Aktuální otázky právní úpravy a judikatury v poskytování balíčkových služeb zasílatelem

Nicméně, daná novela současně otevřela otázku, zda a nakolik podléhají zasílatelé v rámci poskytování takzvaných balíčkových služeb příslušným podmínkám ZPS. Dle stanoviska Českého telekomunikačního úřadu (dále jen „ČTÚ“) uvedeného na jeho webových stránkách vychází totiž ČTÚ z toho, že od 1. ledna 2013 podléhá provozování poštovních služeb oznamovací povinnosti ČTÚ a také z toho, že i subjekty, které dané služby do 31. prosince 2012 poskytovaly podle živnostenského zákona jako živnost volnou, podléhají této oznamovací povinnosti.[1] Dle stanoviska ČTÚ na jejich webových stránkách také subjekty, jež poskytovaly nebo zajišťovaly poštovní služby podle dříve platných ustanovení živnostenského zákona, mohly využít přechodného období do 30. dubna 2013 k oznámení poskytování nebo zajišťování poštovních služeb ČTÚ. [2] Jak bude popsáno dále, ze dvou zatím dostupných rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR (dále jen „NSS“) v těchto věcech se však spíše jeví, že NSS toto stanovisko ČTÚ beze zbytku nesdílí.

Problémem souvisejícím s tím, zda a nakolik zasílatelé poskytující takzvané balíčkové služby podléhají ZPS však není samo oznámení podnikání v oblasti poštovních služeb ČTU, ale zejména pak následné plnění povinností vyplývajících pro provozovatele poštovních služeb ze ZPS, které pro ně představuje nemalou administrativní zátěž. Jak bude také popsáno dále, ačkoliv se zdá, že judikatura NSS v poslední době spíše shora popsaná stanoviska ČTÚ zcela nesdílí, ve vztahu ke službám přeshraničního dodávání balíků nabylo 22. května 2018 účinnosti Nařízení (EU) č. 2018/644 (dále jen „Nařízení“), které stanoví poskytovatelům služeb přeshraničního dodávání balíků za níže popsaných podmínek nemalé informační povinnosti a to bez ohledu na to, zda tito poskytovatelé podléhají národnímu povolovacímu řízení pro poskytování poštovních služeb či nikoliv. Z tohoto pohledu tedy ve vztahu k přeshraničnímu dodávání balíků nepředstavuje odpovídající judikatura NSS pro zasilatele poskytující takzvané balíčkové služby až tak zásadní výhru. Ačkoliv Nařízení zásadně nabylo účinnosti a plnit povinnosti dle něj je tedy třeba již od 22. května 2018, ve vztahu k úpravě sankcí za jeho porušení nabude Nařízení účinnosti až k 23. listopadu 2019. Je tedy jistě na místě se s ním alespoň nejpozději před tímto datem řádně seznámit a být si vědom povinností z něj plynoucích.

Úprava v zákoně o poštovních službách, judikatura Nejvyššího správního soudu a Soudního dvora EU

Podle § 18 ZPS jsou provozovatelé poskytující poštovní služby nebo zajišťující zahraniční poštovní služby povinni oznámit písemně svou podnikatelskou činnost v oblasti poštovních služeb Českému telekomunikačnímu úřadu. Oprávnění k podnikání v oblasti poštovních služeb vzniká dnem doručení takového písemného oznámení podnikání splňujícího zákonem stanovené náležitosti. ZPS v § 17 také stanoví podmínky, které musí splňovat takovýto provozovatel, jako bezúhonnost, finanční způsobilost apod. Podnikání v oblasti poštovních služeb bez příslušného oprávnění je přestupkem dle § 37a odst. 1 ZPS, podléhajícím odpovídajícím sankcím.

ZPS dále ukládá provozovatelům nemálo povinností, přičemž ve smyslu § 2 ZPS se provozovatelem rozumí osoba poskytující poštovní služby nebo zajišťující zahraniční poštovní služby; jak bude popsáno dále, pojem poštovní služba však zákon nedefinuje jasně.  Na druhou stranu, SDEU ve svém posledním rozhodnutí týkajícím se směrnice (ES) č. 97/67 sice také nestanovil jasnou definici poštovní služby pro potřebu této směrnice, nicméně naznačil, že podnik musí být kvalifikován jako „poskytovatel poštovních služeb“ ve smyslu čl. 2 bodu 1a směrnice 97/67, pokud poskytuje alespoň služby uvedené v čl. 2 bodu 1 této směrnice[3] a pokud se takto poskytované služby týkají poštovní zásilky[4]. Definici poštovní zásilky tato směrnice také obsahuje[5].

Provozovatelé mají zejména povinnost zpřístupňovat poštovní podmínky a uveřejňovat ve lhůtě 30 dnů před nabytím účinnosti jejich změny informace o jejich změně v každé své provozovně a způsobem umožňujícím dálkový přístup (viz § 4 a § 6 ZPS). Zákon navíc na poštovní podmínky stanoví v § 6 odst. 2 poměrně podrobné obsahové požadavky. Stejně tak např. dle § 32 ZPS je provozovatel povinen na písemnou žádost poskytovat ČTÚ ve stanovené lhůtě, formě a rozsahu úplné a pravdivé informace, včetně finančních informací, a údaje a podklady, které jsou nezbytné k plnění činností, k nimž má podle tohoto zákona ČTÚ působnost. V tomto směru je třeba poukázat zejména na působnost ČTÚ spočívající v tom, že vydává rozhodnutí o ceně základních služeb a vykonává kontrolu cen v oblasti poštovních služeb, včetně poštovních služeb do zahraničí nebo v tom, že stanovuje čisté náklady na poskytování a zajišťování základních služeb, vydává rozhodnutí o určení předběžných čistých nákladů a o určení čistých nákladů představujících nespravedlivou finanční zátěž a rozhoduje o povinnosti držitele poštovní licence vrátit do státního rozpočtu neoprávněně uhrazené náklady.  Co se pak týče základních služeb, tyto definuje § 3 ZPS a spadá sem mj. i služba dodání poštovních balíků do 10 kg. Neplnění těchto povinností, kromě toho, že je nemalou administrativní zátěží pro provozovatele, opět představuje přestupek ve smyslu § 37a odst. 2 ZPS, podléhající odpovídajícím sankcím. Jak bude dále popsáno, nakolik ZPS představuje transpozici směrnice (ES) č. 97/67, je třeba jej vykládat v souladu s touto směrnicí.

Pro úplnost je třeba uvést, že ze znění ZPS lze dovodit, že  kromě pojmu provozovatel zná i tzv. určené provozovatele (jímž je v současnosti Česká pošta, s.p.), kterým ukládá i některé další povinnosti a jež má (na rozdíl od dalších provozovatelů) navíc i nejen oprávnění, ale i povinnost poskytovat a zajišťovat základní služby. Určený provozovatel je držitelem poštovní licence. Nicméně, tyto povinnosti a daná problematika se zřejmě ve smyslu § 36a odst. 1 písm. b) ZPS netýká tzv. běžných zasilatelů, byť poskytujících balíčkové služby a proto není předmětem tohoto příspěvku. Problematická je však z tohoto pohledu tzv. kontraktační povinnost ve smyslu § 4 odst. 2 ZPS, z nějž vyplývá, že provozovatel je povinen uzavřít poštovní smlouvu s každým, kdo její uzavření v mezích poštovních podmínek a způsobem v nich stanoveným požaduje. Ze znění zákona totiž plyne, že takovouto kontraktační povinnost má každý provozovatel a nikoliv pouze tzv. určený provozovatel. Navíc, i neplnění této povinnosti je přestupkem provozovatele (a ne tedy pouze držitele poštovní licence) ve smyslu § 37a odst. 2 písm. b) ZPS. Není tedy ani možné zcela vyloučit takový výklad, že se daná povinnost může vztahovat i na zasílatele poskytující tzv. balíčkové služby, pokud by snad bylo možné přijmout závěr, že se na ně také aplikuje ZPS, což se však s ohledem na dále popsaná rozhodnutí NSS a při zohlednění po nich následujícího rozhodnutí SDEU  jeví být přinejmenším značně problematické a nejasné. Nakolik obě dále uvedená rozhodnutí NSS si v této otázce poněkud protiřečí.

Ve vztahu k zasílatelům poskytujícím tzv. balíčkové služby řešil NSS do dne přípravy tohoto příspěvku dva případy, které se zabývaly otázkou aplikace ZPS na ně.

V prvním z nich[6] se NSS zabýval případem, kdy zasilatel požádal ČTÚ o posouzení,  zda jeho služby jsou službami poštovními s tím, že navrhl vydání rozhodnutí v tom smyslu, že se o poštovní služby nejedná. ČTÚ rozhodl, že předmětné posuzované služby zasílatele jsou poštovními službami. Proti tomuto rozhodnutí podal zasílatel rozklad, který byl zamítnut, a proti tomuto rozhodnutí o rozkladu tedy podal zasílatel správní žalobu. Této žalobě soud vyhověl. Následně proti rozsudku soudu podal ČTÚ kasační stížnost k NSS. NSS tuto kasační stížnost zamítl, když ve svých závěrech vyšel zejména z výkladu směrnice (ES) č. 97/67 (dále jen „poštovní směrnice“). Uvedl, že poštovní směrnice rozlišuje mezi všeobecnými poštovními službami a ostatními poštovními službami. Všeobecné (nebo také univerzální) poštovní služby dle poštovní směrnice zahrnují trvalé poskytování poštovní služby ve stanovené kvalitě ve všech místech na území členského státu za dostupné ceny pro všechny uživatele, přičemž poštovní směrnice ukládá členským státům povinnost zajistit, aby univerzální služba ve vztahu k balíkům zahrnovala minimálně službu sběr, třídění, přepravu a dodání poštovních balíků do 10 kg. Poštovní službou se dle definic v čl. 2 poštovní směrnice rozumí služby zahrnující sběr, třídění, přepravu a dodání poštovních zásilek. Z poštovní směrnice lze také dle NSS dovodit, že na trhu s poštovními službami vystupují tři druhy poskytovatelů poštovních služeb – určení poskytovatelé všeobecných služeb, kteří plní povinnosti týkající se práva na všeobecnou službu (jako nediskriminační sběr a dodání blíže definovaných zásilek a balíků během stanovené doby a ve stanovené frekvenci apod.), poskytovatelé nabízející všeobecné služby, kteří ale současně nejsou určenými poskytovateli a poskytovatelé ostatních poštovních služeb nespadajících mezi služby všeobecné. Členské státy mohou dle čl. 9 poštovní směrnice přijmout právní úpravu, na základě které budou muset ti poskytovatelé, kteří chtějí poskytovat služby spadající do oblasti všeobecných služeb, žádat o oprávnění či individuální licenci k poskytování takových služeb[7]. Nejde-li však o tzv. určené poskytovatele všeobecných služeb, nelze jim v udělené licenci/oprávnění uložit povinnost tyto služby poskytovat, stejně jako jim nelze uložit povinnosti stanovené čl. 3 Poštovní směrnice – tedy povinnost trvalého poskytování poštovní služby na nediskriminačním základě ve všech místech na území členského státu za dostupné ceny pro všechny uživatele nejméně pět dnů v týdnu. NSS dále poukazuje na to, že ZPS představuje transpozici poštovní směrnice. NSS následně dospěl v tomto rozhodnutí k závěru, že ZPS dopadá pouze na poštovní služby poskytované tzv. určenými poskytovateli všeobecných poštovních služeb a nelze jej tedy za stávajícího znění zákona uplatňovat vůči jinému subjektu působícímu na trhu poštovních služeb nežli České poště. Nicméně, tyto své závěry později NSS korigoval v druhém dále popsaném rozhodnutí.

V druhém rozhodnutí[8] se NSS zabýval případem, kdy ČTÚ uložil zasílateli pokutu v úhrnné výši 3.000.000 Kč za podnikání v oblasti poštovních služeb bez potřebného oprávnění a za poskytování poštovní služby bez oprávnění, když předem písemně neoznámil ČTÚ podnikání v oblasti poštovních služeb a přitom poskytoval dle ČTÚ služby spadající pod poštovní služby. Proti tomuto rozhodnutí podal zasílatel rozklad a následně správní žalobu. Soud následně rozhodnutí ČTÚ zrušil a proti tomuto rozsudku podal ČTÚ kasační stížnost k NSS, kterou NSS zamítl. NSS dospěl zejména k závěru, že co se týče definice poštovní služby a poštovní smlouvy používá ZPS tzv. definici kruhem, neboť stanoví, že poštovní službou je taková služba, která je poskytována na základě poštovní smlouvy, přičemž poštovní smlouvou je jakákoliv smlouva, jejímž předmětem je poskytnutí poštovní služby. Nelze tedy dovodit, které služby jsou poštovními a které nikoliv. NSS také konstatoval, že ne jakákoliv činnost, která v sobě zahrnuje podání, třídění, přepravu a dodávání poštovních zásilek, představuje bez dalšího poštovní službu. Uvádí také, že ani poštovní směrnice neposkytuje definici toho, co se rozumí poštovní službou a která by ji umožnila odlišit od jiných služeb spočívajících ve věcně shodných nebo obdobných činnostech. Konstatuje, že zákonodárce vedle sebe ponechal poštovní služby a živnost volnou zasilatelství, nicméně právní řád neposkytuje jednoznačnou a předvídatelnou odpověď pro rozlišení, kdy určitý subjekt poskytuje jednu z těchto služeb. Nakolik pak sankce lze stanovit pouze tehdy, jsou-li sankcionované povinnosti stanoveny dostatečně jasně a určitě, nelze v daném případě zasilateli uložit pokutu, jak nesprávně učinil ČTÚ. 

Ze shora popsaného se tedy podává, že přinejmenším za stávajícího znění ZPS může na základě rozhodování NSS svítat zasílatelům jistá naděje, že by přinejmenším nemuseli být sankcionováni za nedodržování povinností dle ZPS souvisejících s poskytování poštovních služeb. Nicméně, tento závěr bude přinejmenším po 23. 11. 2019, kdy v plném rozsahu včetně úpravy sankcí nabude účinnosti Nařízení, ve vztahu ke službám přeshraničního dodávání balíků poněkud irelevantní.
 
Danou naději však relativizuje i závěr posledního z rozhodnutí SDEU ve věci týkající se tzv. poštovních směrnic, které časově následuje až po vydání shora popsaných dvou rozhodnutí NSS. Z něj totiž vyplývá také závěr, že podniky silniční a nákladní dopravy, jejichž hlavní činností je služba doručování poštovních zásilek a jako doplňkovou činnost poskytují služby zahrnující výběr, třídění nebo dodávání takových zásilek, by neměly být vyloučeny z oblasti působnosti poštovní směrnice.[9] Ovšem s tím, že čl. 2 body 1, 1a a 6 směrnice 97/67 musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, podle které podniky silniční dopravy, nákladní dopravy nebo služby expresních zásilek, které poskytují služby spočívající ve výběru, třídění, přepravě a dodávání poštovních zásilek, s výjimkou případů, kdy je jejich činnost omezena na přepravu poštovních zásilek, představují poskytovatele poštovních služeb ve smyslu čl. 2 bod 1a této směrnice.[10] Přičemž čl. 2 bod 19 a čl. 9 odst. 1 poštovní směrnice musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, která ukládá každému podniku silniční dopravy, nákladní dopravy a služeb expresních zásilek povinnost získat všeobecné oprávnění pro poskytování poštovních služeb, a to za předpokladu, že tato úprava je odůvodněna jedním ze základních požadavků uvedených v čl. 2 bodě 19 této směrnice a je v souladu se zásadou proporcionality v tom smyslu, že je způsobilá k zajištění sledovaného cíle a nepřekračuje meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné.[11]

Nařízení (EU) 2018/644 o službách přeshraničního dodávání balíků

Nařízení zejména pro své potřeby jasně stanoví definici pojmů balík, služba dodávání balíků a poskytovatel služby dodávání balíků. Balíkem se rozumí poštovní zásilka obsahující zboží, které má nebo nemá obchodní hodnotu, jiná než listovní zásilka, jejíž hmotnost nepřesahuje 31,5 kg. Službami dodávání balíků se rozumí služby zahrnující výběr, třídění, přepravu a dodávání balíků. Poskytovatelem služby dodávání balíků se zásadně rozumí podnik poskytující jednu nebo více služeb dodávání balíků. Nařízení pro své potřeby obsahuje i definici pojmu subdodavatel, v ostatním odkazuje zejména na definice obsažené v čl. 2 poštovní směrnice. Jde o definice takových pojmů jako poštovní služba a pojmů zahrnutých v rámci její definice, pojmů poštovní zásilka, listovní zásilka atp. Poštovní zásilkou rozumí zásilka s adresou v konečné podobě, ve které má být poskytovatelem všeobecných služeb dodána.

Čl. 4 Nařízení pak stanoví bez dalšího poskytovatelům služeb dodávání balíků informační povinnosti ve vztahu k následujícím  údajům s tím, že tyto mají být stanoveným způsobem a ve stanovených lhůtách předkládány národním regulačním úřadům, jímž je v České republice ČTÚ:
 

• jejich název, právní postavení a formu, registrační číslo v obchodním nebo obdobném rejstříku, identifikační číslo pro účely DPH, adresu jejich podniku a kontaktní údaje kontaktní osoby;
• vlastnosti, a je-li to možné, podrobný popis služeb dodávání balíků, které nabízejí;
• jejich všeobecné podmínky týkající se služeb dodávání balíků, včetně podrobného popisu postupu pro podávání stížností pro uživatele a veškerých možných omezení odpovědnosti;
• roční obrat ze služeb dodávání balíků za předchozí kalendářní rok v členském státě, v němž jsou usazeni, v členění na vnitrostátní, příchozí a odchozí přeshraniční služby dodávání balíků;
• počet osob, které pro ně v průběhu předchozího kalendářního roku pracovaly a byly zapojeny do poskytování služeb dodávání balíků v členském státě, v němž jsou usazeni, včetně členění zobrazujícího počet osob podle zaměstnaneckého poměru, a zejména těch, které pracující na plný a částečný úvazek, těch, které jsou dočasnými zaměstnanci a těch, které jsou osobami samostatně výdělečně činnými;
• počet balíků zpracovaných za předchozí kalendářní rok v členském státě, v němž jsou usazeni, rozčleněný podle vnitrostátních, příchozích a odchozích přeshraničních balíků;
• názvy jejich subdodavatelů, spolu s jakýmikoli informacemi, které mají, týkajícími se povahy služeb dodávání balíků poskytovaných těmito subdodavateli;
• jakýkoli veřejně dostupný ceník služeb dodávání balíků platný dne 1. ledna každého kalendářního roku, pokud je k dispozici.

Tato informační povinnost se zásadně vztahuje na poskytovatele služeb dodávání balíků, pro něhož v předchozím kalendářním roce pracovalo a do poskytování služeb dodávání balíků v členském státě, v němž je usazen, bylo zapojeno průměrně více než 50 osob, pokud není tento poskytovatel usazen ve více než jednom členském státě.

Pro plnění informační povinnosti bylo vydáno prováděcí nařízení (EU) č. 2018/1263 ze dne 20. 9. 2018 stanovící formuláře pro podávání informací.

Navíc Nařízení v čl. 5 stanoví příslušným poskytovatelům služeb dodávání balíků i povinnost předkládat k zásilkám, které nejsou listovními a jež jsou uvedeny v příloze Nařízení regulačnímu úřadu veřejný seznam sazeb. Zde se jedná mj. o různé balíky s hmotností až 5 kg a o určitých velikostních rozměrech stanovených v příloze.

Bod 17.  Preambule Nařízení výslovně uvádí, že v souladu se stávající praxí by měly být výběr, třídění a dodání, včetně služeb souvisejících s vyzvedáváním, považovány za služby dodávání balíků, a to i tehdy, jsou-li poskytovány poskytovateli expresních a kurýrních služeb a konsolidátory. Samotná přeprava, která není uskutečněna ve spojitosti s jedním z těchto kroků, by měla spadat mimo oblast služeb dodávání balíků. Z bodu 13. Preambule Nařízení také vyplývá, že poštovní směrnice se vztahuje na vnitrostátní všeobecné služby a neřeší regulační dohled nad poskytovateli služeb dodávání balíků.  Tento regulační dohled má být tedy zjevně smyslem Nařízení a i z tohoto tedy mají autoři za to, že dosavadní judikaturu NSS k ZPS (jež je transpozicí poštovní směrnice) nebude možné aplikovat také na Nařízení a povinnosti z něj plynoucí. A tedy, povinnosti plynoucí z Nařízení se ve smyslu jeho definic aplikují bez ohledu na to, zda daný poskytovatel služby dodávání balíků podléhá povolovacímu řízení dle ZPS a povinnostem dle ZPS nebo ne.

Dle čl. 8 Nařízení platí, že pravidla pro ukládání sankcí za porušení Nařízení přijmou přímo členské státy, přičemž sankce musí být účinné, přiměřené a odrazující. Dle čl. 13 Nařízení je čl. 8 Nařízení účinný od 23. 11. 2019. Autorům tohoto článku není zatím známo, že by Česká republika připravovala úpravu pro potřeby čl. 8 Nařízení. Do budoucna to však jistě nelze vyloučit, neboť jde o její povinnost ve smyslu čl. 8 Nařízení.

Závěr

Závěrem je třeba konstatovat, že do doby liberalizace trhu poštovních služeb si každý myslel, že ví, co je poštovní službou. Od okamžiku jeho liberalizace je tento pojem zjevně v rámci České republiky a i na evropské úrovni nejasný. De lege ferenda bude jistě na místě, jak již naznačil NSS ve svém rozhodnutí sp. zn. 1 As 207/2017, přinejmenším v rámci ČR přijetí takové úpravy ZPS, která bude jasně definovat pojem poštovní služby a poštovní smlouvy a to tak, aby ji bylo možné i řádně odlišit od jiných podobných služeb a smluv, jako zejména zasilatelských. To vše samozřejmě i tak, aby v rámci takovéto úpravy byly zohledněny případné požadavky kladené mj. rozhodnutím SDEU - C-259/16 a C-260/16.

Do doby provedení takovéto řádné úpravy ZPS nelze než doporučit i zasilatelům poskytujícím tzv. balíčkové služby odpovídající povinnosti dle ZPS dodržovat a zajistit si jasné stanovisko ČTÚ případně i pomocí kroků ve správním soudnictví nakolik jejich služby jsou službami poštovními. Dokud a pokud nebude o této otázce vydáno v daném konkrétním případě negativní stanovisko, je jedinou jistotou řádně oznámit ČTÚ podnikání v oblasti poštovních služeb a plnit odpovídající povinnosti plynoucí ze ZPS.

I bez ohledu na povinnosti dle ZPS je dále v každém případě na místě plnit i povinnosti plynoucí z Nařízení (EU) 2018/644 o službách přeshraničního dodávání balíků.