K právním aspektům ve věci sloučení dvou brněnských městských nemocnic aneb Všeobecnost obsahu je ideálním, typickým a podstatným znakem zákona

In media res: Předložený článek se zabývá aktuální otázkou navrhovaného sloučení  dvou příspěvkových organizací města Brna, a to Nemocnice Milosrdných bratří, příspěvkové  organizace se sídlem Brno, Polni č. 3,  (dále též NMB či Nemocnice  Milosrdných bratří) a Úrazové nemocnice  v Bmě, se sidlem Brno, Ponávka 6, (dále též  ÚN nebo Úrazová nemocnice).

Hlavní  řešenou výzkumnou  otázkou je sloučení citovaných  nemocnic ve vztahu k zákonu  č.485/2008 Sb., o přechodu Úrazové nemocnice v Brně a o změně zákona č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky, ve znění zákona č. 10/ /2001 Sb., a zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů.

Jde o velice netradiční tématiku, svým významem přesahující hranice města Brna. Jistá až kurióznost tématu plyne z existence speciálního zákona č.485/2008 Sb.

K povaze a smyslu z. č.485/2008 Sb.

Hlavním účelem z. č.485/2008 Sb. je, že se Státní příspěvková organizace Úrazová nemocnice v Brně, stala ex lege příspěvkovou organizací statutárního města Brna.

Zmíněný zákon normativně reagoval na skutečnost, že stát (resp. Ministerstvo zdravotnictví ČR) nemělo v letech 2007-2008 zájem dále provozovat Úrazovou nemocnici v Brně.  Takový krok by představoval  vážný zásah do systému zdravotnictví,  jak v rámci Jihomoravského kraje tak zejména  města Brna. O využívání této nemocnice svědčí skutečnost, že její lůžková i ambulantní část byla (a nadále je) značně vytížena a i v jiných brněnských nemocnicích je nutno na vyšetření relativně dlouho čekat.[4] [5] Navíc v Brně Jihomoravský kraj nemá žádnou (!!)  krajskou nemocnici, byť je v tomto městě soustředěna zhruba třetina obyvatel Jihomoravského kraje.

In media res: Pro statutární město Brno se hlavní práv. problém  skrývá v ustanov.§3a odst.6 zákona   č.485/2008 Sb:  Pokud nebude v Úrazové nemocnici poskytována statutárním městem Brnem zdravotní péče, je statutární město Brno povinno ji bezplatně převést zpět státu. Toto ustanovení se použije i při prodeji či pronájmu Úrazové nemocnice.
 
Vymezení variantních řešení

Jak jsme uvedli výše, statutární město Brno zamýšlí  realizovat  sloučení  dvou příspěvkových organizací  města  Brna, a to Nemocnice Milosrdných bratří a Úrazové nemocnice  v Brně, právní režim sloučení je uvažován v právním rámci  zákona 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a to tak, že jedna z organizací by zanikla sloučením s druhou. [6]

Hlavním smyslem navrhovaného sloučení je naplnění principu  hospodárnosti a efektivnosti ve veřejné správě. Územní samospráva je významnou a nezastupitelnou složkou veřejné správy v ČR. A princip efektivnosti a hospodárnosti je, dle doktríny i judikatury,  jedním ze stěžejních principů VS  nejen v ČR, ale i v celé EU.[7] 

V rámci uvedené situace se nabízejí dvě základní variantní řešení: 

a) zánik Úrazové nemocnice jako právnické osoby sloučením s Nemocnicí Milosrdných bratří

b) zánik právnické osoby Nemocnice Milosrdných bratří sloučením s  Úrazovou nemocnicí

Pro informační komplexnost dodejme, že by mohlo existovat i třetí řešení:  vytvoření nového (třetího)  subjektu, které ovšem aktuálně není „ve hře“ – město Brno s ním nepočítá, a ani  autor článku ho z právních, organizačních a ekonomických důvodů nedoporučuje a ani jej zde tedy dále  analyticky nerozebírá.

Jak jsme již uvedli výše, jádrem  článku  je otázka  sloučení citovaných nemocnic ve vztahu k zákonu  č.485/2008 Sb., o přechodu Úrazové nemocnice v Brně.

Výběr z variantních řešení

Pakliže bychom brali v úvahu  jen izolovaný  vliv zákona č.485/2008 Sb., pak by byla  vhodnější a právně bezpečnější varianta  b) – tedy zánik právnické osoby Nemocnice Milosrdných bratří sloučením s Úrazovou nemocnicí. V tomto případě by bylo právní působení zákona č.485/2008 Sb., zcela eliminováno  a město Brno by se vystavovalo  zcela nulovému vlivu zákona č.485/2008 Sb.

Varianta b)  je sice zcela prosta práv. problémů ve vztahu k zákonu  č.485/2008 Sb., nicméně (jak je autorovi článku  známo z veřejně přístupných informačních zdrojů)  naráží na řadu problémů jiných (zejména mimo-právních, ekonomických a politických)!

Proto je, zejména z pohledu praxe, vhodné abychom se dále zabývali navazující otázkou, zda je právně přípustná i varianta a) tedy zánik Úrazové nemocnice jako právnické osoby sloučením s Nemocnicí Milosrdných bratří?  Otázkou, která může být obohacující pro širší čtenářskou obec.

Nejdříve je zapotřebí uvést, že výklad zákona č.485/2008 Sb., mj. implikuje výzkumný problém, zda je nutno preferovat jazykový (gramatický) výklad  tohoto předpisu nebo zda je rozhodující smysl a účel předmětné právní normy[8].[9]  V souladu s judikaturou i doktrínou docházíme k závěru, že z právního hlediska je zde důležitější  smysl (myšlenkový význam) normy.

Jak bylo upozorněno výše, pro město Brno  se hlavní práv. nebezpečí skrývá v §3a  odst.6 předmětného zákona:  Pokud nebude v Úrazové nemocnici poskytována statutárním městem Brnem zdravotní péče, je statutární město Brno povinno ji bezplatně převést zpět státu. Toto ustanovení se použije i při prodeji či pronájmu Úrazové nemocnice.

Pro naši tématiku je tedy stěžejní, zda bude anebo nebude v Úrazové nemocnici poskytována statutárním městem Brnem zdravotní péče i po sloučení. Aby došlo k naplnění textu i smyslu zákona je nezbytné, aby i v rámci „sloučeného subjektu“[10] byla i v prostorách dnešní ÚN poskytována plnohodnotná zdravot. péče. Výrazné omezení péče by mohlo být vnímáno jako obcházení účelu zákona č.485/2008 Sb.[11] (in fraudem legis).

K dalšímu aspektu:  v ustanov.  § 3a odst.6  zákona č.485/2008 Sb. se jasně stanoví, že poskytovatelem zdravot. péče musí být statutární  město  Brno. Pakliže zřizovatelem sloučeného subjektu bude nadále statutární  město  Brno, pak bude této podmínce vyhověno a nenastává v tomto ohledu relevantní  právní problém. To tedy, z právního hlediska vylučuje  možnost, že by sloučený subjekt později ovládl např. kraj či soukromý subjekt.

Ad prodej a pronájem: Při realizaci slučování výše zmíněných nemocnic k prodeji či pronájmu Úrazové nemocnice z právního hlediska nedochází, proto je tato část ustanov. §3a  odst.6  irelevantní a nevyvolává negativní práv. účinky vůči městu Brnu.

Hlavní smyslem (!) řešeného ustanov. § 3a odst.6  zákona č.485/2008 Sb. je zabezpečení zdravotní péče (nejen) v městě Brně. Jak jsme již konstatovali výše, v souladu s judikaturou i doktrínou docházíme k závěru , že z právního hlediska je zde důležitější  smysl normy. Jak opakovaně pravil i ÚS ČR, mechanická aplikace neuvědomující si smysl a účel právní normy, činí z práva nástroj odcizení a  dokonce až absurdity.[12]

Pakliže sloučením výše citovaných dvou městských nemocnic nedojde k omezení zdravotnické péče, tak dle mého odborného  soudu, pak takový postup, není v rozporu s ustanov. § 3a odst.6  zákona č.485/2008 Sb. [13]

Navrhovaná varianta je také v souladu s ústavním pořádkem České republiky i s mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy. Navrhovaná právní úprava není v rozporu s právem ES/EU.

Další otázky a úvahy

Pozornějšího a přemýšlivějšího  čtenáře  možná napadla otázka resp. otázky - na jak dlouhou dobu platí v zákoně stanovený závazek ,,vrácení" ÚN státu v případě jejího odejmutí zákonem aprobovanému účelu?

Jinak vyjádřeno – platí právně navždy? Gramatickým a teleologickým  výkladem citovaného zákona č.485/2008 Sb. dojdeme k závěru, že tento lex specialis žádnou časovou lhůtu de iure neobsahuje, tedy platí – alespoň dle úmyslu zákonodárce - navždy.

Vytváří de facto určité „vlastnictví-nevlastnictví“ (právně obutá-neobutá),  přenechávám zejména kolegům z občanského (soukromého)  práva k úvaze, zda je to dnes vůbec právně  možné (co na to NOZ?), i mě pranepatrnému učiteli práva správního (tedy veřejného) se to zdá značně nestandardní.

Navíc si připomeňme § 1 NOZ - Uplatňování soukromého práva je nezávislé na uplatňování práva veřejného. Takže je otázkou, zda i tento fakt neoslabuje případné použití zákona č.485/2008 Sb.

Ústavněprávní otazníky :

Abych volně parafrázoval slova českého  ústavního soudu – ústavní právo „prozařuje“ právo jednoduché.[14]

Jako právní teoretik si snad mohu dovolit volněji popustit své úvahy – položme si zásadní otázku: není výše citovaný  zákon č.485/2008 Sb. dokonce v rozporu s Ústavou (viz Pl. ÚS 55/2000,[15] Pl. ÚS 24/04,  Pl. ÚS 24/08) pro potenciální porušení principu dělby moci? Připomeňme si jednu z idee fixe našeho ústavního soudnictví – resp. i dnešní právní nauky: Všeobecnost obsahu je ideálním, typickým a podstatným znakem zákona (resp. i právního předpisu vůbec). Což výše zmíněný č.485/2008 Sb., dle mého soudu nedosahuje.

Též si připomeňme výrok pléna ÚS ČR -  Deklarování veřejného zájmu zákonem v konkrétně určené (!!)  věci je neslučitelné s principy právního státu, zejména s principem dělby moci, omezuje rovněž právo na soudní přezkum a je tak v rozporu s čl. 1, čl. 2 odst. 1 a 3, čl. 81 a čl. 90 Ústavy, jakož i s čl. 36 a čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod.[16]

Mám za to, že i to  výše zmíněný z. č.485/2008 Sb., porušuje. Nejen právního praktika patrně napadne nemělo by krásné  město Brno zmíněný zákon, z výše načrtnutých hledisek ignorovat a disponovat  s ÚN, bez ohledu na pseudo-mantinely stanovené z. č.485/2008 Sb.? Pakliže by to bylo právně napadeno, myslím, že u soudů (zejména vyšších instancí) by mělo město Brno velice slušnou šanci celou věc ustát.   Jak jsem naznačil dříve - z. č.485/2008 Sb., pokládám na samé hraně ústavnosti.

Závěr

Na základě výše zmíněné analýzy docházíme k závěru, že z  pohledu řešené problematiky je právně nejschůdnější a tedy i pro statutární město Brno  nejbezpečnější varianta:

Zánik právnické osoby Nemocnice Milosrdných bratří sloučením s  Úrazovou nemocnicí. V tomto případě by bylo  právní působení zákona č.485/2008 Sb., zcela  vylučováno  a město Brno  by se vystavovalo  zcela nulovému vlivu zákona č.485/2008 Sb.

A conto druhé  varianty: zánik Úrazové nemocnice jako právnické osoby sloučením s Nemocnicí Milosrdných bratří, jak jsme uvedli výše,  i tato varianta je právně možná a přípustná. Nicméně je nezbytné, aby i v rámci „sloučeného subjektu“[17]  byla i v prostorách dnešní ÚN poskytována plnohodnotná zdravot. péče. Výrazné omezení péče by mohlo být vnímáno jako obcházení účelu zákona č.485/2008 Sb.

Právní filozof Gustav Radbruch výstižně popsal zásadní hodnotový spor v moderním právu: Právo má - zjednodušeně řečeno - tři cíle: právní jistotu, spravedlnost a efektivitu. A nikdy těchto tří vznešených cílů nelze bohužel  dosáhnout v plné míře zároveň. Pakliže bychom zákon č.485/2008 Sb vykládali v neprospěch možnosti sloučení zmíněných dvou nemocnic, jejichž legitimním cílem je zefektivnění řízení a hospodaření nemocnic,   byl by to významný políček efektivitě veřejného práva.[18]

Přirozeně se nabízí obecnější otázka ,  zda by měl zákonodárce de lege ferenda přijímat takové „specifické“ právní předpisy jako byl a je  citovaný zákon  č.485/2008 Sb.

Dle mého soudu, předmětný zákon takřka nesplňuje základní obsahový znak právního předpisu - obecnost, a též  ze své podstaty  nemá dlouhodobější, ale pouze jednorázový charakter.

Autor tohoto článku se k přijímání takovýchto ad hoc zákonů, stejně jako majoritní veřejnoprávní doktrína, staví značně rezervovaně. To,  co by ze své podstaty mělo být řešeno individuálními správními akty by se nemělo řešit normativními správními akty, byť by byl aplikující subjekt (zde český zákonodárce) veden sebeušlechtilejšími úmysly. Jak již říkával Dante - Cesta do pekel bývá dlážděna nejlepšími úmysly. 

JUDr. Petr Kolman, Ph.D.,
pedagog na PF MU v Brně , člen RK ČNB v Praze, člen RK ÚOHS v Brně

--------------------------------------------------------------------------------
[1] Pověstné falešné science for science.
[2] Autor děkuje za konzultaci pracovníkům Odboru zdraví MMB, statut. město Brno, zejména MUDr. Z. Proškové
[3] A rámci české právní publicistiky zatím neřešený
[4] Návrh zmíněného zákona byl též mj. reakcí i na petici za zachování Úrazové nemocnice v Brně, předloženou Petičnímu výboru Poslanecké sněmovny, jíž svými podpisy podpořilo více než  42 tisíc petentů.
[5] Viz blíže Důvodová zpráva k z. č. 485/2008 Sb.
[6] Viz např. - dostupné na www, k dispozici >>> zde.
[7] Srov. blíže např. Průcha P.,: Správní právo: Obecná část, MU Brno, 2012 nebo Hendrych D. a kol:  Právnický slovník, 3.vydání, 2009, C.H.Beck, Praha nebo  Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 5. rozšířené vydání, C.H.Beck, 2003.
[8] Jak vyplývá z ustálené judikatury Ústavního soudu, nelze ztotožňovat text právního předpisu a právní normu, která je významem tohoto textu (viz   v doktríně stejný názor např. Knapp V., Holländer P. a kol.: Právně mysleme a logika, Obzor, Bratislava 1989).
[9] Jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a systematický výklad, výklad e ratione legis atd. Mechanická aplikace abstrahující, resp. neuvědomující si smysl a účel právní normy, činí z práva nástroj odcizení a absurdity. Nelze ztotožňovat text právního předpisu a právní normu, která je významem tohoto textu. – Viz ÚS ČR Nález Ústavního soudu České republiky ze dne 8. 11. 2007, č. j. II ÚS 1710/07 což je v souladu s předešlou argumentací ÚS ČR in Pl. ÚS 33/97 z 17.12.1997: "Jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.). Mechanická aplikace abstrahující, resp. neuvědomující si, a to buď úmyslně nebo v důsledku nevzdělanosti, smysl a účel právní normy, činí z práva nástroj odcizení a absurdity.
[10] Kterým je  zde myšlena  Nemocnice  Milosrdných bratří „obohacená“  o dnešní ÚN.
[11] Obcházení zákona je obecně takové právní jednání, jež sice přímo neporušuje žádnou právní normu, avšak které ke zmaření jejího účelu a smyslu přesto směřuje.
[12] V nadsázce řečeno: Orwelovských 1984 procenta absurdity.
[13] Ale i ryzí gramatický výklad § 3a odst.6 svým zněním dává za pravdu možnosti sloučení – hovoří se zde „nebude v Úrazové nemocnici" nikoliv „nebude Úrazovou nemocnicí“ 
[14] Viz např. IV. ÚS 27/09
[15] K základním principům materiálního právního státu náleží maxima všeobecnosti právní regulace (požadavek obecnosti zákona, resp. obecnosti právních předpisů). Všeobecnost obsahu je ideálním, typickým a podstatným znakem zákona (resp. i právního předpisu vůbec), a to ve vztahu k soudním rozsudkům, vládním a správním aktům. – blíže Pl. ÚS 55/2000
[16] Viz Pl. ÚS 24/08 a Pl. ÚS 55/2000
[17] Kterým je  zde myšlena  Nemocnice  Milosrdných bratří obohacená o dnešní ÚN.
[18] Veřejné právo by mělo napomáhat (a i rozvíjet) prvky   hospodárnosti ve veřejné správě.

© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz