Doručování a okamžik doručení písemnosti prostřednictvím datové schránky a prostřednictvím elektronických nástrojů v režimu zákona o veřejných zakázkách

Postavení účastníků v zadávacím řízení
 
Ačkoliv lze zejména u veřejných zadavatelů vymezených v ustanovení § 2 odst. 2 ZVZ logicky vysledovat vazby k výkonu veřejné moci, v případě jejich vystupování v procesu zadávání veřejných zakázek mají i veřejní zadavatelé postavení dané na roveň dodavatelům a jejich jednání nemá vrchnostenskou povahu, jako je tomu v případě, realizují-li výkon veřejné moci. Zadávací řízení podle ZVZ pak představuje specifický kontraktační proces upravený v souvislosti s vynakládáním veřejných prostředků s cílem zabezpečit jejich hospodárné využívání a nepředstavuje výkon veřejné moci. ZVZ tedy pouze modifikuje proces kontraktace upravený jinak obecnými soukromoprávními předpisy (občanským, resp. obchodním zákoníkem) a v žádném případě nepřiznává zadavatelům nadřazené či jinak zvýhodněné postavení vůči dodavatelům. Nelze tedy než konstatovat, že vztahy vznikající při zadávání veřejných zakázek mezi zadavateli a dodavateli mají povahu soukromoprávní[1].
 
Aplikace obecného právního předpisu
 
Zákon o veřejných zakázkách se k doručování vyjadřuje v ustanovení § 148 odst. 2 ZVZ, když uvádí, že písemnosti lze doručovat osobně, prostřednictvím osoby provádějící přepravu zásilek (kurýrní službou), prostřednictvím držitele poštovní licence podle zvláštního právního předpisu, elektronickými prostředky, prostřednictvím datové schránky nebo jiným způsobem. Zákon o veřejných zakázkách se tedy omezuje pouze na výčet způsobů, jakými lze písemnosti doručovat, vlastní úpravu doručování písemností v průběhu zadávacího řízení ale neobsahuje. Proto je nutné na doručování a určení okamžiku doručení aplikovat právní úpravu obsaženou v obecném právním předpise – v občanském zákoníku.
 
Občanský zákoník v ustanovení § 45 odst. 1 říká, že „projev vůle působí vůči nepřítomné osobě od okamžiku, kdy jí dojde.“ Z toho lze dovodit, že projev vůle obsažený v písemnosti je vůči adresátu účinný okamžikem doručení této písemnosti. Výkladem pojmu „dojde“ (tedy „je doručen“) se zabýval Nejvyšší soud ve věci sp. zn. 28 Cdo 2622/2006, přičemž konstatoval:

„Účinnost adresných jednostranných hmotně právních úkonů v režimu občanského zákoníku předpokládá, že projev vůle dojde, resp. je doručen adresátovi, tj. že se dostane do sféry jeho dispozice. Slovní spojení „dostane do sféry jeho dispozice“ nelze vykládat ve smyslu procesně právních předpisů. Je jím třeba rozumět konkrétní možnost nepřítomné osoby seznámit se s jí adresovaným právním úkonem. Právní teorie i soudní praxe takovou možností chápe nejen samotné převzetí písemného hmotně právního úkonu adresátem, ale i ty případy, jestliže doručením dopisu či telegramu, obsahujícího projev vůle, do bytu adresáta či do jeho poštovní schránky popřípadě i vhozením oznámení do poštovní schránky o uložení takové zásilky, nabyl adresát hmotně právního úkonu objektivní příležitost seznámit se s obsahem zásilky. Přitom není nezbytné, aby se adresát skutečně seznámil s obsahem hmotně právního úkonu, dostačuje, že měl objektivně příležitost tak učinit.“ [2]
 
Z uvedeného rozhodnutí vyplývá, že proto, aby bylo možné písemnost považovat za doručenou, je stěžejní, zda se dostala do sféry dispozice adresáta a on tak získal objektivní možnost seznámit se s jejím obsahem, přičemž není rozhodné, zda se s jejím obsahem skutečně seznámil či nikoliv. Tento závěr lze aplikovat na většinu způsobů doručování písemností zmíněných v ustanovení § 148 odst. 2 ZVZ, přičemž v obecné rovině nepůsobí potíže určit okamžik, kdy se písemnost dostala do sféry dispozice adresáta, tj. kdy byla doručena[3].
 
Doručování prostřednictvím datových schránek
 
Mnoho nejasností provázelo (a nadále provází) doručování písemností v režimu ZVZ prostřednictvím datových schránek. Důvodem je především nejednoznačnost zákona 300/2008 Sb. o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, ve znění pozdějších předpisů (dále jako „zákon o elektronických úkonech“), kterou se nepodařilo odstranit ani následnými novelizacemi.
 
Zákon o elektronických úkonech stanovil s účinností od 1. 7. 2009 v ustanovení § 17 odst. 1, že má-li fyzická osoba, podnikající fyzická osoba nebo právnická osoba zpřístupněnu datovou schránku a umožňuje-li to zároveň povaha dokumentu, doručuje orgán veřejné moci takové osobě prostřednictvím datové schránky. Zákon o elektronických komunikacích přitom ale výslovně neřešil, zda tak musí subjekt, který zároveň vykonává veřejnou moc, postupovat (v případě naplnění obou výše zmíněných podmínek) při doručování všech dokumentů nebo zda má tuto povinnost pouze v případě, jedná-li se o výkon veřejné moci. Obdobně nebyla explicitně řešena otázka, zda může fyzická osoba, podnikající fyzická osoba nebo právnická osoba doručovat subjektu, který je zároveň orgánem veřejné moci, do jeho datové schránky také dokumenty soukromoprávní povahy, tedy takové dokumenty, které nesouvisí s výkonem jeho veřejné moci. S ohledem na novelizaci zákona o elektronických úkonech provedenou zákonem 190/2009 Sb., která s účinností od 1. 1. 2010, resp. vzhledem k přechodným ustanovením této novely v plném rozsahu až od 1. 7. 2010, umožnila komunikovat prostřednictvím datových schránek i fyzickým osobám, podnikajícím fyzickým osobám a právnickým osobám mezi sebou navzájem, je možné dovozovat, že původní úprava se vztahovala pouze na doručování dokumentů souvisejících s výkonem veřejné moci. Teprve s nabytím účinnosti výše zmíněné novely byla umožněna „soukromoprávní“ komunikace prostřednictvím datových schránek, a to i v případě, je-li jednou ze stran subjekt, kterému je jinak svěřen výkon veřejné moci.
 
Přes počáteční názorový nesoulad v náhledu na charakter komunikace prostřednictvím datových schránek v režimu ZVZ[4], orgány státní správy, jejichž působnosti se tato problematika dotýká (Ministerstvo pro místní rozvoj jako gestor oblasti veřejných zakázek, Ministerstvo vnitra jako gestor elektronizace veřejné správy a Úřad pro ochranu hospodářské soutěže jako orgán dohledu v oblasti zadávání veřejných zakázek) v průběhu času došli k jednotnému závěru, že komunikace mezi zadavateli a dodavateli v průběhu zadávacího řízení má soukromoprávní charakter[5].
 
Vzhledem k soukromoprávnímu charakteru komunikace v režimu ZVZ a k rovnému postavení zadavatelů a dodavatelů je pak nutné dojít k závěru, že na doručování v režimu ZVZ musí být aplikován § 18a zákona o elektronických úkonech. Písemnost doručovaná dle zákona o veřejných zakázkách je pak v takovém případě adresátovi doručena v okamžiku, kdy se do datové schránky přihlásí osoba, která má s ohledem na rozsah svého oprávnění přístup k této písemnosti. V důsledku soukromoprávního charakteru komunikace mezi zadavateli a dodavateli dále není přijatelné použití fikce doručení § 17 odst. 4 zákona o elektronických úkonech. Tu lze aplikovat pouze v případech, kdy se jedná o výkon veřejné moci a orgán veřejné moci vystupuje ve vrchnostenském postavení. Zákon o elektronických úkonech je vůči občanskému zákoníku v postavení lex specialis a úprava v tomto zákoně tak má přednost před obecnou úpravou[6]. Nepoužije se tak pravidlo o doručování obsažené v § 45 odst. 1 občanského zákoníku ve smyslu shora uvedené judikatury.
 
V této souvislosti a s ohledem na jednoznačnou prokazatelnost okamžiku dodání zprávy do datové schránky je spodivem, že zákonodárce váže pro soukromoprávní komunikaci okamžik doručení až na přihlášení se do datové schránky. Důsledkem toho vyvstávají v režimu ZVZ problémy s doručením písemnosti v zákonem stanovených lhůtách. Problémy s vykázáním doručení způsobuje především skutečnost, že uživatelé datových schránek nemají povinnost se do nich přihlašovat[7]. Včas dodaná zpráva do datové schránky adresáta proto může být doručena se zpožděním. Nejenže tím může dojít k nevítanému prodlužování zadávacího řízení, ale s ohledem na výše uvedené nemusí být některé úkony provedeny včas. V důsledku nečinnosti adresáta tak může marně uplynout zákonem stanovená lhůta pro doručení[8]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) v minulosti například posuzoval případ, v němž stejnopis návrhu na přezkoumání úkonů zadavatele byl do datové schránky zadavatele dodán v pátek 25. 2. 2011 (v poslední den lhůty dle § 114 odst. 4 ZVZ). Osoba, která má s ohledem na rozsah svého oprávnění přístup k takové písemnosti, se však do datové schránky přihlásila až v pondělí 28. 2. 2011, a proto Úřadu nezbylo než konstatovat, že návrh byl zadavateli doručen dne 28. 2. 2011, tedy až po uplynutí zákonné lhůty[9].
 
Doručování prostřednictvím elektronických nástrojů
 
Elektronickými prostředky zákon o veřejných zakázkách rozumí síť a služby elektronických komunikací s výjimkou faxu. Elektronickým nástrojem je pak programové vybavení, případně jeho součásti, které jsou se sítí nebo službou elektronických komunikací spojeny a umožňují prostřednictvím této sítě nebo služby provádění úkonů v elektronické podobě[10]. Elektronickými prostředky je zadavatel, jak výše uvedeno, oprávněn komunikovat a doručovat písemnosti. Činí tak elektronickými úkony[11], jimiž se rozumí např. odesílání a přijímání datových zpráv, poskytování dokumentů dálkovým přístupem, nebo přijímání nabídek, prostřednictvím elektronických nástrojů.
 
Dle § 149 odst. 6 písm. b) ZVZ je zadavatel povinen zajistit, aby u elektronických nástrojů, jejichž prostřednictvím je realizována elektronická komunikace, zejména elektronický přenos a příjem nabídek, případně elektronický příjem žádostí o účast a návrhů v soutěžích o návrh, bylo zaručeno, aby mohl být přesně určen čas a datum doručení nabídek, žádostí o účast a předložení plánů a projektů.
 
Z uvedeného ustanovení ZVZ vyplývá, že při doručování prostřednictvím elektronických nástrojů je výslovně počítáno se zaznamenáním okamžiku provedení vybraných elektronických úkonů dodavatelem vůči zadavateli, přičemž tento okamžik je spojován s okamžikem doručení. Je-li tedy v těchto případech písemnost doručována dodavatelem zadavateli, lze okamžik doručení jednoznačně určit, neboť jím bude právě okamžik, kdy došlo k provedení elektronického úkonu dodavatelem. Otázkou však zůstává, jaký čas a datum lze považovat za okamžik doručení v případě písemností doručovaných prostřednictvím elektronických nástrojů zadavatelem dodavateli.
 
Vzhledem k neexistenci speciální úpravy doručování prostřednictvím elektronických nástrojů v režimu ZVZ se nabízí určit okamžik doručení písemnosti prostřednictvím elektronických nástrojů buď aplikací pravidel obecné soukromoprávní úpravy doručování, tedy podle § 45 občanského zákoníku, nebo aplikací pravidel doručování prostřednictvím datových schránek.
 
V případě výkladu doručování podle obecné soukromoprávní úpravy doručování, tedy podle § 45 občanského zákoníku v souladu s výkladem tohoto ustanovení Nejvyšším soudem, jenž je popsán výše, by okamžikem doručení písemnosti prostřednictvím elektronického nástroje dodavateli byl okamžik, kdy zadavatel provedl elektronický úkon, a písemnost se dostala do sféry dispozice dodavatele, pokud ten měl objektivní možnost se s obsahem písemnosti seznámit. Za tento okamžik by bylo možno považovat vložení příslušné písemnosti do elektronického nástroje, neboť k elektronickým nástrojům je možné prostřednictvím sítě internet, tj. elektronického prostředku, získat přístup, má-li adresát úkonu příslušné přihlašovací údaje. Objektivní příležitost seznámit se s obsahem písemnosti odeslané elektronickými prostředky je tak dána dispozicí adresáta s přihlašovacími údaji do elektronického nástroje a dostupností sítě internet. Tento závěr je však v rozporu s logickým výkladem úpravy zákona o veřejných zakázkách účinné od 1. 4. 2012.
 
Novelizací ZVZ k 1. 4. 2012 bylo totiž zadavateli v zjednodušeném podlimitním řízení, pokud si to v zadávacích podmínkách vyhradí, umožněno doručovat konkrétní písemnosti (např. oznámit rozhodnutí o vyloučení uchazeče ze zadávacího řízení nebo rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky uveřejněním na profilu zadavatele) uveřejněním na profilu zadavatele, jenž je elektronickým nástrojem[12]. Zadavatel tak má k dispozici jednodušší způsob pro doručování písemností. V případě těchto konkrétních písemností je pak dle ZVZ okamžikem doručení písemnosti okamžik jejího uveřejnění na profilu, tedy okamžik, kdy zadavatel provedl elektronický úkon. Pokud by byl akceptován v předchozím odstavci představený závěr, že doručení prostřednictvím elektronického nástroje je učiněno vložením příslušné písemnosti do elektronického nástroje, nebyl by rozdíl mezi zjednodušenou formou doručování ve zjednodušeném podlimitním řízení a doručováním prostřednictvím elektronických nástrojů obecně. Takový závěr se však jeví jako nepřijatelný. Upravuje-li zákon o veřejných zakázkách pro zjednodušené podlimitní řízení, coby řízení méně formální, jednodušší způsob doručování, byť vyhrazen pro některé konkrétní písemnosti, dospějeme logickým výkladem k závěru, že pro ostatní písemnosti a pro řízení více formalizovaná (otevřené, užší řízení podlimitní veřejné zakázky) musí být doručování písemností prostřednictvím elektronických nástrojů složitější. Proto také nelze okamžik doručení písemnosti v případě zjednodušeného podlimitního řízení a např. otevřeného řízení určovat stejným způsobem. S ohledem na uvedené je tak třeba zkoumat, zda by nebylo možné aplikovat pravidla pro doručování prostřednictvím datových schránek.
 
Aplikaci pravidel doručování prostřednictvím datových schránek dle autorů tohoto článku nic nebrání. Lze dokonce konstatovat, že doručování prostřednictvím datových schránek, tj. elektronicky, je doručování prostřednictvím elektronických nástrojů pro svoji podobnost bližší než doručování listin. V souladu s výše uvedeným tak lze písemnost doručovanou prostřednictvím elektronických nástrojů považovat za doručenou k okamžiku, kdy se do elektronického nástroje přihlásí dodavatel.
 
Závěr
 
Na výše uvedených příkladech právní úpravy doručování písemností „elektronickou cestou“ v režimu ZVZ je zřejmé, že tento způsob doručování písemností bude při určování okamžiku doručení písemnosti činit i nadále výkladové problémy a nejasnosti.
 
Z toho důvodu je třeba si osvojit skutečnost, že je-li písemnost doručována prostřednictvím datové schránky, není okamžikem doručení písemnosti okamžik jejího dodání do datové schránky, ale okamžik, kdy se do datové schránky přihlásí osoba, která má s ohledem na rozsah svého oprávnění přístup k této písemnosti. Obdobně lze dle názoru autorů přistupovat i k doručování písemností prostřednictvím elektronických nástrojů.
 

Mgr. Jan Tejkal,
advokát

Mgr. Petr Pernica,
advokátní koncipient

Fiala, Tejkal a partneři, advokátní kancelář, s.r.o.

Mezníkova 273/13
616 00  Brno – Žabovřesky

Tel.: +420 541 211 528
Fax:  +420 541 210 951
e-mail: recepce@akfiala.cz

---------------------------------------------------------
[1] Od těchto vztahů je pak nutno odlišit vztahy vznikající v souvislosti s řízením o přezkoumání úkonů zadavatele Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže, neboť tento proces již není procesem kontraktačním, ale jedním z typů správního řízení vedeného před správním orgánem a doručování se v těchto případech bude řídit správním řádem.
[2] Obdobně např. rozhodnutí sp. zn. 29 Odo 805/2006, 28 Cdo 72/2004 či 26 Cdo 864/2004.
[3] V případě osobního doručování či doručování prostřednictvím kurýrní služby je tento okamžik představován prokazatelným pokusem o doručení, případně odmítnutím přijetí písemnosti adresátem. Při doručování prostřednictvím držitele poštovní licence je za okamžik doručení považováno dodání poštovní zásilky podle podmínek držitele poštovní licence, tedy vhozením poštovní zásilky do domovní schránky, předáním adresátovi či jiné osobě oproti podpisu (tzv. na doručenku), předáním pouze adresátovi (tzv. do vlastních rukou), odmítnutím převzetí poštovní zásilky adresátem či vhozením oznámení o uložení poštovní zásilky do poštovní schránky adresáta.
[4] Ministerstvo pro místní rozvoj ve starších zněních své Metodiky k doručování prostřednictvím datových schránek při provádění úkonů v zadávacím řízení, nejenže doporučovalo, aby zadavatelé odesílali písemnosti datovou schránkou dodavatelům ještě před účinností novely zákona o elektronických úkonech, kterou byla umožněna soukromoprávní komunikace datovými schránkami, ale též mělo za to, že je možné využít fikci doručení dle § 17 odst. 4 zákona o elektronických úkonech.
[5] Viz „Metodika k doručování prostřednictvím datových schránek při provádění úkonů v zadávacím řízení“ Ministerstva pro místní rozvoj ve znění z ledna 2012, Metodika Ministerstva vnitra s názvem „Datové schránky a činnost správních orgánů“ a rozhodnutí Úřadu ze dne 26.08.2011, č.j. ÚOHS-R116/2011/VZ-13445/2011/310JSl nebo ze dne 5.12.2011, č.j. ÚOHS-R227/2011/VZ-18668/2011/310/JSl.
[6] Shodně např. Dvořák, D. Doručování podle zákona o veřejných zakázkách. 2010. Dostupné >>> zde.
[7] Orgány veřejné moci s ohledem na jím uloženou povinnost využívat datové schránky k přednostní komunikaci v rámci jejich veřejnoprávní agendy, se do datových schránek obvykle denně přihlašují. U subjektů, které nejsou orgány veřejné moci, tomu však může být (a často také je) jinak.
[8] Myslitelné je to dále např. u poskytování dodatečných informací na žádost dodavatele, když žádost musí být doručena zadavateli nejpozději 6 pracovních dnů před uplynutím lhůty pro podání nabídek, nebo u podání námitek proti zadávacím podmínkám, které musí být podány nejpozději do 5 dnů od skončení téže lhůty.
[9] Rozhodnutí Úřadu ze dne 10.05.2011, sp. zn. ÚOHS-S73/2011/JHl, které bylo potvrzené rozhodnutím předsedy Úřadu ze dne 26.08.2011, sp. zn. ÚOHS-R116/2011/JSl.
[10] § 149 odst. 1 a 2 ZVZ.
[11] Dle § 2 písm. d) vyhlášky č. 9/2011, kterou se stanoví podrobnější podmínky týkající se elektronických nástrojů a úkonů učiněných elektronicky při zadávání veřejných zakázek a podrobnosti týkající se certifikátu shody, je elektronickým úkonem v zadávacím řízení úkon jednající osoby provedený prostřednictvím elektronického nástroje.
[12] § 17 písm. x) ZVZ.

© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz