Odpovědnost státu za škodu

(Rozsudek Nejvyššího soudu České republiky č.j. 30 Cdo 1838/2017-125, ze dne 29.5.2019)

Nejvyšší soud rozhodl v právní věci žalobce J. J., narozeného XY, bytem XY, zastoupeného JUDr. J.H., advokátem se sídlem v P., proti žalované České republice – Ministerstvu financí, se sídlem v P., o zadostiučinění za nemajetkovou újmu, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 18 C 52/2015, o dovoláních žalobce a žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 10. 2016, č. j. 53 Co 205/2016-77, tak, že rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 24. 10. 2016, č. j. 53 Co 205/2016-77, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 18. 2. 2016, č. j. 18 C 52/2015-40, ve znění opravného usnesení ze dne 1. 12. 2016, č. j. 18 C 52/2015-81, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k dalšímu řízení.

Z odůvodnění :

I. Dosavadní průběh řízení

1. Žalobce se na žalované domáhá zaplacení 86 250 Kč s příslušenstvím jako zadostiučinění za nemajetkovou újmu, jež mu měla vzniknout v důsledku průběhu odvolacího řízení ve věci žádosti o převedení daňového přeplatku ve výši 14 773 Kč za rok 2005 vedené u Finančního úřadu pro Prahu 3 jako správce daně.

2. Obvodní soud pro Prahu 1 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 18. 2. 2016, č. j. 18 C 52/2015-40, ve znění opravného usnesení ze dne 1. 12. 2016, č. j. 18 C 52/2015-81, konstatoval, že v řízení o žádosti o převedení přeplatku na dani z přidané hodnoty na daň z příjmů fyzických osob za rok 2005 bylo porušeno právo žalobce na vyřízení věci bez zbytečných průtahů (výrok I), žalobu o zaplacení částky 86 250 Kč s příslušenstvím zamítl (výrok II) a rozhodl, že žalovaná je povinna zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 16 456 Kč (výrok III).

3. Soud prvního stupně měl za zjištěné, že žalobce podal dne 23. 1. 2006 u Finančního úřadu pro Prahu 3 daňové přiznání k dani z přidané hodnoty za IV. čtvrtletí roku 2005, v němž vykázal nadměrný odpočet daně ve výši 14 773 Kč. Téhož dne proto žalobce požádal správce daně o převedení tohoto přeplatku na daň z příjmů fyzických osob za zdaňovací období roku 2005. Správce daně rozhodnutím ze dne 29. 3. 2006 uvedenou žádost žalobce zamítl. Žalobce brojil dne 3. 8. 2006 proti zamítavému rozhodnutí reklamací, jíž správce daně nevyhověl. Následně se proto žalobce domáhal žalobou podanou u Městského soudu v Praze zrušení tohoto rozhodnutí správce daně. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 30. 10. 2007, č. j. 11 Ca 346/2006-37, rozhodnutí správce daně zrušil. Správce daně proto o reklamaci žalobce rozhodoval opětovně dne 21. 12. 2007 tak, že reklamaci zamítl a proti svému rozhodnutí připustil odvolání. Žalobce se odvoláním podaným dne 15. 2. 2008 u Finančního ředitelství pro hlavní město Prahu jako u odvolacího daňového orgánu domáhal přezkumu zamítajícího rozhodnutí; odvolací daňový orgán však prvostupňové rozhodnutí dne 5. 9. 2008 potvrdil. Žalobce proti rozhodnutí odvolacího orgánu podal správní žalobu, kterou Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 25. 7. 2012, č. j. 5 Ca 379/2008-59, zamítl. K žalobcem podané kasační stížnosti však Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 4. 4. 2013, sp. zn. 7 Afs 73/2012, uvedený rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Městský soud v Praze nato rozsudkem ze dne 12. 6. 2013, č. j. 5 Af 23/2013-90, žalobu proti rozhodnutí finančního ředitelství opětovně zamítl. Nejvyšší správní soud pak rozsudkem ze dne 29. 5. 2014, č. j. 7 Afs 68/2013-36, kasační stížností napadený rozsudek městského soudu spolu s rozhodnutím finančního ředitelství ze dne 5. 9. 2008 zrušil a věc vrátil finančnímu ředitelství k dalšímu řízení. To rozhodnutím ze dne 18. 11. 2014 odvolání žalobce zamítlo a potvrdilo napadené rozhodnutí Finančního úřadu pro Prahu 3. Proti rozhodnutí odvolacího daňového orgánu podal žalobce další žalobu ve správním soudnictví, o které nebylo dosud rozhodnuto. Za nepřiměřenou délku soudních řízení správních, zejména řízení vedeného před Městským soudem v Praze pod sp. zn. 5 Af 23/2013, obdržel žalobce od Ministerstva spravedlnosti České republiky odškodnění ve výši 66 250 Kč.

4. Po právní stránce měl soud prvního stupně za to, že podle judikatury Nejvyššího soudu je třeba při posuzování délky řízení brát v úvahu celou délku řízení od zahájení daňového řízení až do vydání pravomocného rozhodnutí, přičemž soudní řízení se při posouzení přiměřenosti délky řízení stává součástí celého řízení. Žalobce se v řízení domáhal zadostiučinění pouze za délku řízení před odvolacím daňovým orgánem, do které však podle soudu prvního stupně bylo třeba započíst rovněž délku řízení před správními soudy. Ty se na celkové délce odvolacího daňového řízení podílely nepoměrně větší měrou než správní orgány, když z celkové délky odvolacího daňového řízení, která činila 6 let a 9 měsíců, na správní soudy připadala doba 5 let a 6 měsíců. Podle soudu prvního stupně není však pro tu část odvolacího daňového řízení, jež probíhala před správním orgánem, možno aplikovat vyvratitelnou domněnku vzniku nemajetkové újmy, vyplývající z judikatury k čl. 6 odst. 1 Úmluvy na ochranu lidských práv a základních svobod, dále jen „Úmluva“. V takové situaci je podle soudu prvního stupně zcela dostačujícím zadostiučiněním „pouhé konstatování porušení práva“, zvláště byl-li žalobce již odškodněn částkou 66 250 Kč za nepřiměřenou délku téhož řízení v části, jež probíhala před správními soudy. Požadavek žalobce na zadostiučinění v penězích proto soud prvního stupně v plném rozsahu zamítl.

5. Městský soud v Praze jako soud odvolací napadeným rozsudkem potvrdil rozsudek soudu prvního stupně (výrok I rozsudku odvolacího soudu) a rozhodl, že žalovaná je povinna zaplatit žalobci na nákladech odvolacího řízení 8 228 Kč (výrok II rozsudku odvolacího soudu).

6. Odvolací soud řízení po skutkové stránce nijak nedoplňoval, a vyšel tak ze skutkových zjištění soudu prvního stupně.

7. Z hlediska právního hodnocení měl odvolací soud rozsudek soudu prvního stupně za správný, přičemž korigoval jeho právní posouzení pouze v tom směru, že žalobce nebyl povinen prokazovat vznik nemajetkové újmy, jež mu délkou celého odvolacího daňového řízení vznikla. K tomuto závěru dospěl na základě úvahy, že na daňové řízení je třeba aplikovat čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie, ze kterého vyplývá právo účastníka na přiměřenou délku správního řízení. Zároveň se odvolací soud ztotožnil s názorem soudu prvního stupně, že posuzované řízení o daňovém přeplatku je nutné posuzovat jako celek, tedy včetně řízení před správními soudy, neboť nárok žalobce směřuje proti České republice bez ohledu na to, jakou svou složkou je v řízení zastoupena. Pokud žalobce byl za nesprávný úřední postup orgánů státu již odškodněn z titulu nepřiměřené délky soudních řízení správních částkou 66 250 Kč, byla tím jeho újma dostatečně kompenzována, a to i s přihlédnutím k výši daňového přeplatku (14 733 Kč), o který se v posuzovaném odvolacím daňovém řízení jednalo. Odvolací soud měl proto ve shodě se soudem prvního stupně za to, že dostatečným zadostiučiněním v takové situaci bude již jen konstatování porušení práva žalobce na bezprůtahové řízení.

II. Dovolání a vyjádření k němu

8. Proti napadenému rozsudku odvolacího soudu podali žalobce i žalovaná dovolání.

9. Žalobce spatřuje přípustnost dovolání v tom, že se soudy nižších stupňů při stanovení formy přiměřeného zadostiučinění odchýlily od rozhodovací praxe dovolacího soudu, neboť přihlížely k zadostiučinění, které žalobce obdržel za nepřiměřenou délku řízení před správními soudy. Podle žalobce je však odvolací řízení ve věci převedení přeplatku na dani z přidané hodnoty nutné oddělit od soudního řízení správního a posuzovat obě řízení co do vzniku nemateriální újmy samostatně.

10. Žalovaná ve svém dovolání namítá, že odvolací soud nesprávně posoudil otázku presumpce vzniku nemajetkové újmy žalobce v odvolacím řízení, jež se týkalo převedení přeplatku na dani, když se při jejím řešení odchýlil od ustálené judikatury dovolacího soudu. Podle žalované odvolací daňové řízení není řízení, na které by se vztahoval čl. 6 odst. 1 Úmluvy, ani čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, dále jen „Listina“, a není tak možné v něm vznik nemajetkové újmy poškozeného presumovat. Na tom nemůže nic změnit ani čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie, který podle žalobkyně nelze na posuzované řízení vůbec aplikovat, neboť procesní úprava daňového řízení neprovádí ustanovení unijního práva.

11. Žalovaná v dovolání nesouhlasí ani s hodnocením odvolacího soudu, který podle ní nelogicky konstatoval porušení práva žalobce, byť zároveň přihlédl k již přiznanému zadostiučinění v penězích. Tím se podle žalované odchýlil od konstantní judikatury Nejvyššího soudu, podle níž není v téže věci přípustné obě formy zadostiučinění přiznat zároveň.

12. Žalobce i žalovaná podali k dovoláním protistrany svá vyjádření.

13. Žalovaná ve vyjádření k dovolání žalobce uvedla, že jej nepovažuje za přípustné, neboť v něm není vymezena právní otázka tak, jak to předpokládá zákonná úprava. Dále žalovaná odkazuje na své dovolání, ve kterém zpochybňuje závěr odvolacího soudu o presumpci vzniku nemajetkové újmy v odvolacím daňovém řízení.

14. Žalobce ve vyjádření k dovolání žalované namítá nezpůsobilost jejího dovolání k projednání, neboť z něj není patrné, zda dovolání podepsala osoba k tomu oprávněná. Žalobce dále ve vztahu k posuzovanému odvolacímu daňovému řízení dovozuje použitelnost čl. 6 odst. 1 Úmluvy a stanoviska občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010, uveřejněného pod číslem 58/2011 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, dále jen „Stanovisko“. Konečně žalobce konstatuje, že výše daňového přeplatku, jež byla předmětem posuzovaného odvolacího daňového řízení, má pro něj jako starobního důchodce významný majetkový dopad.

III. Zastoupení, včasnost a náležitosti dovolání

15. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č.99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2014 (viz čl. II bod 2 a č. VII zákona č. 293/2013 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.

16. Dovolání žalobce i žalované byla podána včas, osobami k tomu oprávněnými, za splnění podmínky § 241 odst. 1 o. s. ř. a obsahují náležitosti vyžadované ustanovením § 241a odst. 2 o. s. ř. Dovolací soud se proto zabýval jejich přípustností.

IV. Přípustnost dovolání

17. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.

18. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.

19. Nejvyšší soud shledal dovolání žalobce i žalované přípustnými pro posouzení otázky hmotněprávních předpokladů odpovědnosti státu za nemajetkovou újmu způsobenou průběhem odvolacího daňového řízení, jehož předmětem byl přezkum rozhodnutí o převedení přeplatku na dani, jakož i navazujícího řízení před správními soudy, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu.

V. Důvodnost dovolání a právní úvahy dovolacího soudu

20. Dovolání žalobce i žalované jsou důvodná.

21. Podle čl. 38 Listiny nesmí být nikdo odňat svému zákonnému soudci. Příslušnost soudu i soudce stanoví zákon (odstavec 1). Každý má právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. Veřejnost může být vyloučena jen v případech stanovených zákonem (odstavec 2).

22. Podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy má každý právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu. Rozsudek musí být vyhlášen veřejně, avšak tisk a veřejnost mohou být vyloučeny buď po dobu celého nebo části procesu v zájmu mravnosti, veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti v demokratické společnosti, nebo když to vyžadují zájmy nezletilých nebo ochrana soukromého života účastníků anebo, v rozsahu považovaném soudem za zcela nezbytný, pokud by, vzhledem ke zvláštním okolnostem, veřejnost řízení mohla být na újmu zájmům spravedlnosti.

23. Podle § 13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), dále jen „OdpŠk“, stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě.

24. Vzhledem ke skutečnosti, že se žalobce domáhá přiměřeného zadostiučinění výslovně jen za průběh odvolacího daňového řízení, je třeba se v prvé řadě zabývat tím, zda na toto řízení dopadá čl. 6 odst. 1 Úmluvy, tedy zda splňuje podmínky, že jde v odvolacím daňovém řízení o spor o právo nebo závazek, který je opravdový a vážný a jehož rozhodnutí má přímý vliv na existenci, rozsah nebo způsob výkonu daného práva nebo závazku, jestliže má toto právo nebo závazek svůj základ ve vnitrostátním právu a jestliže je právo nebo závazek, o které se v daném případě jedná, civilní (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 11. 2016, sp. zn. 30 Cdo 214/2015).

25. Dovolací soud proto posuzoval kritérium, zda právo nebo závazek, o které se v daném případě jedná, je civilní povahy. Předmětem posuzovaného odvolacího daňového řízení byl přezkum rozhodnutí správce daně, jímž byla zamítnuta žádost žalobce o převod daňového přeplatku daně z přidané hodnoty. Evropský soud pro lidská práva ve své ustálené judikatuře opakovaně uvádí, že daňové otázky spadají do tvrdého jádra výsad veřejné moci, tudíž jde o veřejnoprávní vztah. Daňové spory tak svým předmětem nejsou sporem o právo nebo závazek soukromoprávní povahy, navzdory jejich finančním dopadům do majetkové sféry daňových poplatníků, které z nich nepochybně plynou, a tudíž tato řízení pod ochranu čl. 6 odst. 1 Úmluvy nespadají (srov. rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 12. 7. 2001 ve věci Ferrazzini proti Itálii, č. 44759/98, § 29 a 30, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 18. 5. 2016, sp. zn. 30 Cdo 5172/2015). U těchto sporů tedy převažuje veřejnoprávní povaha nad přítomností soukromoprávního prvku, a je proto možné konstatovat, že odvolací daňové řízení týkající se převedení přeplatku na dani, jakožto postup upravený daňovými předpisy, nemá civilněprávní povahu.

26. Předmětné odvolací daňové řízení tedy není řízením, na které dopadá čl. 6 odst. 1 Úmluvy, a není tak možné na něj aplikovat ani Stanovisko. Nelze se proto ohledně něho dovolávat porušení práva na projednání věci v přiměřené lhůtě podle § 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk, ale do úvahy připadá toliko nesprávný úřední postup podle § 13 odst. 1 věty druhé nebo třetí OdpŠk (spočívající v neučinění úkonu v zákonné nebo přiměřené lhůtě).

27. S ohledem na to, že kritéria obsažená v čl. 6 odst. 1 Úmluvy mají kumulativní povahu, je třeba zároveň dospět k závěru, že nejen daňové, ale ani navazující soudní řízení před správními soudy nespadají pod rozsah tohoto ustanovení Úmluvy (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 11. 2016, sp. zn. 30 Cdo 214/2015, či usnesení Nejvyššího soudu ze dne 18. 5. 2016, sp. zn. 30 Cdo 5172/2015). Nicméně skutečnost, že soudní řízení správní nespadá do věcné působnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy, bez dalšího neznamená, že by jeho účastníci neměli právo na projednání věci v přiměřené době. Toto právo sice neplyne ani z čl. 38 odst. 2 Listiny, který zakládá oproti čl. 6 odst. 1 Úmluvy toliko na projednání věci bez průtahů, nikoli v přiměřené době, ale plyne z § 6 odst. 1 o. s. ř., který je podle § 64 s. ř. s. použitelný i pro poměry správního soudnictví a který ukládá soudu povinnost postupovat tak, aby ochrana práv byla rychlá (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 11. 2017, sp. zn. 30 Cdo 4084/2016).

28. Za takového stavu se ovšem v případě újmy způsobené průběhem odvolacího daňového řízení a újmy způsobené délkou řízení před správními soudy jedná o skutkově samostatné nároky (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 1. 2016, sp. zn. 30 Cdo 968/2014), kdy u řízení před správními soudy se posuzuje přiměřenost celkové délky řízení a s ní spojená nejistota účastníka řízení o jeho výsledku, byť ani ono čl. 6 odst. 1 Úmluvy nepodléhá (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 11. 2017, sp. zn. 30 Cdo 4084/2016), a u řízení před finančním úřadem je především třeba zabývat se otázkou, zda stát průběhem daňového řízení zasáhl do práva, jehož ochrany či realizace se poškozený v daňovém řízení domáhal, přičemž takový zásah a z něho vycházející nemajetkovou újmu, jakož i adekvátnost požadované formy a výše zadostiučinění, musí žalobce tvrdit a prokazovat (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 12. 12. 2018, sp. zn. 30 Cdo 5794/2016, a obdobně také rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 1747/2014, uveřejněný pod číslem 67/2016 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).

29. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani nesprávný názor odvolacího soudu, podle kterého lze na daňové odvolací řízení aplikovat čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie, jenž zakotvuje právo jednotlivce na vyřešení jeho záležitostí v přiměřené lhůtě. Z judikatury Soudního dvora Evropské unie totiž jednoznačně vyplývá, že ustanovení čl. 41 Listiny základních práv Evropské unie se nelze dovolávat vůči členským státům, nýbrž výlučně vůči orgánům, institucím a jiným subjektům Evropské unie [srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 17. 7. 2014, ve spojených věcech C-141/12 a C-372/12, YS proti Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel, a Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel proti M a S (body 67-69), nebo rozsudek Soudního dvora ze dne 17. 12. 2015, ve věci C-419/14, WebMindLicenses Kft. proti Nemzeti Adó- és Vámhivatal Kiemelt Adó- és Vám Főigazgatóság (bod 83)]. Mezi orgány Unie však odvolací daňový orgán nepatří.

30. Skutková samostatnost nároku na zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou délkou daňového odvolacího řízení, které nepodléhá čl. 6 odst. 1 Úmluvy ani čl. 38 odst. 2 Listiny, a nároku na zadostiučinění za nemajetkovou újmu vzniklou porušením práva na přiměřenou délku řízení před správními soudy pak neumožňuje učinit závěr o jednotě uvedených řízení a posuzovat přiměřenost jejich délky jako celek.

31. V projednávané věci tudíž odvolací soud pochybil, pokud hodnotil přiměřenost celkové délky řízení jako řízení jediného (posuzujíc dohromady délku vlastního odvolacího daňového řízení a řízení před správními soudy) a pokud na celou délku takového (jediného) řízení aplikoval domněnku o vzniku nemajetkové újmy žalobce. Z tohoto důvodu neobstojí ani odvolacím soudem aprobované konstatovaní porušení práva žalobce, vycházející z nesprávné úvahy o jediném řízení spojeném existencí jediného odpovědnostního titulu (přičemž odvolací soud přihlížel k již poskytnutému zadostiučinění za „část“ tohoto jediného řízení, jež proběhla před správními soudy).

32. Dle § 242 odst. 3 o. s. ř. je-li dovolání přípustné, dovolací soud přihlédne též k vadám uvedeným v § 229 odst. 1, odst. 2 písm. a), b) a odst. 3 o. s. ř., jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Dovolací soud však v posuzovaném řízení takové vady neshledal.

VI. Závěr

33. Nejvyšší soud na základě výše uvedeného napadený rozsudek odvolacího soudu podle ustanovení § 243e odst. 1 o. s. ř. v plném rozsahu zrušil. Protože se důvod pro zrušení rozsudku odvolacího soudu vztahuje i na rozsudek soudu prvního stupně, zrušil Nejvyšší soud podle ustanovení § 243e odst. 2 o. s. ř. rovněž rozsudek soudu prvního stupně a věc mu vrátil k dalšímu řízení.