10. 12. 2019
ID: 110350upozornění pro uživatele

Zamyšlení nad procesními možnostmi neúspěšného podatele podnětu dle § 42 správního řádu

V rámci správního práva se může objevit situace, ve které potřebujeme/chceme iniciovat zahájení správního řízení, avšak správní řád nám v daném případě neposkytuje možnost podat žádost a stát se účastníkem řízení. Jedinou možností je pak podat podnět na zahájení řízení. Tento procesní prostředek však sám o sobě nezahajuje správní řízení, ale pouze vyzývá správní orgán ke zvážení, zda jsou zde skutečnosti odůvodňující zahájení správního řízení.

V případě, že správní orgán skutečnosti odůvodňující zahájení správního řízení neshledá a toto případně k žádosti podatele podnětu podateli též sdělí, vyvstává otázka, zda má podatel podnětu nějakou možnost, jak přístup správního orgánu k jeho podnětu zvrátit. Poskytuje správní právo prostředky, kterými lze určitým způsobem správní orgán donutit zahájit správní řízení na základě podnětu, resp. přehodnotit svůj předchozí postoj k podnětu podatele?

Obecně k podnětu

Ačkoliv podnět jakožto jeden z procesních nástrojů správního práva sloužící k zahájení správního řízení, je pro každou fyzickou či právnickou osobu, obdobně jako obecná stížnost, použitelný ve velkém množství případů správního práva, jeho „síla“, resp. schopnost vyvolat podatelem sledované následky a dosáhnout podatelem sledovaného cíle již oproti žádosti o zahájení správního řízení ve smyslu § 44 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) či jiným instrumentům správního práva tak zázračná není. Pokud se však zaměříme na správní řízení, která lze zahájit pouze z úřední povinnosti, ať už z toho důvodu, že podatel nespadá do osob oprávněných k podání žádosti o zahájení řízení nebo z důvodu, že zákon vůbec se zahájením daného správního řízení na žádost nepočítá, je často podnět jednou z mála či jedinou možností, jak se domoci aktivity správního orgánu.

Právní úpravu podnětů obsahuje správní řád ve svém ustanovení § 42, kdy uvádí, že: „Správní orgán je povinen přijímat podněty, aby bylo zahájeno řízení z moci úřední. Pokud o to ten, kdo podal podnět, požádá, je správní orgán povinen sdělit mu ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy podnět obdržel, že řízení zahájil, nebo že neshledal důvody k zahájení řízení z moci úřední, popřípadě že podnět postoupil příslušnému správnímu orgánu. Sdělení správní orgán nezasílá, postupuje-li vůči tomu, kdo podal podnět, podle § 46 odst. 1 nebo § 47 odst. 1.[1] Zákonodárce zde tedy nepřináší přímou definici podnětu, ale pouze zakotvuje povinnost správních orgánů přijímat podněty a aktivně se jimi zabývat. Dále v případě, že jsou v dané věci splněny podmínky pro zahájení řízení z moci úřední toto řízení zahájit. V případě žádosti podatele o sdělení, jak se správní orgán s jeho podnětem vypořádal, pak přibývá k povinnostem správního orgánu podateli do 30 dnů ode dne, kdy předmětný podnět obdržel povinnost podateli sdělit, zda řízení z moci úřední zahájil či nikoliv, resp. zda shledal či neshledal skutečnosti nasvědčující tomu, že má být zahájeno řízení z moci úřední.

Podnět jako takový je tedy nástrojem sloužícím jednak jako pomoc správnímu orgánu ze strany veřejnosti k zjištění skutečností rozhodných pro zahájení správního řízení, a jednak jako forma kontroly činnosti správního orgánu, resp. veřejné správy veřejností. Zde je možné odkázat na Hrabáka, který uvádí, že: Předpokládá se totiž, že mnohdy právě veřejnost či jiné správní orgány mohou získat informace, které by jinak (věcně a místně příslušnému) správnímu orgánu nebyly známy a jejichž existence přitom odůvodňuje zahájení řízení z moci úřední. Možnost toho, kdo učinil podnět, požádat, aby jej správní orgán v třicetidenní lhůtě informoval o dalším postupu (zahájení řízení, neshledání důvodů pro zahájení řízení, postoupení podnětu příslušnému správnímu orgánu), je dalším krokem k prohloubení veřejné kontroly správy.“[2]

Vyřízení podnětu

Jak jsem již uvedl výše, správní orgán nemůže jemu adresovaný podnět ignorovat a musí se jím zabývat. Správní orgán o podaném podnětu v souladu se zákonem nerozhoduje, tj. nevydává individuální správní akt - rozhodnutí, ale v případě, že podatel správní orgán požádá, aby mu dal vědět, jak podnět vyřídil, bude výstupem zaslaným podateli sdělení o vyřízení podnětu. V případě, že správní orgán neshledá důvody pro zahájení správního řízení, lze očekávat, že nespokojený podatel bude hledat další právní kroky pro dosažení cíle, který neúspěšným podáním podnětu sleduje. Při prvním pohledu na ustanovení správního řádu, popř. též ustanovení soudního řádu správního vyvstává několik potenciálních možností. Těmito jsou odvolání, podnět k zahájení přezkumného řízení, obecná stížnost dle § 175 správního řádu, podnět k nadřízenému správnímu orgánu k uplatnění některého z opatření proti nečinnosti obsažených v § 80 správního řádu, správní žaloba dle soudního řádu správního na ochranu proti rozhodnutí správního orgánu / proti nečinnosti správního orgánu nebo žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu.

Stížnost

Jako první bych rád zmínil stížnost dle § 175 správního řádu. Stížnost je institutem, jehož definici správní řád neobsahuje, nicméně v § 175 odst. 1 správního řádu nalezneme výčet toho, proti čemu lze stížnost směřovat. Jde zaprvé o stížnost proti chování úředních osob a zadruhé o stížnost proti postupu správního orgánu. Zároveň však správní řád stanoví subsidiární uplatnění tohoto institutu, tj. stanoví, že se stížností se lze na správní orgány obracet „neposkytuje-li tento zákon jiný prostředek ochrany“[3]. Forma stížnosti je pak písemná nebo ústní. Efektivita tohoto právního institutu pro podatele podnětu, který se chce určitým způsobem bránit proti sdělení o vyřízení podnětu, však, dle mého názoru, není příliš velká, jelikož tato se podává ke správnímu orgánu, který předtím rozhodoval o podnětu dotyčného podatele podnětu. Ačkoliv § 175 správního řádu ve svém druhém odstavci říká, že: „Podání stížnosti nesmí být stěžovateli na újmu; odpovědnost za trestný čin nebo správní delikt není tímto ustanovením dotčena.[4] nelze vyloučit, že správní orgán, resp. úřední osoby dotčeného správního orgánu ke stížnosti nebudou přistupovat s úplnou objektivitou. Pokud však podatel podnětu zvolí tento institut, správní orgán má zákonem stanovenou povinnost se stížností zabývat a na to navazující povinnost vyrozumět stěžovatele o vyřízení stížnosti. Tato zákonem stanovená povinnost však neznamená, že by správní orgán měl jakoukoliv povinnost podané stížnosti vyhovět. Správní orgán má možnost v zákonem stanovené lhůtě konstatovat, že stížnost neshledává důvodnou, čímž také splní požadavek § 175 správního řádu na vyřízení stížnosti. Ačkoliv má pak podatel podnětu v pozici stěžovatele ještě v souladu s § 175 odst. 7 správního řádu možnost domáhat se přešetření způsobu vyřízení stížnosti nadřízeným orgánem, nepovažuji tento institut za to správné řešení, po kterém by měl neúspěšný podatel podnětu sáhnout.

Odvolání

Odvolání je právní prostředek, na který si s velkou pravděpodobností vzpomene téměř každý. Odvoláním se lze bránit, v souladu s § 81 správního řádu proti rozhodnutí. Je však sdělení o vyřízení podnětu rozhodnutím? V případě otázky právní povahy sdělení o vyřízení podnětu bylo nejen komentářovou literaturou, ale též judikaturou dosaženo závěru, že sdělení o vyřízení podnětu rozhodnutím není. Odkázat lze např. na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2017, čj. 4 As 117/2017-46, který uvádí, že:Takové sdělení správního orgánu není ani rozhodnutím, ani usnesením, ale jde o úkon správního orgánu, na který se vztahují ustanovení části čtvrté (to plyne z § 158 odst. 1), z čehož vyplývá, že musí jít o sdělení zpravidla písemné, adresované tomu, kdo podnět učinil.[5] nebo též rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2016, sp. zn. 9 As 235/2015-26, kde je uvedeno: „Není-li vyrozumění o vyřízení stížnosti dle § 97 zákona o Policii ČR rozhodnutím ani osvědčením, nemůže být žalobce úspěšný se žalobou na ochranu proti nečinnosti, jejímž účelem může být pouze přimět správní orgán právě k vydání rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení.[6] Spolu s vyloučením možnosti podat odvolání z toho důvodu, že sdělení o vyřízení podnětu není rozhodnutím, je však z „nabídky“ možné procesní obrany podatele vyloučen rovněž podnět k zahájení přezkumného řízení dle správního řádu, jelikož tímto lze iniciovat pouze přezkum rozhodnutí správního orgánu nadřízeným orgánem. Zároveň je třeba zmínit i to, že podatel odvolání, nejen s ohledem na výše zmíněné, není účastníkem žádného řízení, a tedy již z povahy institutu odvolání není možné, aby podatel podnětu odvolání proti sdělení o vyřízení podnětu mohl podat.

Opatření proti nečinnosti

Další procesní možností může být žádost podatele o aplikaci některého z opatření proti nečinnosti dle § 80 správního řádu adresovaná správnímu orgánu nadřízenému správnímu orgánu, kterému byl bezvýsledně adresován podatelův podnět, resp. u kterého podatel podnětu se svým podnětem neuspěl. V případě problematiky vyřízení podnětu by pak, s ohledem na výše uvedené, případně nešlo o žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti nikoliv dle § 80 odst. 1 správního řádu, který se vztahuje k povinnosti správního orgánu v zákonem stanovené lhůtě vydat rozhodnutí, ale o žádost dle § 80 odst. 2 správního řádu: „Opatření proti nečinnosti učiní nadřízený správní orgán i tehdy, nezahájí-li příslušný správní orgán řízení ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy se dozvěděl o skutečnostech odůvodňujících zahájení řízení z moci úřední.[7]

 Správní řád nabízí 4 druhy opatření proti nečinnosti. Jmenovitě jde o příkaz, atrakci, delegaci či prolongaci. V dané situaci však, dle mého názoru, nepřipadá v úvahu prolongace, tj. případ, kdy nadřízený správní orgán „usnesením přiměřeně prodloužil zákonnou lhůtu pro vydání rozhodnutí, lze-li důvodně očekávat, že správní orgán v prodloužené lhůtě vydá rozhodnutí ve věci, a je-li takový postup pro účastníky výhodnější…[8], a to z toho důvodu, že pokud správní orgán již podateli zaslal sdělení o vyřízení podnětu poté, co neshledal, že jsou dány důvody pro zahájení řízení ex offo, nelze logicky předpokládat, že by v prodloužené lhůtě změnil názor, byť stát se to samozřejmě může.

Podání žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti se jeví jako vhodné i při pohledu na zákonem stanovenou povinnost vyčerpání všech dostupných procesních prostředků, jakožto podmínky úspěšného podání správní žalobu na ochranu proti nečinnosti dle § 79 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „soudní řád správní“), kdy tento konkrétně stanoví, že: „Ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek.“[9]

Zásadním problémem je však již samotné znění ustanovení správního řádu týkající se institutu opatření proti nečinnosti. Předmětné ustanovení totiž právo žádat užití opatření proti nečinnosti přiznává pouze účastníkovi správního řízení, přičemž judikatura se s tímto názorem zákonodárce ztotožňuje. Opatření proti nečinnosti tedy rovněž nebude možné v předmětné situaci využít, a to ani v situaci, kdy bude podatel podnětu žádat o uplatnění opatření proti nečinnosti dle § 80 odst. 2 správního řádu. K tomuto závěru vede například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 7. 2009, čj. 3 Ans 1/2009-58, kde Nejvyšší správní soud uvedl, že: „…podatelé podnětu k zahájení řízení z moci úřední se nemohou domoci zahájení řízení a následného vydání rozhodnutí ani pomocí jiných zákonných institutů, než je opatření proti nečinnosti, a to z toho důvodu, že jim na základě § 42 správního řádu ani jiného ustanovení tohoto zákona žádné takové právo nevzniká. Toto ustanovení totiž ukládá správnímu orgánu pouze povinnost podnět v zákonné lhůtě vyřídit a podatele o tom informovat, nelze z něj však dovodit právo na vyhovění podnětu a tomu odpovídající vynutitelnou povinnost správního orgánu řízení zahájit. Je tomu tak především proto, že možnost zahájit správní řízení z moci úřední slouží a priori k tomu, aby ve veřejném zájmu byla určitá věc správním orgánem autoritativně vyřešena, resp. rozhodnuta, a nikoliv k realizaci individuálních veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob.[10] Stejně jako u odvolání a podnětu k zahájení přezkumného řízení tedy využití tohoto institutu ztroskotá na tom, že podatel podnětu se pouhým podáním podnětu nestává účastníkem žádného správního řízení.

Správní žaloby

Dalším procesním nástrojem, který připadá v dané situaci v úvahu je správní žaloba, jejíž právní úpravu lze nalézt v soudním řádu správním. S ohledem na povahu sdělení o vyřízení podnětu lze ihned vyloučit žalobu na ochranu proti rozhodnutí správního orgánu, jelikož v případě sdělení o vyřízení podnětu nelze mluvit o rozhodnutí (viz výše). V úvahu proto připadá pouze žaloba na ochranu proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení a žaloba na ochranu proti nečinnosti.

Co se týče žaloby na ochranu proti nečinnosti, lze tuto vyloučit s odkazem na argumentaci uvedenou u opatření proti nečinnosti v předchozích odstavcích tohoto článku. Rovněž lze odkázat na judikaturu, kdy například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 12. 2010, č. j. 5 Ans 11/2010-104 uvádí, že: „Žalobou na ochranu proti nečinnosti se nelze domáhat vydání rozhodnutí konkrétního obsahu či rozhodnutí směřujícího k určitému výsledku, neboť soud při rozhodování o tomto typu žalob v žádném případě nemá suplovat činnost správního orgánu a předjímat, jak má být v dané věci postupováno, potažmo rozhodnut.“[11], čímž vyjasňuje, že podáním žaloby proti nečinnosti nelze iniciovat postup správního soudu, kterým by tento namísto příslušného správního orgánu vydal usnesení o zahájení správního řízení z moci úřední. Z toho důvodu ani s touto žalobou nebude podatel podnětu, v případě jejího podání, slavit úspěch.

Žaloba proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu ve smyslu § 82 a násl. soudního řádu správního je tedy poslední možností, kterou by teoreticky bylo možné ve výše nastíněné situaci použít. V judikatuře lze nalézt názory, které úspěchu tohoto institutu přejí. V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31.08.2017, č. j. 4 As 117/2017-46 je uvedeno, že: „V rozsudku ze dne 30. 3. 2017, čj. 2 As 285/2016-86, Nejvyšší správní soud shledal, že postup při šetření podnětu k zahájení řízení dle § 42 správního řádu a sdělení o výsledku šetření jsou úkony správního orgánu, které mohou být nezákonným zásahem ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s., avšak jen pokud zasahují do práv oznamovatele. Obecně tedy není vyloučeno, aby postupem správního orgánu při šetření podnětu podle § 42 správního řádu došlo k porušení práv oznamovatelů, proti němuž by oznamovatelé mohli účinně brojit prostřednictvím žaloby proti nezákonnému zásahu podle § 82 s. ř. s.[12] Pokud vyjdeme z tohoto názoru, tak úspěch žaloby proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu proti sdělení o vyřízení podnětu, podané podatelem podnětu, možný je, avšak pouze za situace, kdy budou naplněny podmínky pro podání této žaloby, zejména pak podmínka spočívající v zásahu do práv podatele podnětu, resp. žalobce. Tímto zásahem však není postup správního orgánu spočívající v nezahájení řízení z moci úřední, jelikož na toto podatel podnětu právo nemá, jak vyplývá jak ze zákonné úpravy, tak z povahy zahájení řízení z moci úřední. Rovněž lze daný názor vysledovat v judikatuře, například z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2016, č. j. 9 As 235/2015-26, který stanoví, že: „Stěžovatelé však namítali pouze porušení svého práva na zahájení správního řízení a domáhali se toho, aby žalovaný v řízení z moci úřední „pokračoval“. Jak již bylo uvedeno výše, stěžovatelům v dané situaci právo na zahájení řízení z moci úřední nenáleží, a nemohli se proto úspěšně žalobou proti nezákonnému zásahu domáhat ochrany před zásahem do tohoto práva.[13]

Ačkoliv jde v případě podání žaloby na ochranu proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu o možnost, která skýtá největší naději na úspěch podatele podnětu, je otázkou, čeho se vlastně v případě úspěchu této žaloby podatel podnětu domůže. Při pohledu na znění soudního řádu správního, zde konkrétně § 87 je totiž výsledkem rozsudek, kdy: Soud rozsudkem určí, že provedený zásah byl nezákonný, a trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování, zakáže správnímu orgánu, aby v porušování žalobcova práva pokračoval, a přikáže, aby, je-li to možné, obnovil stav před zásahem. Šlo-li o zásah ozbrojených sil, veřejného ozbrojeného sboru, ozbrojeného bezpečnostního sboru nebo jiného obdobného sboru, uloží soud tento zákaz nebo příkaz správnímu orgánu nebo obci, která takový sbor řídí nebo které je takový sbor podřízen.“[14] Stále tedy nejde o možnost domoci se právě zahájení správního řízení na základě podnětu podatele. Pokud by se však správní orgán dopustil procesních pochybení při šetření podatelova podnětu, mohl by se, dle mého názoru, podatel podnětu, domáhat alespoň určení, že zásah správního orgánu v podobě šetření podnětu byl nezákonný. Takové rozhodnutí by mohlo být podkladem pro rozhodnutí o náhradě újmy způsobené podateli podnětu nezákonným úředním postupem při výkonu veřejné moci ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Ačkoliv malý úspěch je lepší než žádný úspěch, pro podatelův záměr v oblasti správního práva sledovaný podaným podnětem nemusí být následná náhrada újmy žádoucím výsledkem jeho snažení.

Problémem je rovněž skutečnost, že v případě rozhodnutí o žalobě na ochranu proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu nejde, na rozdíl od správní žaloby na ochranu před nezákonným rozhodnutím, o rozhodnutí soudu, jehož výroky by byly právně závazné pro správní orgán v tom smyslu, že by právním názorem soudu byl správní orgán vázán ve smyslu § 78 odst. 5 soudního řádu správního, který stanoví, že: „Právním názorem, který vyslovil soud ve zrušujícím rozsudku nebo rozsudku vyslovujícím nicotnost, je v dalším řízení správní orgán vázán.“ Podatel podnětu zde opět naráží na problém v podobě skutečnosti, že není účastníkem správního řízení, a z toho důvodu nedisponuje ani právy s účastenstvím spojenými.

Závěr

Již z povahy institutu podnětu nelze očekávat, že by podatel podnětu svou aktivitou a procesními prostředky, které má k dispozici, mohl dosáhnout větších právních následků. S ohledem na výše uvedené lze nicméně konstatovat, že při negativním vyřízení podnětu není podatel podnětu úplně bez šance. Zároveň je však nutné poznamenat, že šancí na úspěch svého záměru sledovaného podáním podnětu mnoho nemá. Podání žaloby proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu je možností podatele, jak chránit svá subjektivní práva alespoň v tom smyslu, že vyvolá soudní přezkum postupu správního orgánu při šetření podatelova podnětu. Jistě nejde hovořit o kdovíjakém úspěchu podatele, nicméně i případné nové šetření podnětu může přinést podateli úspěch, kterého se mu na první pokus nedostalo. Stále je však nutné mít na paměti, že správní soudy nemohou nahrazovat činnost správních orgánů. Konečné slovo proto zůstává i nadále v rukou správních orgánů.

Mgr. Martin Hrubeš

 

[1] zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů

[2] HRABÁK, J., NAHODIL, T. Správní řád s výkladovými poznámkami a vybranou judikaturou., Praha: Wolters Kluwer ČR, 2012. 452 s.

[3] zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů

[4] zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů

[5] rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2017, č. j. 4 As 117/2017-46

[6] rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2016, č. j. 9 As 235/2015-26

[7] § 80 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů

[8] § 80 odst. 4 písm. d) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů

[9] § 79 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů

[10] rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 7. 2009, č. j. 3 Ans 1/2009-58

[11] rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 12. 2010, č. j. 5 Ans 11/2010-104

[12] rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2017, č. j. 4 As 117/2017-46

[13] rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2017, č. j. 4 As 117/2017-46

[14] § 87 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů


© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz