Ústavnost volby soudního exekutora oprávněným a budoucnost principu teritoriality v exekučním řádu dle Ústavního soudu České republiky

Napadená zákonná úprava

Skupina senátorů („navrhovatelka“) se svým návrhem domáhala zrušení části § 28 odst. 1 exekučního řádu, dle které vede exekuci exekutor, kterého v exekučním návrhu označí oprávněný, a dále první věty § 38 odst. 1 exekučního řádu, dle které musí oprávněný v exekučním návrhu označit exekutora, který má exekuci vést, s uvedením jeho sídla. V napadených částech předmětná ustanovení nedoznala prakticky žádných změn již od samotného přijetí exekučního řádu v roce 2001. Zakotvení neomezené volby exekutora oprávněným je obrazem zásady dispoziční v exekučním řízení, což bylo akcentováno již v rámci vládního návrhu zákona v jeho původním znění.[1] ÚS v minulosti taktéž označil § 28 odst. 1 exekučního řádu za jedno z klíčových ustanovení, jež definuje základní principy, na kterých je exekuční řízení založeno.[2]

K tvrzenému rozporu zákonné úpravy s ústavním pořádkem ČR

Navrhovatelka považuje stávající zákonnou úpravu způsobu „přiřazení“ exekutora k vymáhání konkrétní pohledávky za rozpornou s principy právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky, právem na nezávislého a nestranného soudce dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod („Listina“) a právem na zákonného soudce ve smyslu čl. 38 odst. 1 Listiny.

Reklama

ChatGPT od A do Z v právní praxi (online - živé vysílání) - 5.8.2025

5.8.2025 13:003 975 Kč s DPH
3 285 Kč bez DPH

Koupit

Exekutor při výkonu exekuční činnosti vystupuje jako orgán veřejné moci, tedy ve vrchnostenském postavení vůči dalším účastníkům exekučního řízení, neboť je na něj v tomto rozsahu při nuceném výkonu exekučních titulů výkon státní moci delegován. Proto musí exekutor dodržovat zásadu rovnosti účastníků, nestrannosti a vázanosti právními předpisy.[3]  Vázanost exekutora Ústavou ČR, zákony, jinými právními předpisy a rozhodnutími soudu vydanými v řízení o výkonu rozhodnutí a exekučním řízení je zakotvena i v § 2 exekučního řádu.

Tuto charakteristiku postavení exekutora a jeho související povinnosti navrhovatelka připodobňuje k postavení samotného soudce, a to zejména s ohledem na novelizaci exekučního řádu přijetím zákona 286/2009 Sb. a zákona 396/2012 Sb., kterými byla exekutorům přiznána širší autonomie a rozhodovací pravomoci (např. rozhodování o odmítnutí či zamítnutí exekučního návrhu). Dle navrhovatelky lze dokonce dovodit, že exekutoři fakticky vykonávají pravomoc soudu obecného v nalézacím řízení a na jejich nestrannost a nezávislost by tedy měly být kladeny odpovídající nároky.

Nelze však zapomínat, že exekutor nevystupuje výhradně jako orgán veřejné moci, nýbrž také jako podnikatel ve smyslu § 420 odst. 1 občanského zákoníku, který vykonává exekuční činnost primárně za účelem dosažení zisku a současně sám „(…) nese riziko spočívající v tom, že majetek povinného nebude dostačovat k uspokojení oprávněného, ale i samotných nákladů exekuce.“[4]

Navrhovatelka se tedy obává, že možnost volby exekutora nezřídka vede k navázání užšího vztahu mezi exekutory a tzv. rámcovými (či institucionálními) věřiteli (např. banky, pojišťovny, telekomunikační operátoři či energetické společnosti), což může vyústit až v ekonomickou závislost, či dokonce kvazi-podřízenost exekutora vůči těmto subjektům. Volba exekutora má tímto způsobem znemožňovat naplnění zásady nestrannosti a nezávislosti a namísto toho dle navrhovatelky nastoluje stav, který nelze nazvat jinak než tržní soutěží orgánů veřejné moci.[5]

Vláda ve svém vyjádření k návrhu na zrušení předmětných ustanovení připustila možnost budoucího zakotvení zásady teritoriality v příslušnosti exekutorů, ale současně odmítla tvrzení, že lze postavení exekutora stavět naroveň soudci, neboť je exekutor i po přijetí shora zmíněných novel v mnoha ohledech podroben dohledové a revizní činnosti soudu. V případě zavedení principu teritoriality pak lze mít dle vlády důvodné obavy z absolutní disproporce v objemu agendy jednotlivých exekutorských úřadů zapříčiněné rozdílnou bonitou a vymahatelností exekucí v příslušných lokalitách.[6]

Za zmínku jistě stojí i stanovisko Exekutorské komory České republiky („Exekutorská komora“), která připustila, že výše popsané obavy navrhovatelky z potenciální ekonomické závislosti exekutorů na institucionálních věřitelích mohou být důvodné, protože v drtivé většině jsou exekuční řízení zahajována ze strany institucí, které disponují i desítkami tisíc pohledávek.[7] Obavy z narušení nezávislosti exekutorů tak vedou Exekutorskou komoru k pochybnostem o dodržování rovnosti účastníků řízení dle čl. 37 odst. 3 Listiny, a proto se přiklání k zavedení teritoriality exekutorů.

Zhodnocení ústavnosti napadených ustanovení Ústavním soudem

Kromě připomenutí základních zásad exekučního řízení (zásady dispoziční, oficiality, přiměřenosti, obrany a ochrany povinného a zásady přednosti, pořadí a přiměřeného uspokojení) ÚS předně zcela rezolutně vyloučil rozpor napadené úpravy s čl. 38 odst. 1 Listiny a odkázal na svá předchozí rozhodnutí,[8] ve kterých jednoznačně uvedl, že exekutor není soudcem, a proto o porušení práva povinných na zákonného soudce nelze ani uvažovat.

Na druhé straně ÚS uvádí, že exekutor bezpochyby je „jiným orgánem“ ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny, neboť je mu jako soukromé osobě zákonem svěřena pravomoc rozhodovat o právech a oprávněných zájmech jednotlivců (podobně jako notář v postavení soudního komisaře) a spadá tak do působnosti čl. 36 odst. 1 Listiny, ve kterém je zakotven požadavek nezávislosti a nestrannosti soudů a jiných orgánů.[9] Z tohoto důvodu musí i exekutor disponovat institucionální nezávislostí a dodržovat zásadu rovnosti účastníků v exekučním řízení. Nezávislost je nutné posuzovat optikou různých objektivních kritérií, jako jsou způsob vzniku funkce, trvání funkce či existence záruk proti externím tlakům.[10]

ÚS však zároveň neopomněl smíšenou povahu postavení exekutora jakožto veřejného činitele na straně jedné a jako podnikatele na straně druhé, která z vlastní podstaty vylučuje stavění exekutorů naroveň soudcům. Ačkoliv je mezi právními a institucionálními zárukami nezávislosti soudů a exekutorů evidentní disproporce a s vývojem právní úpravy navíc došlo k posílení pravomocí exekutorů na úkor možnosti soudů zasahovat do činnosti exekutorů, ÚS dochází k závěru, že stávající záruky nezávislosti jsou i nadále dostačující. Mezi ně řadí mj. dohled Ministerstva spravedlnosti, předsedy okresního soudu, do jehož obvodu je exekutor jmenován, a Exekutorské komory, předpoklady jmenování exekutora, možnost uplatnění námitky podjatosti, způsob jmenování exekutora, možnost odvolání exekutora pouze ze zákonných důvodů či neslučitelnost činnosti exekutora s jinou výdělečnou činností s výjimkami stanovenými exekučním řádem.[11]

S ohledem na výše uvedené tak ÚS uzavřel, že předmětná problematika nemá ústavněprávní přesah, který by opodstatnil ingerenci ÚS v roli negativního zákonodárce. Z pohledu ÚS jde spíše o spor v rovině politické a ekonomické, který je na místě řešit na půdě Parlamentu ČR.[12]

Úvahy ÚS de lege ferenda

ÚS se však v rámci Nálezu neomezuje pouze na hodnocení ústavnosti napadených ustanovení, ale rovněž poskytuje výčet výhod jednotlivých variant řešení otázky příslušnosti exekutorů, tj. ponechání stávající právní úpravy a potenciálního zavedení principu teritoriality.

Mezi výhody zavedení systému teritoriality ÚS například řadí:          

• podporu rovnosti účastníků řízení a posílení nezávislosti exekutorů přerušením úzkých vazeb mezi oprávněným a exekutorem;
• ukončení konkurenčního boje exekutorů, což by mělo vést k přesunutí pozornosti exekutorů k řádnému a efektivnímu výkonu exekuční činnosti;
• zajištění hospodárnosti exekučního řízení omezením nákladů na cestovné a ztráty času na cestě;
• zvýšení efektivity exekučního řízení prostřednictvím regionálních znalostí exekutora při zjišťování majetkových poměrů povinného.[13]

Naopak za výhody stávajícího systému ÚS například považuje:

• zachování svobodné volby exekutora oprávněným na základě minulých případů nebo dobrých výsledků;
• zachování konkurenčního prostředí, které nutí exekutory neustále vylepšovat služby, zvyšovat kvalitu práce a dosahovat tak vyšší efektivity při vymáhání pohledávek;
• převahu imobiliárních exekucí nad exekucemi mobiliárními, u kterých nedává zavedení místní příslušnosti smysl;
• skutečnost, že povinní často fakticky nepobývají v místě svého trvalého pobytu, což v konečném důsledku opět povede k vyšším nákladům exekučního řízení.[14]

Závěrem ÚS zmiňuje možnost zavedení kombinace obou systémů, kdy bude svobodná volba exekutora zachována u pohledávek komerčních, zatímco u veřejnoprávních pohledávek se uplatní princip místní příslušnosti. Podobný systém má exekutorům zaručit jistotu ekonomického přežití, ale zároveň zachovat konkurenční prostředí, a s tím související navyšování efektivity činnosti exekutorů. Smíšený systém může navíc sloužit jako „mezistupeň“ k zavedení plné teritoriality, neboť poskytne zákonodárcům data o míře vymahatelnosti pohledávek i ochraně práv oprávněných i povinných.[15]

Závěr

Nezbývá než konstatovat, že ÚS svým rozhodnutím jednoznačně a definitivně ukončil dohady o ústavnosti volby exekutora oprávněným. Nadto však nabídl zajímavý pohled na řešení dlouholeté legislativní debaty, ve které dochází ke střetu politických, ekonomických i sociálních zájmů. Otázkou zůstává, jakým způsobem k nastíněné problematice přistoupí nově nastoupivší zákonodárný sbor.

Mgr. Michaela Hlavatá,
advokátní koncipient

Marek Lukáš,
právní asistent

Trojan, Doleček a partneři, advokátní kancelář s.r.o.

Na strži 2102/61a
140 00 Praha 4

Tel.:    +420 270 005 533
Fax:    +420 270 005 537
e-mail:    info@tdpa.cz