlivých sportovních organizací a hlavně nad nimi postavených svazů, které se označují za národní, vykonávající ve skutečnosti z hlediska pravidel hospodářské soutěže monopol v konkrétní oblasti toho či onoho jednotlivého odvětví sportu.
Nižší míra státní legislativní a exekutivní ingerence do autonomního života sportovních organizací a svazů tak nemusí nezbytně znamenat „více svobody“ pro klíčové aktéry celé oblasti sportu, kterými jsou bezesporu sportovci, kteří se musí, chtějí-li soutěžně sportovat, podrobit pravidlům sportovních organizací a svazů s monopolním postavením ve sportovním odvětví, které jako sportovci provozují. Liberálnost státu v tomto ohledu lze tak podle názoru autora této práce označit spíše než za chvályhodnou za rezignaci na ochranu práv sportovců a za v podstatě implicitní podporu funkcionářů jednotlivých sportovních organizací a svazů, kteří si vytvořili na státu nezávislý systém vnitřních pravidel, podřízený pouze nadnárodním svazům obdobního typu. Slovenská politická reprezentace nadnárodní sportovní svazy respektuje a v podstatě prostřednictvím svého vlastního zákona uznává jimi vydaná pravidla a rozhodnutí, a obsahuje na rozdíl od české právní úpravy mnohá pozitivní ustanovení, týkající se jak větší transparentnosti sportovních organizací, tak i právní úpravu postavení a smluv amatérských i profesionálních sportovců. Chrání tak lépe sportovce samotné, jakožto subjekty, o které jde podle mého názoru v oblasti sportu nejvíce. Slovenská právní úprava je proto pro českého zákonodárce de lege ferenda výzvou nejen co do akcentu na podrobnější úpravu sportovních organizací, ale i v řadě dalších ustanovení a český zákonodárce by tuto skutečnost neměl opominout.
JUDr. Luděk Lisse, Ph.D., LL.M.,
advokát a rozhodce
_________________________
[1] Viz § 2 odst. 1 zákona o podpoře sportu v ČR, který stanoví, že „Sportem je pro účely tohoto zákona každá forma tělesné činnosti, která si prostřednictvím organizované i neorganizované účasti klade za cíl harmonický rozvoj tělesné i psychické kondice, rozvoj společenských vztahů, upevňování zdraví a dosahování sportovních výkonů rekreačně nebo v soutěžích všech úrovní, a to individuálně nebo společně.“
[2] Viz § 2 odst. 3 zákona o podpoře sportu v ČR, který stanoví, že „Sportovcem je pro účely tohoto zákona každá fyzická osoba, která v daném kalendářním roce skutečně vykonává sportovní činnost, pro kterou je u sportovní organizace evidována.“
[3] Podle § 3a odst. 1 věta prvá a věta druhá zákona o podpoře sportu v ČR platí, že „Rejstřík je informačním systémem veřejné správy, který slouží k vedení údajů o sportovních organizacích, sportovcích a sportovních zařízeních. Správcem rejstříku je Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy.“
[4] A to proto, že jsou sportovní organizace primárně zakládány v právní formě spolku podle zákona 89/2012 Sb., občanský zákoník, v aktuálním znění (dále jen „ObčZ“), anebo (nejčastější alternativa) v právní formě akciové společnosti podle zákona 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích), v aktuálním znění (dále jen ZOK“), založené za jiným účelem než je dosahování zisku, pozn. aut.
[5] Viz § 420 ObčZ, který definuje podnikání takto: „Kdo samostatně vykonává na vlastní účet a odpovědnost výdělečnou činnost živnostenským nebo obdobným způsobem se záměrem činit tak soustavně za účelem dosažení zisku, je považován se zřetelem k této činnosti za podnikatele.“. Normativně jsou tyto zásady zakotveny v ust. § 217 odst. 1 až 3 ObčZ. V ust. § 217 odst. 1 ObčZ se stanoví, že „Hlavní činností spolku může být jen uspokojování a ochrana těch zájmů, k jejichž naplňování je spolek založen. Podnikání nebo jiná výdělečná činnost hlavní činností spolku být nemůže.“. V ust. § 217 odst. 2 ObčZ se pak dále normuje, že „Vedle hlavní činnosti může spolek vyvíjet též vedlejší hospodářskou činnost spočívající v podnikání nebo jiné výdělečné činnosti, je-li její účel v podpoře hlavní činnosti nebo v hospodárném využití spolkového majetku.“, a konečně, v ust. § V ust. § 217 odst. 3 ObčZ se zakládá onen „re-investiční“ princip dikcí, že „Zisk z činnosti spolku lze použít pouze pro spolkovou činnost včetně správy spolku.“
[6] Srov. rozsudek Nejvyššího soudu České republiky ze dne 28. 7. 2016, sp. zn. 23 Cdo 2493/2014, kde se Nejvyšší soud ČR vyslovil, že „Systém dotací a podpor tvoří určitý komplex a jako komplex je proto nutné je poměřovat dobrými mravy soutěže. Selektivnost jednotlivého dotačního programu proto sama o sobě neznamená rozpor s dobrými mravy soutěže. Poskytování dotací omezenému okruhu subjektů představuje nepochybně zásah do fungování volného trhu, úkolem státu je však vytvářet podmínky pro to, aby tyto zásahy byly přiměřené a nenarušovaly rovnováhu mezi ochranou hospodářské soutěže a ochranou jiných společensky významných cílů. Podporu činnosti nestátních neziskových organizací v oblasti sportu lze v posuzovaném případě považovat za jeden z těchto jiných společensky významných cílů.“
[7] Srov. zvláštní část Důvodové zprávy k části první, k článku I, k bodu 1 Návrhu zákona, kterým se mění zákon 115/2001 Sb., o podpoře sportu, kde se v odstavci 1 stanoví, že „Navrhovaným zákonem je v bezprostřední návaznosti na souběžně realizovanou změnu zákona 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, zřizován ústřední orgán státní správy, Národní sportovní agentura, který bude ústředním správním úřadem ve věcech sportu, turistiky a sportovní reprezentace státu (dále jen „agentura“).“
[8] Srov. zvláštní část Důvodové zprávy k části první, k článku I, k bodu 1 Návrhu zákona, kterým se mění zákon 115/2001 Sb., o podpoře sportu, kde se v odstavci 2 stanoví, že „Navrhuje se, aby agentura odpovídala za přípravu státní politiky v oblasti sportu, koncepčních a legislativních materiálů a programů, za poskytování podpor ze státního rozpočtu v oblasti sportu a kontrolu jejich využití, za vydávání antidopingového programu a organizaci a kontrolu jeho uskutečňování a vydávání programu prevence ovlivňování výsledků sportovních soutěží, za plnění funkce zřizovatele příspěvkové organizace za účelem plnění závazků plynoucích z Mezinárodní úmluvy proti dopingu ve sportu vyhlášené sdělením Ministerstva zahraničních věcí pod 58/2007 Sb. m. s., a za koordinaci činnosti rezortních sportovních center Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy, Ministerstva obrany a Ministerstva vnitra.“
[9] Přesné znění ust. § 8 odst. 10 zákona o sportu v SR: „Športová organizácia je povinná umožniť osobe s jej príslušnosťou účasť na športovej reprezentácii.“
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
