Evropské dotace srozumitelně: Díl první – Unijní a národní rámec
Evropské dotace a jejich implementace v rámci ČR představují komplexní systém pravidel, kdy hraje roli jak právní rámec na úrovni unijní, tak na úrovni národní. Množství zapojených subjektů, postupů a orientace v nich není nijak intuitivní, a přitom nepochopení jeho pravidel může mít pro subjekt čerpající dotaci velmi tvrdé důsledky. Tato série článků se pokusí představit jednotlivé aspekty implementace evropských dotací tak, aby bylo možné se v problematice snáze zorientovat.
Článek představuje úvodní analytický díl věnovaný dvojstupňovému systému implementace evropských dotací, přičemž rozlišuje mezi unijním rámcem upraveným zejména obecným nařízením č. 2021/1060 a národním rámcem zakotveným v zákoně o rozpočtových pravidlech. Unijní předpisy adresují především vztah mezi Evropskou komisí a členskými státy, zatímco konkrétní práva a povinnosti žadatelů a př... více
První díl se zaměří na vysvětlení vztahu mezi národním a unijním rámcem implementace dotací.
Evropské dotace představují dotace poskytované z několika různých fondů v rámci tzv. programových období. Programové období má 7 let, přičemž po jeho skončení obvykle dobíhá ještě 2 – 3 roky (dle konkrétního programového období) tzv. období uznatelnosti nákladů, ve kterém může implementace projektů a programů stále běžet. V současné době jsou dotace poskytovány v programovém období 2021 – 2027. Obecný rámec pro čerpání prostředků v rámci jednotlivých programových období je vždy stanoven v obecném nařízení; pro stávající programové období je relevantní především Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 2021/1060 ze dne 24. června 2021 o společných ustanoveních pro Evropský fond pro regionální rozvoj, Evropský sociální fond plus, Fond soudržnosti, Fond pro spravedlivou transformaci a Evropský námořní, rybářský a akvakulturní fond a o finančních pravidlech pro tyto fondy a pro Azylový, migrační a integrační fond, Fond pro vnitřní bezpečnost a Nástroj pro finanční podporu správy hranic a vízové politiky (dále jen „ON PO 2021-2027“).
Krom obecného nařízení jsou samozřejmě relevantní nařízení zřizující jednotlivé dotační fondy, detailní informace jsou k dispozici například na webových stránkách Dotace EU. V neposlední řadě je pak relevantní nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) 2018/1046 ze dne 18. července 2018, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie, mění nařízení (EU) č. 1296/2013, (EU) č. 1301/2013, (EU) č. 1303/2013, (EU) č. 1304/2013, (EU) č. 1309/2013, (EU) č. 1316/2013, (EU) č. 223/2014 a (EU) č. 283/2014 a rozhodnutí č. 541/2014/EU a zrušuje nařízení (EU, Euratom) č. 966/2012 (dále jen „finanční nařízení“), které představuje hlavní referenční bod pro zásady a postupy, jimiž se řídí sestavování, plnění a kontrola rozpočtu EU.
Jak je patrné z koncepce těchto nařízení, jejich hlavním adresáty jsou Evropská komise (dále jen „EK“) a členské státy EU, takže ač se jedná o nařízení s přímou aplikací v rámci národního právního řádu, jeho věcný obsah se zaměřuje na povinnosti a postupy příjemců dotací jen velmi omezeně, ale spíše vytváří rámec práv a povinností členských států a EK. Způsob, kterým členské státy naplní povinnosti z nařízení plynoucí, je pak především v jejich vlastních kompetencích a předmětem národní úpravy. V praxi lze tedy na implementaci evropských dotací nahlížet jako na dvojstupňový systém, kdy unijní rámec adresuje vztah mezi EK a Českou republikou a národní rámec se pak zabývá vztahem mezi českými státními orgány (především poskytovatelem dotace a orgány finanční správy (dále jen „OFS“) a jednotlivými žadateli a příjemci dotací. Nejvýrazněji se tento důsledek propisuje do skutečnosti, že v případě pochybení v implementaci dotačních prostředků identifikovaného na unijní úrovni je aplikována korekce finančních prostředků vůči členskému státu nezávisle na tom, zda dojde k vymožení těchto prostředků od příjemců dotace na vnitrostátní úrovni[1].
Ve vztahu k unijní úrovni poskytování dotací má hlavní slovo EK, konkrétně DG Regio, které bychom mohli považovat za hlavního administrátora. Na základě unijního rámce daného především PO ON 2021 – 2027 pak ve spolupráci EK a jednotlivých členských států vznikají tzv. Dohody o partnerství, které nastavují rámec implementace dotací pro programové období konkrétním členským státům, a to jak ve vztahu k administrativním postupům a podmínkám, tak ve vztahu k přidělení dotačních prostředků jednotlivým cílům společných evropských politik.
Dohoda o partnerství představuje určitou bránu mezi EK a ČR. Za ČR je typicky vyjednána ze strany Ministerstva pro místní rozvoj, které představuje Národní orgán pro koordinaci ve vztahu k implementaci evropských dotací. Na základě dohody o partnerství jsou rozděleny dotační prostředky v daném programovém období do jednotlivých operačních programů, které jsou svěřeny do kompetence jednotlivých orgánů české státní správy. Terminologií nařízení má každý operační program svůj Řídicí orgán, který odpovídá za jeho implementaci vůči EK. Terminologií našeho národního právního rámce je tento Řídicí orgán poskytovatelem dotace z daného programu.
Národní rámec pro poskytování dotací představuje především zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla) (dále jen „ZRP“). ZRP upravuje řízení o poskytnutí dotace v ustanoveních § 14 a 14g – 14q. Poskytnutím dotace však implementace dotačního projektu nekončí, z žadatele o dotaci se sice stává příjemce dotace, ale v dalších fázích implementace projektu obvykle probíhají další řízení.
Ze strany poskytovatele dotace obvykle dochází ke kontrolám implementace projektu, a to především dle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZFK“), na který navazuje vyhláška č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění zákona č. 309/2002 Sb., zákona č. 320/2002 Sb. a zákona č. 123/2003 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „VkZFK“). Druhým klíčovým předpisem je pak zákon č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZKŘ“). Kontroly krom samotného poskytovatele obvykle mohou provádět i další subjekty, které se ke kontrole připojí v souladu s podmínkami, za kterých byla dotace poskytnuta, obvykle se jedná o Auditní orgán Ministerstva financí nebo auditory EK, či Evropského účetního dvora.
V případě, že je kontrolou identifikováno pochybení, může poskytovatel postupovat buď dle § 14e ZRP a nevyplatit dotaci nebo její část, nebo dle § 14f, kdy vyzve příjemce dotace k nápravě pochybení, či vrácení dotace nebo její části. Pokud není možný postup dle těchto ustanovení, nebo příjemce na výzvu nereagoval, označí poskytovatel identifikované pochybení jako podezření na porušení rozpočtové kázně (dále jen „PRK“) a předá jej k řízení dle § 44 a násl. ZRP OFS. OFS pak v řízeních o podezření na PRK postupuje dle zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „DŘ“) a provede daňovou kontrolu, kterou ukončí vydáním závěrečné zprávy dle § 88 DŘ a v případě, že je shledáno PRK, vydá platební výměr dle § 102 DŘ, kterým je stanoven odvod a penále. Proti těmto rozhodnutím jsou dostupné opravné prostředky dle DŘ, především odvolání dle § 109 a násl. DŘ, o kterém rozhoduje Odvolací finanční ředitelství. Dále může příjemce dotace požádat o prominutí odvodu a penále Generální finanční ředitelství.
Na závěr je vhodné zmínit řízení o odnětí dotace dle ustanovení § 15 ZRP, které je vedeno dle SŘ v souladu s odst. 2 tohoto ustanovení. Poskytovatel může toto řízení zahájit z důvodů taxativně vyjmenovaných v odst. 1 tohoto ustanovení.
Další části se zaměří jak detailněji na jednotlivé fáze implementace projektu a relevantní řízeni, tak na konkrétní specifika některých oblastí s poskytováním dotací souvisejících.
Unijní rámec implementace dotačních prostředků je dán obecnými nařízeními, která jsou ale adresována především členským státům. Detailní administrace je nicméně z velké části ponechána na jednotlivých členských státech, které ji upravují vlastními vnitrostátními předpisy. Pro žadatele a příjemce dotace je tedy klíčové pochopení národního rámce, který upravuje jeho práva a povinnosti ve vztahu k poskytovateli dotace mnohem detailněji.
Mgr. Kateřina Steiner, LL.M.,
specialistka veřejných zakázek
Solkind s.r.o., advokátní kancelář
Praha / Brno / Ostrava
tel.: +420 222 866 555
e-mail: info@solkind.cz
[1] V některých případech vyplývá z unijního práva povinnost vymáhat i na národní úrovni, např. v případě veřejné podpory je stát povinen vymoci po konečném příjemci veřejnou podporu neslučitelnou se společným trhem vždy. Tato povinnost ale plyne především z unijní úpravy veřejné podpory, nikoliv dotací.
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
