Protiústavnost, diskriminace i přílepek – to vše v novém Lex Ukrajina 7 ve vztahu k Rusům
Dne 5. září 2024 vydal Výbor pro bezpečnost Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky Usnesení č. 172 k vládnímu návrhu zákona, kterým se mění zákon 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony (dále jen „usnesení“), který dne 11. února 2025 nabyl účinnosti.
Tato novela je známá jako tzv. „Lex Ukrajina 7“ a již o ní bylo silně diskutováno v době, kdy zřejmě nejvýznamnější změnou, kterou tato novela přinášela, bylo zavedení zvláštního dlouhodobého pobytu pro držitele dočasné ochrany. Následně, poté, kdy návrh Lex Ukrajina 7 prošel připomínkovým řízením a byl postoupen Poslanecké sněmovně, Výbor pro bezpečnost Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (dále jen „Výbor pro bezpečnost“) jej rozšířil o další, kontroverzní a pravděpodobně protiústavní ustanovení, o čemž pojednává tento článek. Nově Lex Ukrajina upravuje také udělení státního občanství České republiky občanům Ruské federace.
Nejprve je nutno připomenout, že zákon 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony (dále jen „Lex Ukrajina“) je zákonem, který upravuje zejména problematiku pobytu státních příslušníků Ukrajiny na území České republiky, kteří sem byli vynuceni přicestovat v důsledku probíhající války. Upravuje tedy mj. za jakých podmínek lze udělit dočasnou ochranu, důvody jejího odnětí, některé aspekty víza strpění či např. Evidenci ukrajinských vozidel. Původní návrh Lex Ukrajina 7 se týkal hlavně prodloužení dočasné ochrany poskytnuté ukrajinským uprchlíkům a přinášel významnou změnu, a to možnost získání zvláštního dlouhodobého pobytu ve smyslu zákona 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Výbor pro bezpečnost v čele s panem poslancem Martinem Exnerem a veřejnou podporou ministra vnitra Víta Rakušana však do návrhu Lex Ukrajina 7 vnesl tzv. „přílepek“, tedy pozměňovací návrh, který bezprostředně s tímto zákonem ani původním předmětem Lex Ukrajina 7 nijak nesouvisí. Tato změna se týká občanů Ruské federace, kteří žádají o státní občanství České republiky. Nově bude Ministerstvo vnitra vystavovat příslib udělení státního občanství a řízení přerušit do doby, kdy žadatel předloží dokument prokazující, že pozbyl ruského státního občanství, což je novou povinností stanovenou nad rámec jejich taxativního výčtu v zákonu 186/2013 Sb., o státním občanství České republiky (dále jen „zákon o státním občanství“).
Nutno podotknout, že problematika státního občanství České republiky je komplexně upravena zákonem o státním občanství. Jedná se tedy o předpis, který upravuje všechny způsoby nabytí i pozbytí státního občanství České republiky, včetně veškerých povinností, které je žadatel povinen splnit a veškerých podkladů, které je žadatel povinen doložit i výjimek či osvobození. Vložení tohoto pozměňovacího návrhu do novely Lex Ukrajina 7 je tedy zřejmým obcházením standardního legislativního procesu, byť by se dalo argumentovat, že udělování státního občanství Rusům do jisté míry souvisí s pomocí Ukrajině.
Ministr vnitra vyjádřil svůj názor, že se v daném případě o přílepek nejedná, neboť „jde o záležitost, která věcně souvisí s válkou na Ukrajině,“[1] Daný názor ovšem stěží obstojí. Standardně je vládní návrh zákona podroben meziresortnímu připomínkovému řízení, během něhož se k němu mohou vyjádřit jednotlivá ministerstva, ale i řada jiných ústředních orgánů státní správy a organizací. K tomu v daném případě pochopitelně nedošlo. Předmětný pozměňovací návrh pak změnil i samotný předmět úpravy Lex Ukrajina, neboť tento udělování státního občanství neupravoval. Na to, jak bylo uvedeno výše, existuje samostatný zákon.
Předkladatelé tuto změnu odůvodnili ochranou bezpečnosti České republiky, avšak bez jakéhokoliv koherentního vysvětlení. Samotný zákon o státním občanství totiž v § 13 již obsahuje podmínku, že žadatel neohrožuje bezpečnost České republiky. V praxi si tedy Ministerstvo vnitra vyžádá stanoviska policie a zpravodajských služeb České republiky a pokud jsou tato negativní, žádost bude zamítnuta. V takových případech je dokonce vyloučen soudní přezkum rozhodnutí, žadatel může pouze podat rozklad k ministrovi vnitra a doufat, že napadené rozhodnutí bude změněno. Nemůže se ani věcně vyjádřit k důvodům zamítnutí, neboť tyto obsahují utajované informace a nestávají se součástí spisu. Nadto nelze opomíjet, že pouze držitelé povolení k trvalému pobytu podle zákona o pobytu cizinců mohou být žadateli o státní občanství. I pro toto pobytové oprávnění je podmínkou, že žadatel neohrožuje bezpečnost České republiky, což je ostatně podmínkou pro získání jakéhokoliv pobytového oprávnění. Bezpečnost České republiky, resp. její potenciální ohrožení, je tedy u cizinců zkoumáno na více stádiích již před udělením státního občanství a odůvodnění předmětné novely působí velmi nepřesvědčivě.
Novela má pomoci odvrátit hrozbu ze strany potenciálních ruských agentů s českým státním občanstvím. Takovým osobám však nic nebrání od ruských státních orgánů získat „dočasné“ potvrzení o pozbytí státního občanství a v případě potřeby jej následně znovu získat, pakliže hovoříme o agentech, kteří plní úkoly ruských zpravodajských služeb. Nebo by v obecné rovině mohli získat samotné potvrzení, které by jim vystavily ruské státní orgány, avšak fakticky by jim jejich občanství bylo ponecháno. Takový návrh tedy materiálně může směřovat jen proti osobám, kteří naopak vyznávají české, svobodné, demokratické hodnoty, kdy tyto žádnou domluvu s ruskými státními orgány mít nemohou. V tomto kontextu je nutno podotknout, že nabytí českého státního občanství je nově podmíněno vydáním rozhodnutí jiného státu. Novela Lex Ukrajina 7 tuto situaci ovšem neřeší dostatečným způsobem, jelikož zavádí pouze „lhůtu“ pro předložení potvrzení o pozbytí ruského státního občanství, nijak neodráží délku lhůty pro ruské státní orgány, které toto rozhodnutí vydávají, ani nijak blíže neurčuje, jakým způsobem má být tato lhůta stanovena, resp. v jaké délce. Má-li být tato otázka ponechána na uvážení jednotlivých pracovníků, potom je takový záměr velice nešťastný, obzvláště ve světle systematického nedodržování lhůt pro vydání rozhodnutí v pobytových řízeních Ministerstvem vnitra.
Novela Lex Ukrajina 7 zavádí příslib udělení státního občanství České republiky. Lze předpokládat, že tento příslib bude platný po dobu, kdy bude plynout lhůta k doložení potvrzení o pozbytí ruského státního občanství. Tuto skutečnost ovšem novela Lex Ukrajina 7 neupravuje výslovně, což ji lze taktéž vytknout.
Lex Ukrajina 7 rovněž nijak nenovelizuje zákon o státním občanství, ve kterém jsou v současné době podmínky upraveny taxativním způsobem. Vzniká tedy situace, kdy jedním zákonem jsou novelizovány zákony vzájemně obsahově bezprostředně nesouvisející, což je nežádoucí jev, který nemůže být zdůvodněn urychlením legislativní procedury, jak bylo judikováno Ústavním soudem.[2] K (ne)přijatelnosti, resp. (proti)ústavnosti přílepků se Ústavní soud vyjádřil i ve svém nálezu ze dne 15.02.2007, sp. zn. Pl. ÚS 77/06, ve kterém stanovil, že by měl pozměňovací návrh skutečně toliko pozměňovat předkládanou právní úpravu, tzn. v souladu s požadavky tzv. pravidla úzkého vztahu, podle kterého se pozměňovací návrh musí týkat téhož předmětu návrhu, který je v legislativním procesu právě projednáván. Dle Ústavního soudu se jedná o nezbytný požadavek, který předchází porušení dělby moci, s důsledky pro principy tvorby souladného, přehledného a předvídatelného práva, které Ústavní soud již dříve spojil s atributy demokratického právního státu.
Jakým způsobem souvisí konflikt na území Ukrajiny s českým státním občanstvím, není zřejmé. Jediným částečně logickým argumentem pana poslance Martina Exnera a ministra vnitra Víta Rakušana je problematika „loajality“ v případě, kdy by bylo nutné vykonávat branou povinnost pro Českou republiku, nebo Ruskou federaci. Tento problém by ovšem měly všechny osoby s dvojím občanstvím a skutečnost, že jedinec formálně pozbude ruského státního občanství neznamená, že by Ruské federaci nezůstal „věrný“.
Novela nevnímá rozdíl mezi Ruskou federací jako takovou a jejími občany – žadateli o české státní občanství, kteří se na území České republiky zpravidla nacházejí déle než 10 let a na politiku Ruské federace nemají a nemohou mít citelný vliv. S jistou mírou nadsázky lze tedy říci, že dopad takové novely bude v naprosto drtivé většině na obyčejné lidi, kteří budou muset žádat o vízum pokaždé, když pojedou do Ruska na návštěvu za příbuznými.
Z technického hlediska lze této novele vytknout nesoulad nebo nejasnost některých jeho ustanovení. Dle nově navrhovaného ust. § 7x odst. 3 se řízení přeruší do doby, kdy žadatel doloží doklad potvrzující pozbytí ruského státního občanství. Dle § 7y odst. 2 má být řízení o žádosti přerušeno do doby, kdy ust. § 2 Lex Ukrajina pozbude účinnosti. Přitom ustanovení § 2 Lex Ukrajina upravuje a definuje institut dočasné ochrany ukrajinských uprchlíků.
Vztah mezi těmito dvěma ustanoveními není zřejmý. Oba upravují okamžik přerušení řízení, kdy první jej váže na rozhodnutí ministerstva, a druhé na samotnou skutečnost doručení žádosti ministerstvu. Dále není zřejmé, proč § 7y odst. 2 odkazuje na § 2 stejného zákona, neboť tento upravuje institut dočasné ochrany, který se žadatelem nemá žádnou spojitost. Jedním z možných výkladů je, že § 2 pozbude účinnosti pouze v situaci, kdy tak rozhodne Rada EU v důsledku skončení konfliktu na Ukrajině, a tudíž nebude dále nutné omezovat práva občanů Ruska žádající o české státní občanství. I tak je však tato novela velice nepřehledná. Rovněž lze říci, že kdyby tato novela prošla připomínkovým řízením, tj. řádným legislativním procesem, byla by větší šance legislativně „čistšího“ a přehlednějšího návrhu, jehož ustanovení by nebyla vzájemně rozporující.
Závěrem lze říci, že kritika novely Lex Ukrajina 7 je bezesporu odůvodněná. Bezpečnost České republiky jednoznačně má být chráněna, avšak její zajištění by mělo být prováděno efektivním a nediskriminačním způsobem, v souladu s ústavním pořádkem České republiky. Předmětná novela těmto standardům evidentně neodpovídá a působí spíše jako ryze politicky motivovaný krok, který upřednostnil rychlost přijetí na úkor kvality a přehlednosti.
JUDr. Akbulat Kadiev
Advokát
Kadiev & Partners s.r.o., advokátní kancelář
Václavské náměstí 775/8
110 00 Praha 1
Tel.: +420 226 020 313
+420 771 292 929
[1] [1] Rohánková E. Rusům se ztíží cesta k českému občanství. Kritizovaný zákon prošel Sněmovnou. Online. In: Seznamzprávy.cz. 18.12.2024. Dostupné >>> zde.
[2] Nález Ústavního soudu Pl. ÚS 21/01 ze dne 12. 2. 2002
