Otázka, která však dosud v českém právním prostředí není fakticky řešena, je případná odpovědnost státu za škodu způsobenou v rámci normotvorby, tedy za škodu, která vznikne na základě přijetí zákona nebo jiné obecně závazné právní normy. Účelem tohoto článku je tak krátce poukázat na některé aspekty této problematiky s ohledem zejména na rozhodovací činnost soudů.

Jak bylo uvedeno, na rozdíl od odpovědnosti za nesprávný úřední postup či nezákonné rozhodnutí není v českém právním řádu upraven způsob, jakým by stát odpovídal za škodu způsobenou vydávanými normami, ať už zákony či podzákonnými právními předpisy. Tuto problematiku tak v praxi musely v rámci své činnosti řešit soudy. Spornou otázku v zásadě představovalo zejména to, zda může vydání obecně závazné normy, na základě které vznikne některému z jejích adresátů škoda, představovat nesprávný postup ve smyslu citovaného zákona o odpovědnosti za škodu. Za první rozhodnutí, které se touto otázkou zabývalo, bývá považován nález Ústavního soudu ČR ze dne 22. 9. 1999, sp. zn. I. ÚS 245/98. V tomto nálezu bylo stručně vzato posuzováno, zda vyhlášení nesprávného znění zákona může představovat nesprávný úřední postup. Ústavní soud v dané věci sice naznal, že se o nesprávný úřední postup s ohledem na zcela výjimečnou situaci v daném případě jednalo, nicméně považoval jej za nesprávný postup administrativního aparátu státní správy, když uvedl:

„Z povahy věci Ústavní soud dovodil, že k chybě nedošlo přímo zákonodárnou činností Federálního shromáždění, ale především pochybením pomocného administrativního aparátu Federálního shromáždění, který předložil k podpisu ústavním činitelům neúplný text schváleného zákona.“

Stručně vzato se tak v daném případě jednalo o nesprávný úřední postup, nicméně tento byl spojen s administrativní činností státní správy, nikoliv se samotnou normotvorbou. V tomto nálezu Ústavní soud ČR neuvedl výslovně, že normotvorná činnost orgánů státu nemůže být podřaditelná pod odpovědnost za nesprávný úřední postup, nicméně nepřímo je tento závěr z daného usnesení dovozován.

Reklama

Značka a další duševní vlastnictví v podnikání - využití, ochrana, marketing (online - živé vysílání) - 18.10.2023

18.10.2023 09:003 025 Kč s DPH
2 500 Kč bez DPH

Koupit

V dalším nálezu ze dne 8. 7. 2010 rozhodoval Ústavní soud o ústavnosti samotného § 13 zákona o odpovědnosti za škodu (upravujícího právě odškodňování nesprávného úředního postupu), neboť stěžovatel v této věci uvedl, že má za to, že je termín nesprávný úřední postup v zákoně vymezen příliš vágně. Důsledkem tohoto vágního vymezní potom z pohledu stěžovatele byl stav, kdy nemohla být normotvorba pod tento termín podřazena, což stěžovatel považoval za ústavně závadné. Ústavní soud tuto stížnost zamítl s tím, že je věcí obecných soudů termín nesprávného úředního postupu v konkrétních případech řádně vymezit dle interpretačních pravidel a že tedy napadené ustanovení není v rozporu s Ústavou.[1]

Ústavní soud potom možnost považovat normy vydávané Parlamentem ČR za nesprávný úřední postup výslovně vyloučil v hojně citovaném stanovisku ze dne 28. 4. 2009 Pl. ÚS-st. 27/09,[2] kde uvedl:

„Ve vztahu k druhému bodu stanoviska vyslovuje Ústavní soud souhlas s překonáním právního názoru uvedeného v nálezu sp. zn. IV. ÚS 175/08. Ačkoliv Ústavní soud konstatoval již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/05 protiústavnost dlouhodobé nečinnosti zákonodárce spočívající v nepřijetí zákonné úpravy umožňující jednostranné zvýšení nájemného, nelze z daného rozhodnutí vyvozovat nárok na náhradu škody vůči státu. Z hlediska posouzení základního práva na náhradu škody vůči státu je nezbytné vycházet z čl. 36 odst. 3 Listiny. Toto ustanovení zaručuje právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. Z tohoto hlediska ale nelze považovat Parlament za orgán veřejné správy, soud nebo jiný srovnatelný orgán státu. Nelze tak především učinit v případě, kdy Parlament vykonává svoji zákonodárnou pravomoc. Odpovědnost za výkon této pravomoci je v první řadě politická. Meze volnosti uvážení zákonodárce jsou sice stanoveny ústavním pořádkem, důsledkem jejich překročení je ale možnost zrušení zákona nebo vyslovení jeho protiústavnosti Ústavním soudem. Takovýto zásah Ústavního soudu sice může za určitých okolností mít vliv na práva jednotlivce, do nichž bylo v důsledku takovéhoto zákona nebo mezery v zákoně zasaženo (např. neaplikovatelnost zákona v určité věci), nezakládá však jednotlivci nárok na náhradu škody.“

Velmi obdobné závěry potom plynou z judikatury Nejvyššího soudu ČR, například z rozsudku ze dne 24. 2. 2010, sp. zn. 25 Cdo 3556/2007, kde je přitom výslovně stanoveno, že odpovědnost státu za nesprávný úřední postup nemůže být dána ani v případě, že se jedná o podzákonné normy vydávané ministerstvy:

„Avšak úředním postupem, jenž by zakládal odpovědnost státu za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb., není vydání normativního právního aktu, a to ani v případě, že akt byl vydán ministerstvem jakožto složkou moci výkonné. Jak v rozsudku ze dne 26 .9. 2007, sp. zn. 25 Cdo 2064/2005, uveřejněném ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, ročník 2008, pod poř. č. 52, Nejvyšší soud uvedl, vydání normativního právního aktu není úředním postupem příslušného státního orgánu, nýbrž výsledkem normotvorné činnosti. Jestliže normotvorná činnost nebo nečinnost orgánu veřejné moci nemůže být posuzována jako nesprávný úřední postup, nelze ani dovodit odpovědnost státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem ve smyslu § 13 zákona č. 82/1998 Sb. či § 18 zákona č. 58/1969 Sb. (shodně Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 6 vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, str. 633).“

Tato otázka, která jinak nebudí valného zájmu odborné veřejnosti přitom v nedávné době opět nabyla na významu zejména v souvislosti s pandemií COVID-19. V rámci boje proti šíření pandemie byla v průběhu času vydávána četná omezující opatření, a to na základě různých právních titulů. Pochopitelně se potom v této souvislosti vynořily otázky odškodňování, a to zejména s ohledem na nucené zavírání některých podniků v rámci vrcholící pandemie.

Otázka odpovědnosti státu za škodu vznikající na základě obecně závazné normotvorby vyvstala v souvislosti například s odškodňováním za opatření, přijímaná vládou ČR podle zákona č. 240/2000 Sb. krizový zákon, či v případě odškodňování újmy způsobené povinným očkováním. Zatímco v druhém z uvedených případů je situace pro tento článek argumentačně méně zajímavá, neboť otázka odškodňování byla v daném případě řešena samostatným zákonem,[3] stojí první z uvedených možností za drobné přiblížení.

V některých obdobích boje s pandemií vydávala vláda ČR omezující opatření na základě krizového zákona. Ten obsahuje v § 36 samostatné ustanovení o odškodnění za opatření, která jsou podle tohoto zákona vydávána. Nicméně v praxi naráží odškodňování podle tohoto zákona na některé zásadní překážky související právě s odpovědností státu za vlastní normotvorbu. Na základě judikatury Ústavního soudu ČR bylo dovozeno, že protipandemická opatření vydávaná vládou jsou právní normy sui generis, neboť mají obecný dopad a nezasahují tak přímo konkrétně určené adresáty. Na základě tohoto závěru potom vznikají pochybnosti, zda je v takovém případě na danou věc aplikovatelný onen § 36 krizového zákona, či zda nastoupí obecná neodpovědnost státu za vydávané právní normy.

Ústavní soud ČR se přitom k této otázce rovněž vyjadřoval ve svém usnesení ze dne 9. 11. 2021, sp. zn. IV. ÚS 2687/21, nicméně připustil, že na její řešení existují odlišné názory, přičemž její konkrétní výklad ponechal v dikci obecných soudů.[4] K tomu je možné podotknout, že fakticky v důsledku místní příslušnosti ve sporech vůči Ministerstvu vnitra tuto otázku posuzuje Obvodní soud pro Prahu 7 a Městský soud v Praze, přičemž z jejich dosavadní rozhodovací činnosti vyplývá, že se k možnosti odškodnění podle tohoto § 36 krizového zákona staví velmi odmítavě a žaloby na základě tohoto titulu bývají opakovaně zamítány. Je nicméně možné uvést, že se stále jedná o relativně nedávné události a judikatura na toto téma tak nemusí být ještě zcela ustálená, přičemž určitý posun může nastat například v důsledku ingerence Nejvyššího soudu ČR.

Každopádně tento uvedený příklad ukázal, že téma odpovědnosti státu za vlastní normotvorbu, a to nejen za tvorbu zákonů, ale i podzákonných právních norem, není dosud v našem právním řádu komplexně vyřešeno, což v praxi může způsobovat určitá slepá místa, jako se tomu stalo například v komentovaném případě. Bude tak do budoucna zajímavé sledovat, zda na tomto poli dojde k nějakému posunu, ať už v důsledku zákonodárné činnosti jako takové, či v důsledku nějaké judikaturní změny paradigmatu. Zatím nicméně stále platí, že v zásadě není možné požadovat náhradu škody, která subjektům práva vznikne v důsledku normotvorby orgánů státní správy, pokud v daném konkrétním případě neexistuje nějaký speciální zákonný titul, který by tento postup výslovně umožňoval.