Výklad zadávacích podmínek v kontextu rozhodovací praxe Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže – část 3

Co si lze v praktické rovině představit pod teleologickým výkladem právního jednání?

Slovo teleologie je odvozeno z řeckého slova télos, které znamená účel či cíl.[1] Ve vztahu k výkladu právních předpisů je teleologický výklad „cestou k nalezení objektivně recentního výkladového cíle.“[2] K uvedenému se dále v odborné literatuře doplňuje, že: „Nejde tedy jako u historického výkladu o význam, který s interpretovaným textem zákona spojoval jeho autor, nýbrž o to, jaký objektivní význam má zákonný text pro jeho dnešního adresáta“;[3]„Je to tedy význam, o kterém můžeme předpokládat, že by jej s daným právním předpisem jeho adresát, který je znalý právního řádu, společnosti a světa vůbec, spojoval.“[4]

Z teoretického hlediska lze při výkladu právního jednání rozlišovat subjektivně teleologický výklad[5] (tj. zjednodušeně výklad vedoucí ke zjištění nesporné skutečné vůle jednajícího – jde o sledování účelu, který se svým jednáním spojoval jeho autor – věta první § 556 odst. 1 OZ) a objektivně teleologický výklad[6] (výklad směřující k odhalení hypotetické vůle autora – věta o sledování účelu, který s ním mohl rozumně spojovat adresát právního jednání) – ten spadá pod tzv. výklad normativní.

Zadávací podmínky představují soukromoprávní akt zadavatele – jedná se o jeho právní jednání, což bylo implicitně potvrzeno např. v rozhodnutí předsedy Úřadu, který uvedl: „Obecně lze k otázce výkladu zadávací dokumentace uvést, že zadávací dokumentace představuje soubor ustanovení, která zakotvují jednotlivé zadávací podmínky ve smyslu pravidel ovládajících zadávací řízení. Pro zodpovězení otázky, jaké zadávací podmínky zadavatel stanovil, je rozhodující znění zadávací dokumentace, modifikované eventuálně jejími změnami, doplněními či vysvětleními dle § 36 odst. 7 zákona, resp. § 99 a 98 zákona, pokud mají materiálně charakter změny. Naproti tomu, následné postupy zadavatele v zadávacím řízení (např. rozhodnutí o námitkách a jeho odůvodnění), při nichž se zadavatel zadávacími podmínkami jen řídí, tedy vyvozuje z nich pro sebe či účastníky zadávacího řízení určité důsledky, zásadně nepředstavují právní jednání, jehož účelem by bylo měnit zadávací podmínky.“[7],[8]

Reklama

Novinky v soutěžním právu (online - živé vysílání) - 28.11.2025

28.11.2025 09:003 975 Kč s DPH
3 285 Kč bez DPH

Koupit

Zadávací podmínky bychom mohli podrobněji kategorizovat jako právní jednání (zpravidla) adresované bez srozumění s adresátem. Při výkladu tohoto typu právního jednání je namístě aplikovat normativní výklad (resp. objektivně teleologický výklad),[9] u kterého hledáme význam, který se jeví z perspektivy adresáta při zohlednění všech jemu zřejmých okolností jako projev skutečné vůle jednajícího (hovoří se o vůli „normativní“ oproti vůli skutečné, kdy se pátrá po hypotetické vůli jednajícího na základě objektivních argumentů[10]), což plyne z textace již výše citované věty druhé § 556 odst. 1 OZ, která stanoví, že: „Nelze-li zjistit úmysl jednajícího, přisuzuje se projevu vůle význam, jaký by mu zpravidla přikládala osoba v postavení toho, jemuž je projev vůle určen.“

V situaci, kdy se nepodaří zjistit úmysl jednajícího nebo adresát nebyl s úmyslem jednajícího srozuměn, je třeba obsah právního jednání vyložit podle jeho tzv. objektivního významu[11] - cílem je určit, jaký význam by projevu vůle dala rozumně uvažující osoba ve stejném postavení jako smluvní strany[12] viz „Nemáme-li jasný doklad o vůli jednajícího (…), je třeba vycházet z toho, jak se objektivně tento úmysl jeví.“[13]

Formulace „v postavení toho, jemuž je projev určen“ přitom předpokládá, že je nutné zohlednit i specifické vlastnosti a znalosti adresáta.[14] „Vzhledem k tomu, že zákon u svéprávných osob předpokládá schopnost jednat rozumně a s běžnou péčí a opatrností (§ 4 odst. 1), lze v případě objektivního výkladu vycházet (přinejmenším) z obecně přijímaného standardu rozumně uvažující osoby.“ Archetyp „rozumně uvažující osoby“ je ovšem nadto nutné včlenit do „postavení smluvní strany“, nadto za specifických okolností případu (je nutné zohlednit specifické vlastnosti a znalosti adresáta). Jinými slovy, „objektivní výklad se snaží zjistit, jak by smlouvě rozuměla rozumná osoba s vlastnostmi smluvních stran a za okolností, za kterých byla smlouva uzavřena.“[15] Dle odborné civilistické literatury platí, že: „Zohlednit je proto nutné také profesní, odborné, ekonomické a technické znalosti a zkušenosti dané osoby, příslušnost k určité profesní či odborné skupině či zkušenosti s daným typem transakcí. (…) Stejně tak se přihlíží i ke specifickému významu, který je použitému výrazu obvykle přikládán mezi určitými stranami či v určitém odvětví.“ Zohlednit je proto nutné také profesní, odborné, ekonomické a technické znalosti a zkušenosti dané osoby, příslušnost k určité profesní či odborné skupině či zkušenosti s daným typem transakcí. (…) Stejně tak se přihlíží i ke specifickému významu, který je použitému výrazu obvykle přikládán mezi určitými stranami či v určitém odvětví.“ Závěry odborné literatury lze shrnout tak, že: „Význam, který by smluvnímu ujednání dala rozumně uvažující osoba v postavení stran, bude obvykle rozhodující, ledaže bude tvrzen a prokázán význam odlišný.“[16],[17]

V návaznosti na výše řečené lze konstatovat, že ačkoliv by se mohlo zdát, že interpretace právního jednání se zásadním způsobem liší od interpretace právních předpisů,[18] k čemuž ostatně část odborné literatury dospívá, tak v případě výkladu „adresovaného právního jednání (zpravidla) bez srozumění s adresátem“ v rámci aplikace normativního výkladu pátráme po objektivním výkladovém cíli, přičemž s tímto druhem výkladu se lze setkat právě i v případě výkladu právních předpisů.[19]

Do jaké míry tedy lze aplikovat Úřadem předestřené výkladové metody na výklad zadávacích podmínek?

V první části tohoto článku jsme shrnuli výkladové postupy aplikované v rámci rozhodovací praxe Úřadu.[20]

V případě přetrvávajících pochybností je dle Úřadu nutné přistoupit k výkladu ve smyslu § 557 OZ, který stanoví: „Připouští-li použitý výraz různý výklad, vyloží se v pochybnostech k tíži toho, kdo výrazu použil jako první.“, a vyložit dotčené k tíži zadavatele (tedy nejbenevolentněji vůči dodavatelům).

Z pravidel výkladu právního jednání dle občanského zákoníku vyplývá, že by měly být zadávací podmínky (jako adresované právní jednání bez srozumění s adresátem) v prvé řadě vykládány dle úmyslu zadavatele (podle úmyslu jednajícího, byl-li takový úmysl druhé straně znám, anebo musela-li o něm vědět), tj. dle subjektivního teleologického výkladu.

Takovýto úmysl by mohl vyplývat např. z bližšího odůvodnění zadávací podmínky či jejího vysvětlení (např. v jiné části zadávací dokumentace), která by úmysl zadavatele (u zdánlivě) nejasné podmínky objasňovala.[21],[22],[23]

V případech nejasností zadávacích podmínek je ovšem zpravidla skutečná (nesporná) vůle zadavatele nejasná. V takovém případě by mělo být přistoupeno k použití normativního – objektivně teleologického výkladu, kdy je smyslem najít ten výklad, který by se jevil osobě v pozici adresáta jako ten správný.

Mezi přístupem Úřadu a výše rozebranou občanskoprávní teorií tudíž lze, dogmaticky vzato, vysledovat ne zcela stoprocentní soulad v pořadí aplikace výkladových metod. Je ovšem pravděpodobné, že Úřad občanskoprávní teorii nutně nebojkotuje, ale pouze používá odlišné terminologie, která (jak je podstatné zdůraznit) je nekonsistentní i v pracích samotných teoretiků, kteří se problematikou zabývají.

Z dosavadní rozhodovací praxe Úřadu není pochyb o tom, že prvním krokem při výkladu zadávacích podmínek by měl být výklad jazykový/gramatický; ten nicméně představuje toliko prvotní přiblížení vůle jednajícího – jedná se indicii vedoucí ke zjištění obsahu projevu vůle.[24] Úřad velí posléze aplikovat výklad logický a systematický, přičemž bližší kontury toho, co všechno pod tyto metody výkladu všechno zařadit, nejsou zcela zřejmé. Logický výklad se v praxi Úřadu blíží použití lidově řečeno „selského rozumu“ (což je nejbližší požadavku na racionalitu viz níže). Systematický výklad se pak jeví jako postup zohledňující relevantní aspekty případu (účel a předmět veřejné zakázky, celkový kontext zadávací dokumentace, praxi obvyklou při zadávání podobných veřejných zakázek a případně i stav poznání dosažený v oboru předmětu dotčené veřejné zakázky – to vše ve vzájemné souvislosti.[25]

Z bodového výčtu aspektů, které je při aplikaci výkladových metod dle Úřadu namístě zohledňovat výše, by se tak dalo dovozovat následující. Systematický a logický výklad v rukou Úřadu ve svém souhrnu směřují ke zohlednění smyslu a účelu zadávacího řízení, výkladu zadávacích podmínek v jejich vzájemné souvislosti a kontextu celé věci za současné logické provázanosti a racionality zadávacích podmínek.

Úvahy o alternativním teoretickém přístupu k výkladu zadávacích podmínek

Výše uvedené není nijak zásadně v rozporu s aplikací normativního – objektivně teleologického výkladu. K problematice výkladu zadávacích podmínek bychom ovšem mohli (v souladu s občanskoprávní teorií) přistoupit z opačné strany (než jak činí Úřad) tak, že při nejasnosti zadávacích podmínek budeme primárně aplikovat právě normativní – objektivně teleologický výklad, přičemž při jeho aplikaci – pátrání po tom, jaký význam by jim zpravidla přikládala osoba v postavení toho, jemuž je projev vůle určen[26] – zohledníme dosavadní výkladová východiska, která se s tímto výkladem nejeví v rozporu.

V rámci normativního – objektivně teleologického výkladu bychom přitom v prvé řadě podrobili dotčené ustanovení jazykovému/gramatickému výkladu, přičemž bychom v souladu s Úřadem zohlednili erudici „průměrně odborně zdatného dodavatele“ (dle našeho názoru oprávněně přísnější kritérium než „rozumně uvažující osobu“ v občanskoprávní doktríně). Nevycházeli bychom tudíž při výkladu textu zadávacích podmínek jen z „obecného jazykového úzu“,[27] ale na případnou terminologii bychom nazírali profesionálnější optikou (obdobně „Nejednoznačnost textu by jistě mohla být odstraněna existující zvyklostí či ustálenými praktikami v daném oboru, které by profesionál podnikající v diagnostice komunikací měl znát.“ [28]).

Při pátrání po tom, jak mohl vnímat zadávací podmínky „průměrně odborně zdatný dodavatel“ je přitom dle našeho názoru zcela legitimní zohledňovat Úřadem vyjmenované aspekty: Účel a předmět veřejné zakázky, obvyklou praxi v podobných veřejných zakázkách, zadávací podmínky v jejich vzájemné souvislosti. Přičemž s ohledem na výše řečené lze připomenout, že „průměrný odborně zdatný dodavatel“ by měl zadávací podmínky interpretovat racionálním způsobem – v případě vícera možností by měla být správná ta, která dává rozumný smysl (což je opět ve shodě s výše uvedeným východiskem Úřadu zohledňovat celkovou racionalitu myslitelné varianty). Právě učiněné závěry přitom korespondují i se závěry odborné literatury (příkladmo „hodnocení, zda byly zadávací podmínky stanoveny určitě a jednoznačně, by se mělo provádět z pohledu dodavatele jednajícího s obvyklými znalostmi a péčí s přihlédnutím k podmínkám na trhu, do nějž předmět veřejné zakázky svým věcným vymezením a rozsahem spadá.“[29]).

Za předpokladu, že byl úmysl zadavatele průměrně odborně zdatnému dodavateli zjevný či nebudící pochybnosti (třeba i bez zohlednění všeho výše uvedeného), měly by být zadávací podmínky považovány za vyjasněné.[30] 

Závěr:

Lze souhlasit s prof. Wintrem v tom, že má smysl interpretovat právo jedině v konfrontaci s konkrétním řešeným případem.[31] V případě řešené zadávací podmínky „Vaku pro odběr plazmy 1000 ml“ nastala situace, kdy vůle zadavatele nebyla zřejmá (slovy předsedy Úřadu zadavatel „stanovil zadávací podmínku připouštějící dva výklady, na straně druhé své preference neformuloval“).

Úřad se při opětovném projednání měl zaměřit na podrobné posouzení toho, jaký význam zadávací podmínce přikládat, a to optikou „průměrně zdatného dodavatele z oboru“ a se zohledněním mj. „standardní praxe vyjadřování se v transfuzním lékařství při zadávání veřejných zakázek na dodávky obdobného zboží“.[32] Tedy precizovat skutková zjištění co do poměrů a zavedené praxe na daném trhu s předmětem veřejné zakázky a učinit kvalifikovaný závěr o tom, jak na danou zadávací podmínku musel na trhu etablovaný dodavatel pohlížet – jinými slovy ověřit, zda dodavatel v rámci své argumentace pouze nehledá skuliny, jak prosadit jím nabízené plnění.

Úřad se (vázán závěry předsedy Úřadu) v návaznosti na právě řečené obrátil na trh relevantních dodavatelů s žádostí o jejich vyjádření k tomu, jakým způsobem zadávací podmínku chápou.[33] S ohledem na skutečnost, že výklad ze strany oslovených dodavatelů nebyl jednotný, uzavřel Úřad, že dotčenou zadávací podmínku lze vyložit mj. i způsobem, jak učinil vyloučený navrhovatel, jehož vak vyhodnotil zadavatel jako zadávacím podmínkám nevyhovující.[34] Dle Úřadu měl s ohledem na možné výkladové varianty naformulovat požadavek precizněji; dodatečné vysvětlování požadavku – dodatečné vysvětlení daného požadavku způsobem, který jde k tíži účastníka zadávacího řízení (až v rozhodnutí o vyloučení či v rozhodnutí o námitkách) není možné akceptovat.[35]

V kontextu našeho výkladu rozprostřeného do 3 částí článku je tedy významný závěr, že při aplikaci výkladových metod (za současného ověření s trhem relevantních dodavatelů) nebylo možné dospět k tomu, že zde byl toliko jeden „správný“ a udržitelný výklad zadávací podmínky – situaci, kdy existují minimálně dva možné a obhajitelné výklady (jako tomu bylo ve zde řešené věci) přitom nelze klást k tíži zadavatelů.

JUDr. Jan Musil, LL.M.,
advokát

Mgr. Milan Šebesta, LL.M.,
advokát, partner