Podmínky ochrany oznamovatele v rámci whistleblowingu

Do právního prostředí dosud roztříštěné úpravy a řady odlišných modelů chápání whistleblowingu v Evropské unie přinesla v dubnu roku 2018 zásadní změnu přelomová inciativa Evropské komise, která předložila návrh směrnice o ochraně osob oznamujících porušení práva Unie. V návaznosti na proběhlý legislativní proces byl návrh v roce 2019 příslušnými orgány EU schválen a v návaznosti na to byla vydána směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1937 ze dne 23. října 2019 o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie (dále také jen „Směrnice“).[1]    

Cílem Směrnice přitom je vytvoření jednotného právního základu pro účinnější prosazování práva Unie ve vybraných konkrétních oblastech společné politiky a aktů, kdy porušení práva Unie může vážně poškodit veřejný zájem, a to prostřednictvím účinné ochrany oznamovatelů, která může být dosažena pouze stanovením společných minimálních norem pro harmonizaci.

S ohledem na vydání Směrnice vznikla členským státům Unie povinnost, aby nejpozději do 17. prosince 2021 uvedly svou vnitrostátní právní úpravu do souladu s požadavky Směrnice, tj. aby byla provedena transpozice příslušných požadavků Směrnice do jejich vnitrostátního práva. Významnou okolností přitom je, že v rámci transpozice požadavků Směrnice mohou členské státy případně rozšířit uplatňování vnitrostátních předpisů i na další oblasti s cílem zajistit soudržný a komplexní rámec na vnitrostátní úrovni. 

Pokud jde o aktuální stav transpozičních prací v České republice, tak byl Ministerstvem spravedlnosti již vypracován návrh nového zákona o ochraně oznamovatelů, který má představovat ucelenou vnitrostátní úpravu whistleblowingu, jež provádí příslušné požadavky Směrnice v České republice. Po zapracování vybraných připomínek z proběhlého připomínkového řízení byl tento text návrhu zákona o ochraně oznamovatelů předložen dne 6. října 2020 k projednání vládě.      

K postavení oznamovatele a rizikům na jeho straně 

V rámci whistleblowingu je postavení oznamovatele (whistleblowera) vždy obecně spojeno s klíčovou a velmi citlivou právní, etickou i psychologickou okolností, a to s prolomením loajality oznamovatele vůči zaměstnavateli jakožto organizaci, ke které je oznamovatel vázán nejen smluvním, ale i ekonomickým a často do určité míry i osobním vztahem. V podobné, byť podstatně menší míře, to platí i pro oznamovatele, kteří ze smluvního hlediska nejsou zaměstnanci, ale přesto mohou mít k organizaci úzký právní, ekonomický anebo i osobní vztah (externí dodavatelé, stážisté apod.).        

Tato okolnost je pak umocňována tím, že prolomení loajality s sebou samozřejmě nese i závažné právní souvislosti a dopady, zejména porušení povinnost mlčenlivosti o skutečnostech, o kterých se zaměstnanec anebo jiná smluvně zavázaná osoba dozví po dobu trvání smluvního vztahu, a to včetně povinnosti dodržovat obchodní, státní, služební anebo jim na roveň postavené tajemství.

S výjimkou případů, na které se vztahuje zvláštní oznamovací povinnost podle trestně právních předpisů, je tak obecně každý oznamovatel zpravidla konfrontován s vysokým stupně osobního rizika, které musí v konečném důsledku nést. Tato osobní rizika přitom spočívají v tom, že oznamovatel bude v souvislosti se svým oznámením sám viněn a postižen z neetického anebo protiprávního jednání vůči zaměstnavateli (organizaci), a to od porušení pracovní kázně, přes prozrazení utajovaných skutečností, až po způsobení závažné hmotné škody či jiné újmy (poškození dobré pověsti apod.), a že bude v tomto směru ze strany organizace vystaven nátlaku.

Vzhledem k těmto skutečnostem jsou proto v rámci každého interního kanálu pro oznamování protiprávního jednání (vnitřního oznamovacího systému) zásadní nejen vlastní opatření k ochraně oznamovatele a s nimi spojené interní postupy, ale současně i srozumitelná a úplná informovanost zaměstnanců a dalších osob o podmínkách poskytování ochrany. Jen tak lze zajistit, aby v praxi nevznikaly ohledně této klíčové otázky nejasnosti a nedorozumění, které by mohly vést k velmi závažným negativním dopadům jak na oznamovatele, tak i na organizaci.    

Podmínky ochrany oznamující osoby podle Směrnice 

Směrnice úzce spojuje oznamování informací o ohrožení nebo poškození veřejného zájmu, jež oznamující osoby získaly v souvislosti s činnostmi souvisejícími se svou prací, s využitím jejich práva na svobodu projevu.[2] V tomto ohledu tak Směrnice navazuje na klasické pojetí whistleblowingu a výslovně uvádí, že „právo na svobodu projevu a informací zakotvené v článku 11 Listiny a v článku 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod zahrnuje právo přijímat a rozšiřovat informace a svobodu a pluralitu sdělovacích prostředků“. 

Toto pojetí whistleblowingu jako využití práva jednotlivce na svobodu projevu však Směrnice ve vztahu k osobě oznamovatele poměrně výrazně determinuje, a to stanovením podmínek pro poskytnutí ochrany. V tomto směru je přitom zásadní, že oznamovatel k tomu, aby on a jeho oznámení podléhaly ochraně dle Směrnice a příslušné transpoziční vnitrostátní úpravy, se musí především obsahově týkat některé z oblastí, jež spadají do věcné působnosti Směrnice. 

Osoby oznamující informace o porušení spadající do oblasti působnosti směrnice mají podle článku 6 právo na ochranu podle Směrnice, jestliže:

• měly oprávněné důvody se domnívat, že oznámené informace o porušení byly v době oznámení pravdivé a současně, že tyto informace spadaly do (věcné) působnosti této Směrnice;

• podaly oznámení buď interně v souladu s článkem 7 Směrnice anebo externě v souladu s článkem 10, anebo učinily zveřejnění v souladu s článkem 15 Směrnice.

Z toho vyplývá, že pokud má být oznamující osobě přiznáno právo na ochranu podle Směrnice, tak musí být primárně splněna podmínka spočívající v tom, že vzhledem k okolnostem a informacím, jež měla k dispozici v době oznámení, oprávněný důvod se domnívat, že jí oznamované záležitosti jsou pravdivé. Jak přitom Směrnice zdůrazňuje, tak tento požadavek je „nezbytným ochranným opatřením před zlovolnými, neopodstatněnými či zneužívajícími oznámeními, jež zajišťuje, aby osobám, které v době oznámení úmyslně a vědomě oznámí nesprávné či zavádějící informace, nebyla ochrana poskytnuta“.[3] Obdobně by oznamující osoby měly mít nárok na ochranu podle této směrnice v případě, mají-li oprávněné důvody domnívat se, že oznámené informace spadají do její oblasti působnosti.

Vedle toho přitom platí, že právnímu režimu Směrnice podléhají zásadně pouze oznámení, která byla oznamující osobou učiněna s uvedením údajů, které ji dostatečně identifikují a umožňují s ní v procesu vyřizování dále komunikovat (oznámení podané identifikovanou osobou). Členské státy však mohou rozhodnout, zda mají soukromé nebo neveřejné subjekty a příslušné orgány přijímat i anonymní oznámení o porušení a následná opatření či nikoli. Pokud ale osoby, které podaly oznámení anonymně, byly následně identifikovány, mají nárok na ochranu v případě, že jsou poškozeny odvetnými opatřeními a současně splňují shora popsané podmínky ochrany.

Podmínky ochrany podle návrhu zákona o ochraně oznamovatelů  

Lze konstatovat, že podmínky ochrany oznamovatelů tak, jak jsou upraveny v návrhu českého zákona o ochraně oznamovatelů, v zásadě odpovídají podmínkám ochrany oznamujících osob dle článku 6 Směrnice. V tomto směru tedy osoba oznamující skutečnosti o porušení spadající do oblasti působnosti zákona o ochraně oznamovatelů má právo na zaručenou ochranu dle zákona, jestliže:

• má oprávněný důvod se domnívat, že oznámené skutečnosti o porušení jsou pravdivé a že tyto skutečnosti spadají do působnosti tohoto zákona;

• učinila oznámení prostřednictvím vnitřního oznamovacího systému, Ministerstva spravedlnosti (jako orgánu pro externí oznamování), orgánu veřejné moci příslušného podle jiného právního předpisu nebo zveřejněním za splnění podmínek dle tohoto zákona.

S ohledem na shora uvedené je, z hlediska subjektivní stránky jednou ze základních podmínek ochrany oznamovatele, reálná existence oprávněného důvodu se domnívat, že oznamované skutečnosti spadají do věcné působnosti zákona.

Úprava zákona se přitom má vztahovat na oznámení o skutečnostech nasvědčujících tomu, že v souvislosti s výkonem činnosti (v pracovním kontextu) bylo nebo má být spácháno protiprávní jednání, které nemá znaky trestného činu ani přestupku a kterým je porušena povinnost uložená právním předpisem nebo předpisem Evropské unie upravujícím oblast:

• finančních služeb, finančních produktů a finančních trhů;
• daně z příjmů právnických osob a správy odvodu za porušení rozpočtové kázně;
• předcházení legalizace výnosů z trestné činnosti a financování terorismu;
• ochrany spotřebitele a bezpečnosti a souladu výrobků s právními předpisy;
• bezpečnosti dopravy, přepravy a provozu na pozemních komunikacích;
• ochrany životního prostředí, bezpečnosti potravin a krmiv a ochrany zvířat;
• radiační ochrany a jaderné bezpečnosti;
• zadávání veřejných zakázek, veřejných dražeb a hospodářské soutěže;
• ochrany vnitřního pořádku a bezpečnosti, života a zdraví; nebo
• ochrany osobních údajů, soukromí a bezpečnosti sítí a informačních systémů. 

Pokud jde o vymezení osobní působnosti zákona o ochraně oznamovatelů, tj. na které skupiny fyzických osob – v rámci organizace anebo i mimo ni – se vztahuje ochrana oznamovatele, tak tato je v návrhu zákona upravena v zásadě společně s podmínkami ochrany oznamovatelů.    

Ochrana oznamovatele dle nového zákona o ochraně oznamovatelů se má vztahovat na každou oznamující fyzickou osobu, která se o kvalifikovaných skutečnostech obsažených v oznámení dozvěděla v souvislosti s výkonem:

• zaměstnání (tj. osoba se statusem zaměstnance včetně státního zaměstnance a zaměstnance územní samosprávy);
• služby nebo státní služby (tj. osoba se statusem státního zaměstnance ve služebním poměru);
• samostatné výdělečné činnosti (tj. osoba se statusem osoby samostatně výdělečně činné);
• funkce člena voleného právnické osoby (tj. osoby se statusem člena statutárního anebo dozorčího nebo kontrolního orgánu);
• správy svěřenského fondu; 
• dobrovolnické činnosti (dobrovolníci);
• práce v rámci dočasného přidělení zaměstnance a odborné praxe (stáž);
• práv a povinností vyplývajících ze smlouvy, jejímž předmětem je poskytování dodávek, služeb, stavebních prací nebo jiné obdobné plnění.

Z hlediska tohoto vymezení osobní působnosti zákona je třeba doplnit, že ochrana oznamovatele se při splnění stanovených podmínek vztahuje, v souladu se Směrnicí, i na osoby, jejichž výkon činnosti v daném kontextu mohl nebo má být teprve zahájen.

Pokud jde o naopak o negativní vymezení osobní působnosti zákona a tedy o zúžení ochrany oznamovatele, tak je v zákoně výslovně stanoveno, že oznámení protiprávního jednání se nepovažuje v rozsahu nezbytném k jeho učinění za porušení smluvní povinnosti mlčenlivosti ani za porušení povinnosti zachovávat mlčenlivost podle jiných právních předpisů, s výjimkou povinnosti zachovávat ochranu utajovaných informací, jakož i mlčenlivost při výkonu činnosti:

• notáře, notářského kandidáta a koncipienta, státního zástupce, asistenta a právního čekatele, advokáta a advokátního koncipienta, soudního exekutora, exekutorského kandidáta a koncipienta,  soudce, asistenta soudce a justičního čekatele, a daňového poradce, jakož i
• mlčenlivost při poskytování zdravotních služeb. 

Obsahem oznámení podle návrhu zákona nemohou být ani informace, jejichž oznámení by mohlo ohrozit podstatný bezpečnostní zájem České republiky.

Závěr

Ze shora popsaných požadavků vycházejících z nové právní úpravy Směrnice a připravovaného návrhu zákona o ochraně oznamovatelů je zřejmé, jak obtížné bude pro organizace povinné k zavedení vnitřního oznamovacího systému vhodným, srozumitelným a úplným způsobem informovat své zaměstnance o podmínkách poskytnutí ochrany oznamovatele v případě oznámení o protiprávním jednání. Tento úkol bude o to obtížnější, že whistleblowing jako zvláštní interní mechanismus interního oznamování protiprávního jednání s sebou přináší celou řadu souvisejících vzájemných interních propojení a vazeb, a to od jeho úzkého propojení s vnitřní kontrolou a vnitřním kontrolním systémem až po souvislosti spojené se zpracováním osobních údajů anebo trestní odpovědností právnických osob.     

JUDr. Pavel Koukal   
advokát / Associate Partner

Rödl & Partner, advokáti, v.o.s.

Platnéřská 2 
110 00  Praha 1

Tel.: +420 236 163 111
e-mail: prag‎@‎roedl.cz