Odklad Whistleblowingu (ale jen pro někoho?)
Lhůta pro transpozici směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1937 ze dne 23. října 2019 o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie (dále jen „Směrnice“), uplyne 17. prosince 2021. Vládní návrh českého zákona o ochraně oznamovatelů ze dne 9. února 2021 se ještě před říjnovými volbami nacházel v Poslanecké sněmovně v prvním čtení a do voleb se jej již nepodařilo schválit. Zákony, které byly v Parlamentu částečně projednané, ale nestihly být do voleb schválené, budou muset projít znovu celým legislativním procesem.
Stejný osud čeká i návrh zákona na ochranu oznamovatelů. Pokud nedojde po ustanovení nové Sněmovny okamžitě ke zrychlenému legislativnímu procesu (což je velmi nepravděpodobné), je již nyní víc než jasné, že k transpozici Směrnice do konce vytyčené lhůty nedojde. Vzhledem k tomu, jak zdlouhavé a někdy i vyhrocené projednávání návrhu zákona o ochraně oznamovatelů bylo, se účinnosti nového zákona vzhledem k jeho kontroverznosti, a také k lhůtám legislativního procesu, můžeme dočkat nejdříve v zimě 2022 nebo na jaře 2023.
Znamená to tedy, že dokud není přijatý příslušný zákon implementující Směrnici do českého právního řádu, není nutné zavádět linky pro oznamování nekalých jednání? Ano i ne. Co se týče povinných osob ze soukromého sektoru, např. podnikatelů s více než 50 zaměstnanci, ti budou mít tuto povinnost až v momentu, kdy tak stanoví český zákon. Veřejnému sektoru, primárně státu a územním samosprávným celkům, však mohou povinnosti ze Směrnice vznikat i bez přijetí příslušného českého zákona. Ministerstva, ústřední orgány státní správy, ale i obce a kraje by po 17. prosinci 2021 měly být připraveny přijímat podněty o porušení unijních předpisů od oznamovatelů pomocí whistleblowingových linek. Ministerstvo spravedlnosti pro tyto účely vydalo i metodiku dostupnou zde.
Důvodem závaznosti Směrnice ve veřejném sektoru je takzvaná doktrína přímého (vertikálního) účinku, kterou dovodil Soudní dvůr Evropské unie (dále jen „SDEU“) v rámci jeho rozhodovací činnosti v rozsudku ze dne 5. února 1963 ve věci C-26/62 Van Gend en Loos. Přímým účinkem evropského práva se má na mysli zejména to, že je závazný bez nutnosti dalšího opatření, např. lokálního implementačního zákona. Ač z evropského práva pro členské státy vyplývají povinnosti, zároveň z něj vyplývají i určitá práva pro jednotlivé osoby, jak fyzické, tak právnické. Těmto jednotlivcům tak vzniká oprávnění dovolat se svého práva, které jim evropská legislativa poskytuje[1]. Děje se tak zejména v případech, kdy členský stát evropské právo netransponuje nebo jej transponuje, ale vadně. Tato situace nastane zřejmě i u nás vzhledem k tomu, že se zákon o ochraně oznamovatelů, který má implementovat Směrnici, do konce transpoziční lhůty přijmout nestihne. Jednotlivci, např. zaměstnanci ve veřejném sektoru, by se na státu mohli domáhat možnosti podat oznámení o porušení předpisů Unie (např. oblast zadávání veřejných zakázek, finančních služeb, předcházení praní peněz a financování terorismu, bezpečnost výrobků, ochrana životního prostředí, ochrana spotřebitele, ochrana soukromí a osobních údajů a další).
Přímý účinek se sice aplikuje zejména u primárního práva Evropské unie (tedy vrcholných unijních předpisů, jako např. Smlouva o fungování Evropské unie), ale i u práva sekundárního, tj. zejména u nařízení a směrnic. Evropská nařízení mají vždy přímý účinek, není tedy nutné je transponovat do příslušného právního řádu speciálním zákonem. Jednotlivec se však může dovolávat svého práva i tehdy, pokud ho zavádí evropská směrnice. Upozorňuje na to SDEU v rozsudku ze dne 4. prosince 1974 ve věci C-41/74 Van Duyn. Z rozsudku vyplývá, že i směrnici, jakožto aktu sekundárního práva, může být přiznán přímý účinek za účelem ochrany práv jednotlivců. Stane se tak, pokud nedojde k transpozici směrnice v předepsané lhůtě nebo pokud je transponována vadně a zároveň budou splněna tato tři základní kritéria specifikována judikaturou SDEU: jasnost a přesnost ustanovení směrnice[2], bezpodmínečnost těchto ustanovení[3] a řádné zveřejnění evropského předpisu v jazyce členského státu, v němž má být norma aplikována[4].
V našem případě bude nejdůležitější posoudit ono kritérium bezpodmínečnosti, kdy toto kritérium vyžaduje jistou jednoznačnost směrnice a minimální potřebu vytvářet podmínky, předpoklady nebo prováděcí opatření ze strany členského státu. Co se rozumí bezpodmínečností, podrobněji rozvedl SDEU ve svém rozsudku ze dne 1. července 2010 ve věci C‑194/08 Gassmayr, bod 45: „Soudní dvůr upřesnil, že ustanovení unijního práva je bezpodmínečné, jestliže ukládá povinnost, která není vázána na žádnou podmínku, a při jejím plnění ani v jejích účincích není podmíněna žádným aktem ze strany orgánů Unie nebo členských států, a dále že je dostatečně přesné, aby se jej mohl právní subjekt dovolávat a aby jej mohl uplatnit soud, jestliže ukládá povinnost jednoznačným způsobem.“ Ovšem i v tomto případě bylo SDEU dovozeno, že ani jistá volnost členského státu pro stanovení výjimek či omezení ze směrnice nemusí automaticky znamenat nenaplnění kritéria bezpodmínečnosti[5].
Právo jednotlivce mající základ ve Směrnici, u které se přímý účinek aplikuje, bude možné vykonávat zejména ve vertikálním přímém účinku. To znamená, že se jednotlivci (např. zaměstnanci ve veřejném sektoru) budou moci domáhat svého práva podat oznámení před národními soudy. Vyplývá tak i z rozsudku SDEU ze dne 26. února 1986 ve věci C-152/84 Marshall, kde je v bodě 46[6] uvedeno: „Jeví-li se ustanovení směrnice týkající se jejího obsahu bezpodmínečná a dostatečně jasná, mohou se na ně jednotlivci spoléhat ve sporech proti státu tehdy, když tento stát neimplementoval směrnici do národního práva do konce předepsané lhůty nebo když opomněl implementovat směrnici správně.“ V případě Směrnice může připadat v úvahu například čl. 8 a 9 Směrnice, ve kterých je uvedena povinnost zavést oznamovací kanál a postupy pro interní oznamování a následná opatření. Nebude však možné, aby jednotlivci uplatňovali práva ze Směrnice mezi sebou navzájem, v takzvaném horizontálním přímém účinku[7], ač i zde existují v judikatuře SDEU výjimky[8].
Ač je tento článek primárně věnován veřejnému sektoru, rozhodně by neměl usnout na vavřínech ani ten soukromý, konkrétně se například musí mít na pozoru osoby, na které dopadá zákon č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu (dále jen „AML zákon“). Ač pro osoby soukromého sektoru nevznikají přímým účinkem Směrnice povinnosti, jako je tomu například u státu, po letošní velké novele AML zákona mají AML povinné osoby (např. banky, osoby obchodující s nemovitostmi, poskytovatelé směnárenských a účetních služeb nebo daňového poradenství apod.) již nyní povinnost zavést tzv. vnitřní oznamovací systém, který musí umožnit podat (nejen) zaměstnancům anonymní oznámení pro porušení AML zákona.
Ač jsme se v tomto článku pokusili vymezit, proč aktuálně ve vztahu ke Směrnici nevzniká pro soukromý sektor povinnost zavést oznamovací linku, není to důvod, aby společnosti etické (oznamovací/whistleblowingové) linky zavedly až v momentu, kdy to bude nařizovat zákon. Oznamovací linky jsou klíčovou součástí funkčního compliance programu společnosti, který chrání nejen společnosti samotné, ale také jejich management. Management společnosti, ve které dojde k zavedení oznamovací linky a hlavně celého compliance programu, tak může mít klidné spaní – jedná totiž s péčí řádného hospodáře.
Jaroslava Kračúnová,
partnerka
František Kousal,
právní asistent
Deloitte Legal s.r.o., advokátní kancelář
Churchill I
Italská 2581/67
120 00 Praha 2 – Vinohrady
Tel.: +420 246 042 100
e-mail: legalcz@deloittece.com
[1] Např. rozsudek SDEU ze dne 11. července 1991 ve věci C-87/90 Verholen.
[2] Viz rozsudek SDEU ze dne 8. dubna 1976 ve věci C-43/75 Defrenne v. SABENA.
[3] Viz rozsudek SDEU ze dne 15. ledna 2014 ve věci C-176/12 Association de médiation sociale.
[4] Např. rozsudek SDEU ze dne 11. prosince 2007 ve věci C-161/06 Skoma-Lux s.r.o. proti Celnímu ředitelství Olomouc.
[5] Viz rozsudek SDEU ze dne 5. října 2004 ve spojené věci C-397/01 až C-403/01 Pfeiffer, bod 105 nebo rozsudek SDEU ze dne 14. října 2010 ve věci C‑243/09 Fuß, body 57 a 58.
[6] Obdobně v rozsudku SDEU ze dne 5. dubna 1979 ve věci C-148/78 Ratti nebo rozsudku SDEU ze dne 14. července 1994 ve věci C‑91/92 Faccini Dori.
[7] Např. rozsudek SDEU ze dne 5. dubna 1979 ve věci C-148/78 Ratti.
[8] Např. rozsudek SDEU ze dne 22. listopadu 2005 ve věci C-144/04 Mangold.
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
