NSS sjednotil judikaturu ve věci odvodu za porušení dotačních pravidel

V říjnu roku 2018 publikoval autor článek pod názvem „Dojde (konečně) ke sjednocení pravidel při porušení rozpočtových pravidel?“ V článku bylo pojednáno o nejednotné judikatuře Nejvyššího správního soudu v otázce porušení rozpočtové kázně příjemcem dotace, kdy pro příjemce dotace bylo zcela zásadní, který senát Nejvyššího správního soudu bude jeho kauzu po podání kasační stížnosti řešit, neboť se mezi jednotlivými senáty v průběhu doby vyvinuly celkem tři názorové proudy.

První hovořil o tom, že každé porušení rozpočtové kázně je stiženo sankcí v podobě odvodu za porušení rozpočtové kázně (v naprosté většině případů v plné výši). Druhý názorový proud zdůraznil zásadu proporcionality a potřebu zohlednit rozsah a závažnost porušení dotačních podmínek. Nebylo však zřejmé, zda má být proporcionalita zkoumána toliko ve smyslu vyčlenění porušení zasažených finančních prostředků, nebo je třeba odvod i ve vztahu k dotčené části dotace stanovit s ohledem na závažnost zjištěného porušení. Konečně třetí názorový proud hovoří taktéž o potřebě aplikovat zásadu proporcionality, je však u jednotlivých rozhodnutí Nejvyššího správního soudu rozlišováno, zda ji aplikovat již ve fázi kvalifikace postupu příjemce dotace, anebo až ve fázi stanovení výše odvodu.

V závěru citovaného článku bylo zmíněno řízení u Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 1 Afs 291/2017, kde byla rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu prvním senátem tamního soudu předložena otázka, zda je každé – byť i méně závažné porušení dotačních podmínek – porušením rozpočtové kázně, a zda je s každým porušením rozpočtové kázně ve smyslu ustanovení §44a odst. 4, písm. b) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, v platném znění, spojen odvod či nikoliv. Ke dni zveřejnění článku nebylo Nejvyšším správním soudem rozhodnuto.

Právní názor rozšířeného senátu NSS

Skutkový stav věci

Předem pojednání o právním názoru rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu je zapotřebí vymezit skutkový stav věci. Předmětem sporu byla skutečnost, že příjemce dotace (poskytovatelem dotace bylo Ministerstvo pro místní rozvoj) na výstavbu infrastruktury, město Krnov, mělo v rámci dotačních podmínek mj. prokázat splnění termínu realizace projektu do 31. 12. 2009. Tuto podmínku však město nesplnilo, neboť - ačkoliv dílo předalo již 30. 11. 2009 - žádost o vydání kolaudačního souhlasu podalo opožděně, konkrétně v březnu roku 2010. Předmětná podmínka poskytnutí dotace byla přitom sjednána jako závazná a její porušení mělo být sankcionováno odvodem za porušení rozpočtové kázně ve výši, v jaké byla porušena rozpočtová kázeň. Poskytovatel dotace v reakci na tuto skutečnost učinil podnět finančnímu orgánu k zahájení řízení, na jehož závěru bylo vydání platebního výměru, kdy byl městu stanoven odvod v plné výši poskytnuté dotace. Město se bránilo neúspěšně odvoláním proti platebním výměrům a posléze prostřednictvím správní žaloby. Té bylo vyhověno. Proti tomuto rozhodnutí podalo Odvolací finanční ředitelství kasační stížnost, která byla projednávána prvním senátem Nejvyššího správního soudu, který právě předložil rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu otázku k posouzení (ke sjednocení nejednotné judikatury, která je v žádosti rozšířenému senátu podrobně zmíněna).

Rozhodnutí rozšířeného senátu

Dne 30. 10. 2018 vydal rozšířený senát Nejvyššího správního soudu usnesení. V něm doslova rozhodl, že:

Každé porušení dotačních podmínek, které nejsou v rozhodnutí o poskytnutí dotace vymezeny jako méně závažné, zakládá porušení rozpočtové kázně [§ 3 písm. e) ve spojení s § 44 odst. 1 písm. b) zákona ve znění do 29. 12. 2011];
Při stanovení výše odvodu za porušení rozpočtové kázně je třeba vycházet ze zásady přiměřenosti, tedy rozumného vztahu mezi závažností porušení rozpočtové kázně a výší za ně předepsaného odvodu. Správce daně musí zvážit, zda je důvod k odvodu v plné výši čerpaných či poskytnutých prostředků státního rozpočtu, či pouze k odvodu odpovídajícímu závažnosti a významu porušení povinnosti (§ 44a odst. 4 zákona ve znění do 29. 12. 2011) a své rozhodnutí náležitě odůvodnit;
Týká-li se porušení povinnosti oddělitelné části poskytnuté dotace, odvod bude stanoven pouze částkou odpovídající této části dotace. I zde však mohou vyvstat okolnosti, které mohou s ohledem na malou závažnost porušení povinnosti vést správce daně ke snížení odvodu ve smyslu zásady přiměřenosti (§ 44a odst. 4 zákona ve znění do 29. 12. 2011).

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dal tímto rozhodnutím jasně najevo, že zásadu proporcionality je nutné aplikovat v řízeních o porušení rozpočtové kázně, avšak – ke škodě příjemců dotace – nikoliv již ve fázi samotné kvalifikace závažnosti porušení povinnosti příjemce dotace, ale až ve fázi stanovení výše odvodu s tím, že soudy a příslušné správní orgány jsou povinny zkoumat, zda v daném konkrétním případě nelze aplikovat též výrok III. usnesení hovořící o možnosti oddělitelnosti dotace.

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu odmítnul za stávající legislativy názorový proud prolamující pravidlo, že každé porušení povinnosti příjemce dotace je spojeno s odvodem za porušení rozpočtové kázně. Důvodem je především legislativní definice pojmu „neoprávněné použití peněžních prostředků“, dle ustanovení §3, písm. e) zákona, neboť tato definice nepřipouští užití zásady proporcionality již ve fázi hodnocení porušení povinností příjemcem dotace.

Na stranu druhou dal rozšířený senát Nejvyššího správního soudu jasně najevo, že ve fázi stanovení výše odvodu za porušení rozpočtové kázně má zásada proporcionality zcela zásadní místo a správní orgány, jakož i soudy, jsou povinny ji vždy aplikovat a navíc své rozhodnutí mj. i v tomto smyslu náležitě odůvodnit.

Závěrem

Autor považuje závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu za daného legislativního stavu za správné, byť má za to, že by do budoucna měl být upraven zákon tak, aby připouštěl správním orgánům či soudům aplikovat zásadu proporcionality již ve fázi posuzování závažnosti porušení, neboť se autor domnívá, že existují porušení, která jsou natolik marginální, že za ně není nutno stanovovat odvod za porušení.

Především je však nutno ocenit sjednocení judikatury v tomto směru, neboť tato byla dlouhodobě značně nejednotná. To vše při konstatování, že se ve většině případů jedná o vysoké částky, kdy výsledky sporů zásadně ovlivňovaly existenci příjemců dotace.