Působnost právních předpisů územní samosprávy – část. II

Působnost právních předpisů územní samosprávy – část. II

1.3 Obecně závazné vyhlášky stanovící povinnosti

Z výše uvedeného plyne, že Ústava dává územní samosprávě možnost vydávat obecně závazné vyhlášky bez výslovného zákonného zmocnění, včetně obecně závazných vyhlášek stanovících povinnosti v oblastech, které zákon svěřuje do samostatné (samosprávné) působnosti obcí a krajů. Z tohoto pohledu jsou stávající zákon o obcích a o krajích krokem zpět. Tyto zákony totiž rozlišují obecně závazné vyhlášky na stanovící povinnosti osobám a nestanovící povinnosti osobám. Toto dělení ustanovení Ústavy o územní samosprávě nezná. Samozřejmě ukládání povinností vyžaduje zákonný základ, v případě samosprávy jsou to zákonem určené hranice samostatné vrchnostenské působnosti samosprávy, ústava nepožaduje další speciální zákonné zmocnění k ukládání povinností. Pro obecně závazné vyhlášky stanovící povinnosti zákon vyžaduje zákonné zmocnění, čímž je fakticky řadí do stejné pozice jako nařízení v přenesené působnosti. Pro obecně závazné vyhlášky krajů stanovící povinnosti toto zmocnění vyžaduje ve speciálních zákonech. Zákonodárce tak reagoval na předchozí protisamosprávnou judikaturu Ústavního soudu tím, že ji akceptoval v textu zákona.[1]

Pro obecně závazné vyhlášky obcí stanovící povinnosti osobám zákon o obcích ukládá, že je obec může vydat:

-         k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku,

-         k zajištění udržování čistoty veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí, veřejné zeleně a k užívání zařízení sloužících potřebám veřejnosti.

-         stanoví-li tak zvláštní zákon[2].

Zákon o obcích tedy na rozdíl od zákona o krajích sám dává přímo některá zmocnění pro vydání obecně závazných vyhlášek v samostatné působnosti stanovící povinnosti. Je otázkou, zda toto zákonné vymezení je v souladu s ústavou a zda obce i kraje nemohou přijímat s odkazem na výše uvedený ústavní výklad obecně závazné vyhlášky stanovící povinnosti i bez zákonného zmocnění, pokud to bude v zákonem určené samosprávné působnosti krajů a obcí. Z praxe od r. 1990 však můžeme říci, že obce v převážné míře vystačí s obecně závaznými vyhláškami stanovícími povinnosti pro oblast veřejného pořádku a udržování čistoty. Na novou zákonnou úpravu reagoval Ústavní soud tím, že zamítá návrhy na rušení obecně závazných vyhlášek v oblasti veřejného pořádku a udržování čistoty, pokud jejich rušení bylo navrhováno jen z důvodu, že stanoví povinnosti.[3]

1.4 Změna věcné působnosti

Protože věcná působnost se může měnit, může se tedy měnit i zákonnost právního předpisu územní samosprávy. Příkladem změny charakteru věcné působnosti je vydávání tržních řádů, kdy až do novely živnostenského zákona byly tržní řády posuzovány jako obecně závazné vyhlášky v samostatné působnosti.[4] Následně tato působnost byla zákonem charakterizována jako výkon přenesené státní správy. [5] Touto zákonnou změnou se tedy všechny tržní řády staly nezákonnými, i když změna zákona automaticky neznamenala jejich zrušení.[6] Obce měly přistoupit ke zrušení dosavadních tržních řádů a jejich novému vydání jako právních předpisů v přenesené působnosti podle příslušného zákonného zmocnění. Jiným příkladem jsou obecně závazné vyhlášky upravující některé podmínky provozování výherních automatů. Původně tyto obecně závazné vyhlášky byly Ústavním soudem rušeny. Po změně zákona o loteriích a jiných podobných hrách, kdy byla rozšířena samostatná působnost obcí[7], Ústavní soud konstatoval, že změna zákona vedla ke zhojení vady nedostatku věcné působnosti. Obecně závazné vyhlášky, které byly přijaty v době, kdy oblast jejich úpravy nebyla v působnosti obcí, byly samozřejmě nezákonné, změnou zákona se však staly zákonnými, a tedy odpadl důvod pro jejich zrušení.[8] Ústavní soud zkoumá zákonnost a ústavnost právního předpisu k okamžiku svého rozhodnutí, nikoliv k okamžiku přijetí, platnosti či účinnosti právního předpisu územní samosprávy. Specifickou otázkou je existence individuálních právních aktů vydaných podle právních předpisů, které byly vydány jako nezákonné, ale změnou zákona došlo k jejich zhojení. Pro tyto individuální právní předpisy platí obecné pravidlo presumpce správnosti, mohou být však dodatečně zrušeny např. při použití mimořádných opravných prostředků anebo i Ústavním soudem. Nebude to však možné obecně, ale jen v řízení o ústavní stížnosti směřující na zrušení konkrétního pravomocného individuálního právního aktu.

2 Územní působnost

Územní působností (prostorovou působností) rozumíme rozsah území, na němž konkrétní právní předpis územní samosprávy upravuje určitý okruh společenských vztahů. Územní působnost obecně závazné vyhlášky a nařízení se vztahuje na administrativní teritorium obce či kraje, které je vydaly. V případě statutárních měst dělených na městské části či obvody zastupitelstvo či rada statutárního města děleného na městské části může na základě svého statutu vydat právní předpis územní samosprávy jen pro jednu či více městských částí, byť z úrovně města.[9] Územní působnost právního předpisu územní samosprávy pro území obce či kraje vyplývá přímo ze zákona o obcích i zákona o krajích a ústavního charakteru obce a kraje jako veřejnoprávní územní korporace. Takováto územní působnost tedy nemusí být v právním předpisu územní samosprávy přímo uvedena. Naopak často se obce dopouští formální chyby, že územní působnost definují katastrem obce, respektive katastrálním územím. Je pravda, že katastrální území u malých obcí je totožné s administrativním územím obce. Větší obce se však mohou skládat z více katastrálních území. Katastrální území je navíc pojmem státní správy v oblasti geodézie a kartografie, nikoliv pojmem pojícím se s obecní samosprávou. Nelze ovšem vyloučit přímý úmysl obce, aby její právní předpis reguloval právní vztahy nikoliv na jejím celém správním území, ale jen na jeho části vymezené jedním katastrálním územím (např. pro venkovskou oblast připojenou k městu nebo naopak pro vlastní centrum města bez připojených katastrálních území). Při regulaci určitých činností je nutné, aby obec stanovila, v jakých místech je určitá činnost omezena či zakázána, může tak učinit i pro celé své území, ale musí tak být výslovně uvedeno v obecně závazné vyhlášce. Jinak je narušen princip právní jistoty.[10]

2.1 Změna hranic územní samosprávy, rozdělení, sloučení a připojení obcí

V případě změny hranic obcí a krajů se na nové území obce či kraje rozšiřuje působnost právních předpisů obce či kraje, k němuž je území připojováno, a zaniká působnost právních předpisů vydaných obcí či krajem, kterým území dosud patřilo. V případě rozdělení obce působí dosud přijaté právní předpisy obce v původní i nově vzniklých obcích, ale mají již samostatný právní život (mohou být nezávisle na sobě pro příslušnou obec měněny či rušeny). Byť to není výslovně zákonem upraveno, nově vzniklá obec si musí opatřit texty právních předpisů obecní samosprávy od obce, s níž se rozdělila, aby byly dostupné v původní i nově vzniklé obci na obecních úřadech a osoby měly materiální možnost seznámit se s právními předpisy platnými v dané obci. Při odmítnutí spolupráce ze strany původní obce si lze právní předpisy obce opatřit na krajském úřadě, který je má k dispozici. Při slučování (připojení) obcí je dle zákona o obcích povinnou součástí dohody o sloučení i určení, které právní předpisy obcí zůstávají v platnosti i po sloučení (připojení). Dohoda o sloučení (připojení) musí být vyvěšena na úřední desce i se seznamem právních předpisů, které budou po sloučení (připojení) nadále platit. Při tomto opatření jsou platné určené právní předpisy obce na území celé obce.[11] Rozdělit, sloučit či připojit kraje lze jen ústavním zákonem, který by zřejmě sám nebo k němu přijatý prováděcí zákon řešil otázku právních předpisů kraje. Pokud by tomu tak nebylo, postupovalo by se obdobně jako u obcí.

2.2 Výlučnost územní působnosti

Obec i kraj vydává právní předpisy pro své území, a to i tehdy, jde-li o právní předpisy obce v přenesené působnosti a je to obec pověřená výkonem státní správy i pro jiné obce v rozsahu obce s pověřeným obecním úřadem.[12] Právo vydávat nařízení v přenesené působnosti je vlastní každé obci a je nepřenositelné na obec jinou, a to ani na základě dohody obce s jinou obcí o výkonu státní správy, pokud zákon výslovně neurčí jinak.[13] Opačný postup by vydal menší obce nepřípustnému ovlivňování ze strany obcí pověřených výkonem přenesené státní správy pro obce jiné.

Z výše uvedených zásad plyne, že právo přijímat právní předpisy nemůže být na jinou obec přenesena ani při souhlasu dotčené obce veřejnoprávní smlouvou, která jinak může přenést veřejnoprávní působnosti obce na obec jinou. Znění zákona však takovéto přenesení veřejnoprávní smlouvou výslovně nevylučuje.[14]

2.2.1 Výjimky z výlučné územní působnosti

Výslovně umožňuje zákon vydávat nařízení nejen pro své území, ale pro celé území svého správního obvodu obcím s rozšířenou působností.[15] Tyto obce tak zdědily právní předpisy, které do 2002 mohl vydávat okresní úřad pro území okresu. I když to zákon výslovně umožňuje je tato skutečnost v odborné literatuře zpochybňována jako nedemokratická a neústavní, neboť velké obce rozhodují o záležitostech obcí jiných.[16] Rada obce s rozšířenou působností je odpovědna jen svému zastupitelstvu, a tedy bude tato nařízení přijímat s prioritním zájmem své obce a ne obcí dalších, v nichž též budou platná. Můžeme souhlasit s tím, že uvedený způsob není vhodný, nikoliv však s tím, že je neústavní a nedemokratický. Musíme mít na zřeteli, že vydávání těchto nařízení je výkonem přenesené státní správy. Je tedy věcí státu komu svěří výkon svých působností, zda je vůbec obcím svěří a zda je svěří obcím všem či jen několika. Konečně i v oblasti přenesení státní správy realizované nenormativními prostředky je stupeň přenesení na obce různý (matrika, stavební úřad, pověřený obecní úřad, obec s rozšířenou působností). Nikdo přitom nenamítá neústavnost a nedemokratičnost toho, že obec s rozšířenou působností či s pověřeným obecním úřadem vykonává přenesenou působnost individuálními právními akty i s důsledky nejen ve své obci, ale i v obcích svého správního obvodu (stavební povolení, živnostenské provozovny ap.). Jistě by bylo neústavní, pokud by takto mohla obec vstupovat do samosprávy jiné obce, tedy nemůže vydávat pro území jiných obcí obecně závazné vyhlášky. V případě nařízení jako realizaci přenesené státní správy jde sice o sporné opatření z hlediska vhodnosti, ale opatření ústavní a zákonné.

Jako zcela nesystémové opatření je právo obcí s pověřeným obecním úřadem vydávat na návrh rostlinolékařské správy mimořádná rostlinolékařská opatření.[17] I tak však nejde o neústavní a nedemokratické opatření. Jde však o opatření nesystémové dané speciálním zákonem, s nímž obecný zákon upravující tuto oblast – zákon o obcích vůbec nepočítá.

3 Osobní působnost

Právní předpisy územní samosprávy působí vůči všem osobám na území obce či kraje, fyzickým i právnickým osobám podle předmětu úpravy. Může se tak stát, že právní předpis územní samosprávy působí i vůči jiným veřejnoprávním korporacím (jiné obci, kraji, státu). Stane se to tehdy, jestliže část majetku na území obce či kraje patří jiné obci, kraji či státu a jsou zavázáni k určité povinnosti právním předpisem územní samosprávy např. jako vlastníci nemovitostí na území obce anebo tehdy, jestliže obec podniká a má na území jiné obce svou podnikatelskou provozovnu.

4 Časová působnost

Časovou působností rozumíme možnost aplikace právních norem obsažených v právních předpisech územní samosprávy příslušnými subjekty. Z tohoto hlediska jsou rozhodující pojmy:

I když je často prezentována retroaktivita jako nežádoucí, tak obecně z hlediska právního státu platí zákaz retroaktivity jen v neprospěch soukromých subjektů. Lze si představit právní předpis územní samosprávy, v němž obec či kraj zakotví právo svých občanů na příspěvek k narození dítěte, a to i za určité období zpětně, anebo obecně závaznou vyhlášku o způsobu výběru uchazečů o nájem obecního bytu, která určité výhody poskytne nejen novým, ale již i dřívějším žadatelům o pronájem obecního bytu.[19]