Náhrada škody způsobené nesprávným úředním postupem

(Rozsudek Nejvyššího soudu České republiky sp.zn. 25 Cdo 1589/2002, ze dne 23.9.2003)

Nejvyšší soud České republiky rozhodl v právní věci žalobce Ing. M. G., zastoupeného advokátem, proti žalovaným 1/ České republice - Ministerstvu pro místní rozvoj, se sídlem v Praze 1, Staroměstské náměstí 6, zastoupené advokátkou, 2/ Městu F., zastoupenému advokátkou, o náhradu škody, vedené u Okresního soudu v Novém Jičíně pod sp. zn. 7 C 177/98, o dovolání žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 29. března 2002, č. j. 9 Co 993/2001 - 63, tak, že rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 29. 3. 2002, č. j. 9 Co 993/2001 - 63, a rozsudek Okresního soudu v Novém Jičíně ze dne 25. 6. 2001, č. j. 7 C 177/98 - 42, se ve výroku o věci samé ve vztahu k první žalované ohledně částky 31.638,90 Kč s příslušenstvím a ve výrocích o nákladech řízení mezi těmito účastníky zrušuje a věc se v tomto rozsahu vrací okresnímu soudu k dalšímu řízení.
 
Z odůvodnění :

 Žalobce se po žalovaných domáhal zaplacení částky 115.992,80 Kč s příslušenstvím jako náhrady škody, která mu vznikla nesprávným úředním postupem stavebního úřadu MěNV ve F., spočívajícím v průtazích tohoto orgánu ve stavebním řízení v době od 13. 2. 1990 do 7. 2. 1994 ohledně jeho žádosti o vydání stavebního povolení na přístavbu rekreační chaty ev. č. 266 v T. Majetková újma vznikla žalobci tím, že „neoprávněné průtahy“ ve stavebním řízení způsobily nárůst nákladů na stavební práce a stavební materiál v roce 1994 a 1995 oproti roku 1990, v němž by žalobce při řádném průběhu stavebního řízení a včasném vydání stavebního povolení mohl přístavbu své rekreační chaty provést. Výše škody vyplývá ze znaleckého posudku znalce V. R., který si žalobce nechal vypracovat.

Okresní soud v Novém Jičíně rozsudkem ze dne 25. 6. 2001, č. j. 7 C 177/98 - 42, zamítl žalobu, aby žalovaným byla uložena povinnost zaplatit žalobci částku 115.992,80 Kč s 21 % úrokem z prodlení od 1. 1. 1997 do zaplacení s tím, že plněním jednoho zaniká v rozsahu tohoto plnění povinnost druhého žalovaného, a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Vycházel ze zjištění, že žalobce dne 8. 5. 1987 podal u odboru výstavby bývalého MěNV ve F. žádost o vydání stavebního povolení na přístavbu rekreační chaty ev. č. 266 na par. č. 255/12 v T. Rozhodnutím MěNV ve F. - odboru výstavby ze dne 14. 7. 1988 bylo jeho žádosti vyhověno a stavební povolení na provedení přístavby rekreační chaty bylo vydáno. Přestože k odvolání vlastníků sousedních pozemků vydal odbor výstavby a územního plánování ONV v N. J. dne 18. 11. 1988 rozhodnutí, kterým stavební povolení zrušil a věc vrátil odboru výstavby MěNV ve F. k novému projednání a rozhodnutí, žalobce ve stavebních pracích nadále pokračoval. Poté stavební úřad ve F. rozhodnutím ze dne 18. 7. 1989 rozhodl o zastavení všech stavebních prací na přístavbě rekreační chaty, žalobce však i nadále ve stavbě pokračoval. Dne 13. 2. 1990 zahájil stavební úřad ve  F. řízení o odstranění předmětné stavby a dne 31. 8. 1990 provedl doplňující šetření na místě samém. Současně dne 18. 9. 1990 byl podán návrh na projednání přestupku proti stavebnímu řádu, kterého se žalobce měl dopustit tím, že po vydání rozhodnutí o zastavení stavebních prací a rovněž po zahájení řízení o odstranění stavby i nadále v započaté stavbě pokračoval a v období od února 1990 do 31. 8. 1990 provedl dostavbu obvodového pláště, přízemí a podkroví, započal s realizací balkónu, podbíjením stropní konstrukce a byly instalovány klempířské výrobky. Poté v letech 1992 - 1993 probíhalo přestupkové řízení, které bylo rozhodnutím komise pro projednávání přestupků ze dne 8. 6. 1993 zastaveno, neboť od doby spáchání přestupku uplynula doba delší než 1 rok. Stavební odbor MěNV ve F. pak rozhodnutím ze dne 1. 7. 1993 oznámil pokračování v řízení o odstranění stavby a dne 7. 2. 1994 vydal dodatečné povolení k přístavbě rekreační chaty žalobce včetně kanalizační přípojky a žumpy. K žádosti žalobce ze dne 30. 10. 1995 o kolaudaci stavby vydal MěNV ve F. dne 23. 11. 1995 rozhodnutí, jímž bylo povoleno užívání stavby. Dopisem ze dne 20. 12. 1996 se žalobce obrátil na Ministerstvo pro místní rozvoj ČR se svým nárokem na náhradu škody, která mu vznikla nesprávným úředním postupem stavebního úřadu ve F., zejména „neoprávněnými průtahy“ v období od 13. 2. 1990 do 7. 2. 1994, které způsobily neúměrný nárůst nákladů na pořízení stavby; tento nárok ministerstvo neuznalo a žalobce s ním byl odkázán na soud.  Podle znaleckého posudku znalce V. R. ze dne 14. 4. 1998, který provedl vyčíslení cenových rozdílů cen stavebních prací provedených žalobcem na jeho rekreační chatě porovnáním cen v letech 1990 až 1992 a 1994 až 1996, činí škoda vzniklá žalobci částku 115.992,80 Kč. Soud prvního stupně posuzoval uplatněný nárok žalobce na náhradu škody podle zákona 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem, a dovodil, že jedná-li se v posuzované věci o nesprávný úřední postup stavebního odboru MěNV ve F., který tuto činnost vykonával v rámci tzv. přenesené působnosti podle § 21 odst. 1 tehdy platného zákona ČNR 367/1990 Sb., o obcích, je pasivně věcně legitimována Česká republika, za níž v daném případě jedná Ministerstvo pro místní rozvoj ČR, do jehož působnosti toto odvětví státní správy náleží. Na straně druhého žalovaného pasivní legitimace dána není, neboť jako subjekt práva a samostatná právnická osoba neodpovídá za vydaná rozhodnutí a úřední postup bývalého stavebního odboru MěNV ve F.; žaloba podaná proti němu byla proto zamítnuta.  Vycházeje z ust. § 22 odst. 1 zákona 58/1969 Sb. a s poukazem na rozhodnutí bývalého Nejvyššího soudu ČR ze dne 23. 6. 1981, publikované ve Sborníku rozhodnutí NS ČR IV: 1130, okresní soud přisvědčil námitce promlčení, kterou vznesla první žalovaná. Podle jeho názoru se žalobce o vzniku škody dozvěděl již v okamžiku právní moci rozhodnutí stavebního odboru MěNV ve F. ze dne 7. 2. 1994, jímž bylo rozhodnuto o dodatečném povolení stavby, neboť tehdy mohl poprvé zjistit, že v období let 1990 - 1994, tedy v době nečinnosti stavebního úřadu, došlo ke zvýšení cen stavebního materiálu a stavebních prací. Tento okamžik je proto nutno považovat za počátek běhu promlčecí lhůty, když již v roce 1994 měl žalobce možnost nechat si zpracovat znalecký posudek, kterým by znalec byl schopen vyčíslit - alespoň orientačně při použití oborových indexů ÚRS P. - rozdíl cenových relací v roce 1990 v porovnání s rokem 1994, neboť rozsah prací prováděných žalobcem byl znám z projektové dokumentace. Tříletá promlčecí doba tedy uplynula nejpozději koncem roku 1997. Byla-li žaloba, jíž byl nárok uplatněn, podána dne 6. 5. 1998, je nárok žalobce v plném rozsahu promlčen; proto byla žaloba i ve vztahu k první žalované zamítnuta.  Na promlčení tohoto nároku nemá vliv ani skutečnost, že žalobce jej uplatnil písemně u první žalované, neboť u nároku na náhradu škody z nesprávného úředního postupu zákon 58/1969 Sb. nevyžaduje jeho předběžné projednání s příslušným ústředním orgánem. „Za okamžik vzniku škody nelze  považovat okamžik, kdy žalobce koupil stavební materiál, případně provedl určité stavební práce, neboť tato okolnost může mít vliv pouze na určení výše škody, nikoliv na určení okamžiku, kdy se poškozený o škodě dozvěděl“.
    
K odvolaní žalobce, které směřovalo proti zamítavému výroku ve vztahu k první žalované, Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 29. 3. 2002, č. j. 9 Co 993/2001 - 63, odvolací řízení ve vztahu k první žalované ohledně částky 84.353,90 Kč s příslušenstvím v důsledku zpětvzetí odvolání zastavil, v zamítavém výroku ve vztahu k první žalované ohledně částky 31.638,90 Kč s příslušenstvím a ve výroku o nákladech řízení ve vztahu mezi těmito účastníky jej potvrdil a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení. Předmětem odvolacího přezkumu tak byl jen výrok rozsudku okresního soudu o zamítnutí žaloby co do částky 31.638,90 Kč s příslušenstvím (jedná se o nárok žalobce na náhradu škody vzniklé mu vynaložením zvýšených nákladů na přístavbu k chatě v době po 6. 5. 1995, jak uvedl v odvolání). Odvolací soud vycházel ze skutkových zjištění okresního soudu a ztotožnil se i s jeho závěrem právním o promlčení uplatněného nároku. Dovodil, že žalobce po vydání rozhodnutí odboru výstavby MěNV ve F. ze dne 7. 2. 1994, jímž bylo rozhodnuto o dodatečném povolení přístavby chaty, a poté, kdy toto rozhodnutí nabylo právní moci, nabyl vědomost o tom, že stavbu může dokončit podle dokumentace ověřené stavebním úřadem, což také během let 1994 a 1995 učinil, a přístavbu nechal zkolaudovat. Vzhledem k tomu, že ze stavební dokumentace vyplýval rozsah stavby a použitého materiálu, měl žalobce jako stavebník vědomost o rozsahu prací a potřebném materiálu, které si dokončení stavby vyžádá, a již během roku 1994 také podstatnou část nákladů na dostavbu fakticky vynaložil, jak to vyplývá ze znaleckého posudku znalce V. R. Výdaje, které bude nutno vynaložit na dokončení stavby, a tedy i škoda, tak byla vyčíslitelná již dříve, než žalobce tvrdí, neboť věděl o dodatečném povolení stavby, a již v roce 1994 bylo zcela zjevné, že její dokončení a výdaje s tím spojené budou evidentně vyšší, než při provádění stavby v roce 1990 vzhledem k cenovému vývoji a liberalizaci cen. Subjektivní vědomost o těchto vyšších nákladech, a tedy vědomost o újmě v majetkové sféře, měl žalobce již od roku 1994, a rozdíl cen materiálu a stavebních prací oproti roku 1990 bylo možno přibližně objektivně vyjádřit (vyčíslit v penězích). Vědomost žalobce o škodě a její  orientační výši tak podle odvolacího soudu nebyla v daném případě vázána na přímé vynaložení nákladů na dokončení přístavby chaty a počátek běhu promlčecí doby nemohl záviset na rychlosti, s níž žalobce jako svépomocný stavebník práce na dokončení přístavby provedl či nechal provést. V této souvislosti poukázal odvolací soud na rozhodnutí Ústavního soudu ČR ze dne 20. 11. 2000, sp. zn. IV. ÚS 548/99, uveřejněné ve Sbírce nálezů a usnesení ÚS ve svazku č. 20 (nález č. 173), v němž je zastáván názor, že nárok na náhradu škody nevzniká až vynaložením prostředků na odstranění škody, a dále na stanovisko bývalého NS ČR uveřejněné ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod R 55/1971, z nějž vyplývá, že škodu představují nejen majetkové hodnoty, které již bylo nutno vynaložit, ale i ty, které by bylo nutno vynaložit, aby došlo k uvedení věci do předešlého stavu.
   
Proti potvrzujícímu výroku rozsudku odvolacího soudu podal žalobce dovolání, jehož přípustnost dovozuje z ust. § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. a podává je z důvodu nesprávného právního posouzení věci. Nesouhlasí s názorem odvolacího soudu, že i ve vztahu k té části nároku na náhradu škody, která byla předmětem odvolacího řízení, počala promlčecí doba podle § 22 odst. 1 zákona 58/1969 Sb. běžet již v roce 1994, kdy již žalobce věděl, že náklady na přístavbu chaty budou vyšší oproti roku 1990. Dovolatel má naopak za to, že ke zmenšení jeho majetku, a tedy ke vzniku škody, došlo teprve tehdy, když zvýšené náklady na přístavbu své rekreační chaty vynaložil, a od tohoto okamžiku také počala běžet promlčecí doba; pouhá vědomost o tom, že  v budoucnu ke vzniku škody dojde, nemohlo počátek běhu promlčecí doby vyvolat. Podstata věci tedy spočívá v posouzení otázky, zda subjektivní lhůta pro uplatnění nároku na náhrady škody, ať již podle § 22 odst. 1 zákona 58/1969 Sb. nebo podle § 106 odst. 1 obč. zák., může začít běžet ještě předtím, než tato škoda objektivně vznikne, i když se jedná o škodu předem předvídatelnou, a zda škoda spočívající ve zvýšených nákladech vzniká teprve vynaložením těchto nákladů nebo již získáním poznatku o tom, že tyto zvýšené náklady bude třeba vynaložit. Poněvadž tyto otázky nebyly dosud v judikatuře dovolacího soudu vyřešeny, a navíc řešení, které zvolil odvolací soud, je v rozporu s hmotným právem, jde podle dovolatele o rozhodnutí, které má po právní stránce zásadní právní význam. Za nepřípadný považuje dovolatel také poukaz krajského soudu na nález Ústavního soudu ze dne 20. 11. 2000, sp. zn. IV. ÚS 548/99, v němž Ústavní soud vyslovil právní názor, že nárok na náhradu škody nevzniká teprve vynaložením prostředků na odstranění škody. V daném případě však nejde o škodu vzniklou zničením nebo poškozením věci, nýbrž o škodu spočívající ve vynaložení zvýšených nákladů na stavební materiál a práce ve srovnání s výší těchto nákladů, které by žalobce vynaložil v případě, že by stavební úřad ve věci rozhodl včas. Navrhl, aby rozsudek odvolacího soudu byl v napadené části zrušen a aby mu věc byla v tomto rozsahu vrácena k dalšímu řízení.
    
První žalovaná ve svém písemném vyjádření k dovolání se ztotožnila s rozsudkem odvolacího soudu a navrhla, aby dovolání bylo jako nedůvodné zamítnuto.
    
Dovolací soud věc projednal a rozhodl podle občanského soudního řádu ve znění účinném od 1. 1. 2001, a to v souladu s ustanovením části dvanácté, hlavy I, zákona 30/2000 Sb., kterým se mění zákon 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. Po zjištění, že dovolání bylo podáno včas, účastníkem řízení, řádně zastoupeným advokátem, přezkoumal napadený rozsudek odvolacího soudu podle § 242 o. s. ř. a dospěl k závěru, že dovolání v dané věci je přípustné podle § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. a je opodstatněné.
    
Podle ustanovení § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. je dovolání přípustné proti rozsudku odvolacího soudu a proti usnesení odvolacího soudu, jimiž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, jestliže dovolání není přípustné podle ustanovení písmena b) a dovolací soud dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí má ve věci samé po právní stránce zásadní význam.
    
Rozhodnutí odvolacího soudu má po právní stránce zásadní význam zejména tehdy, řeší-li právní otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo která je odvolacími soudy nebo dovolacím soudem rozhodována rozdílně, nebo řeší-li právní otázku v rozporu s hmotným právem [§ 237 odst. 3 o. s. ř.].
    
Z tohoto pohledu je v dané věci dovolání přípustné pro řešení otázky počátku běhu promlčecí doby k uplatnění nároku na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem, kterou krajský soud vyřešil v rozporu s hmotným právem.
    
Zamítavé rozhodnutí odvolacího vychází ze závěru, že nárok žalobce na náhradu škody je promlčen, neboť byl uplatněn po uplynutí tříleté promlčecí doby uvedené v ust. § 22 odst. 1 zákona 58/1969 Sb., která počala běžet od právní moci rozhodnutí odboru výstavby MěNV ve F. ze dne 7. 2. 1994, jímž bylo rozhodnuto o dodatečném povolení přístavby chaty; tímto okamžikem žalobce nabyl vědomost o tom, že došlo ke zvýšení nákladů na stavební práce a materiál oproti roku 1990, a rozdíl cenových relací bylo možno přibližně vyčíslit.  
    
Nesprávné právní posouzení věci podle § 241a odst. 2 písm. b) o. s. ř. může spočívat v tom, že odvolací soud věc posoudil podle nesprávného právního předpisu, nebo že správně použitý právní předpis nesprávně vyložil, případně jej na zjištěný skutkový stav věci nesprávně aplikoval.
    
Podle § 36 zákona 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), odpovědnost podle tohoto zákona se vztahuje na škodu způsobenou rozhodnutími, která byla vydána ode dne účinnosti zákona, a na škodu způsobenou ode dne účinnosti zákona nesprávným úředním postupem; odpovědnost za škodu způsobenou rozhodnutími, která byla vydána přede dnem účinnosti zákona, a za škodu způsobenou přede dnem účinnosti zákona nesprávným úředním postupem se řídí dosavadními předpisy. Tento zákon nabyl účinnosti dne 15. 5. 1998.
    
Vzhledem k tomu, že k nesprávnému úřednímu postupu, s nímž žalobce spojuje vznik škody, došlo před uvedeným datem, posuzoval odvolací soud (stejně jako soud prvního stupně) věc správně podle dosavadního předpisu, tj. podle zákona 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem (dále jen „zákon“).
    
Podle § 18 zákona stát odpovídá za škodu způsobenou v rámci plnění úkolů státních orgánů a orgánů společenské organizace uvedených v § 1 odst. 1 nesprávným úředním postupem těch, kteří tyto úkoly plní. Podle § 18 odst. 2 zákona odpovědnosti podle odstavce 1 se nelze zprostit.
    
Ustanovení § 18 zákona zakládá objektivní odpovědnost státu (bez ohledu na zavinění, jíž se nelze zprostit a která předpokládá současné splnění třech  předpokladů : 1) nesprávný úřední postup, 2) vznik škody a 3) příčinnou souvislost mezi nesprávným úředním postupem a vznikem škody. Protože zákon 58/1969 Sb. obsahující zvláštní úpravu odpovědnosti za škodu způsobenou orgánem státu blíže nedefinuje pojem škody (ani neupravuje rozsah její náhrady), je třeba v této otázce vycházet z občanského zákoníku (§ 442 obč. zák.).
    
Škoda je obecně chápána jako újma, která nastala (která se projevuje v majetkové sféře poškozeného a je objektivně vyjádřitelná všeobecným ekvivalentem, tj. penězi, a je tedy (nedochází-li k naturální restituci) napravitelná poskytnutím majetkového plnění, především poskytnutím peněz.
    
Podle § 22 odst. 1 zákona právo na náhradu škody podle tohoto zákona se promlčí za tři roky ode dne, kdy se poškozený dozvěděl o škodě.
  
Pojem „dozví se o škodě“ ve smyslu citovaného ustanovení vyjadřuje nejen vědomost poškozeného o nesprávném úředním postupu, ale i o tom, že vznikla majetková újma určitého druhu a rozsahu, kterou je možné natolik objektivně vyjádřit (vyčíslit) v penězích, aby poškozený mohl svůj nárok uplatnit u soudu.
    
Jestliže škoda jako majetková újma znamená zmenšení majetku poškozeného, nemohlo v projednávané věci dojít ke zmenšení majetkové podstaty žalobce, a tedy ke vzniku škody, již okamžikem nabytí právní moci rozhodnutí stavebního úřadu MěNV ve F. ze dne 7. 2. 1994 o dodatečném povolení stavby, nýbrž teprve tehdy, kdy z majetkových prostředků žalobce byly vynaloženy finanční prostředky na zakoupení stavebního materiálu, případně na zaplacení určitých stavebních prací. Samotná okolnost, že v roce 1994 či 1995 došlo ke zvýšení cen stavebního materiálu a stavebních prací oproti roku 1990, nemůže být škodou ještě před vynaložením finančních prostředků na zakoupení stavebního materiálu či zaplacení stavebních prací proto, že není jisté, zda k majetkové újmě dojde. Žalobci tedy škoda mohla vzniknout až tehdy, kdy sám za stavební materiál, případně za stavební práce, finanční prostředky vynaložil. Teprve vynaložením těchto prostředků se mohl dozvědět o škodě (§ 22 odst. 1 zákona 58/1969 Sb.) a mohl tedy svůj nárok na náhradu škody proti první žalované uplatnit u soudu.  
    
Je-li předmětem řízení v dané věci (po částečném zpětvzetí odvolání a zastavení odvolacího řízení) nárok žalobce na náhradu škody ve výši 31.638,90 Kč s příslušenstvím, která mu měla vzniknout vynaložením zvýšených nákladů na zakoupení stavebního materiálu v době po 6. 5. 1995, pak je zřejmé, že byl-li tento nárok uplatněn žalobou podanou dne 6. 5. 1998, stalo se tak před uplynutím tříleté promlčecí doby uvedené v ust. §  22 odst. 1 zákona 58/1969 Sb.
    
Přisvědčit lze i názoru dovolatele, že poukaz krajského soudu na nález Ústavního soudu ze dne 20. 11. 2000, sp. zn. IV. ÚS 548/99, v němž vyslovil právní názor, že nárok na náhradu škody nevzniká teprve vynaložením prostředků na odstranění škody, je nepřípadný, neboť v daném případě nejde o škodu vzniklou zničením nebo poškozením věci.
    
Z uvedeného vyplývá, že dovolací důvod podle § 241a odst. 2 písm. b) o. s. ř. byl naplněn, neboť právní názor, na kterém rozsudek odvolacího soudu v otázce počátku běhu promlčecí doby podle § 22 odst. 1 zákona 58/1969 Sb. spočívá, je nesprávný. Nejvyšší soud České republiky proto rozsudek krajského soudu ve vztahu mezi žalobcem a první žalovanou ohledně částky 31.638,90 Kč s příslušenstvím a ve výroku o nákladech řízení mezi těmito účastníky zrušil (§ 243b odst. 2, věta za středníkem o. s. ř.). Vzhledem k tomu, že důvody, pro které bylo zrušeno rozhodnutí odvolacího soudu platí v uvedené části i na rozhodnutí soudu prvního stupně, zrušil dovolací soud v tomto rozsahu i rozsudek soudu prvního stupně a věc mu v této části vrátil k dalšímu řízení (§ 243b odst. 3, věta druhá o. s. ř.).