Lhůta k vydání rozhodnutí v přezkumném řízení

(Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2024, čj. 5 As 183/2023-59)

Nejvyšší správní soud rozhodl ve věci navrhovatelky: Obec Horní Bludovice, se sídlem H.B., zastoupena advokátem Mgr. J.N., se sídlem B., proti odpůrci: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem O., za účasti: I) V. F., II) E. F., oba bytem P. 2c, H., III) VINAMET CZ, s.r.o., se sídlem H., všichni zastoupeni advokátem JUDr. M.K., Ph.D., se sídlem K., v řízení o kasační stížnosti odpůrce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 13. 7. 2023, č. j. 76 A 1/2023-87, tak, že kasační stížnost se zamítá. 

Z odůvodnění: 

I. Vymezení věci 

[1] Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku rozhodl, že prekluzivní lhůta pro skončení přezkumného řízení v § 97 odst. 2 správního řádu se uplatní i v případě přezkoumávání opatření obecné povahy. 

[2] Zastupitelstvo obce Horní Bludovice (navrhovatelky) přijalo dne 14. 4. 2021 změnu č. 3 územního plánu obce Horní Bludovice. Toto opatření obecné povahy nabylo účinnosti dne 19. 5. 2021. Změnou došlo k novému zařazení pozemků ve vlastnictví osob zúčastněných na řízení I a II do plochy s funkčním využitím občanské vybavení. Původní využití bylo plocha smíšená výrobní. Společnost VINAMET CZ, s.r.o., osoba zúčastněná na řízení III, chtěla na těchto pozemcích postavit výrobní halu. Změnou územního plánu byl tento záměr znemožněn. 

[3] Osoby zúčastněné na řízení podaly dne 11. 10. 2021 u odpůrce podnět ke zrušení změny č. 3 územního plánu v přezkumném řízení. 

[4] Rozhodnutím ze dne 6. 1. 2023 krajský úřad změnu č. 3 územního plánu v přezkumném řízení zrušil. Shledal, že před vydáním změny č. 3 došlo k porušení zákonné povinnosti provést opakované veřejné projednání úprav, jež nelze bez dalšího považovat za nepodstatné. Odůvodnění změny č. 3 bylo také zmatečné a nepřezkoumatelné. 

[5] Obec proti tomuto rozhodnutí podala žalobu ke správnímu soudu. V ní polemizovala s důvody pro zrušení shledané krajským úřadem. 

[6] Krajský soud v Ostravě žalobě vyhověl z důvodu, že došlo k prekluzi oprávnění odpůrce změnu č. 3 přezkoumávat. Podle krajského soudu i na přezkum opatření obecné povahy se uplatní patnáctiměsíční prekluzivní lhůta pro skončení přezkumného řízení podle § 97 odst. 2 správního řádu. Správní řád totiž neobsahuje žádné speciální ustanovení, které by aplikaci této obecné lhůty znemožňovalo. Za přiměřené aplikace ustanovení o přezkumném řízení se tak uvedená lhůta pro vydání meritorního rozhodnutí uplatní i v případě přezkumu opatření obecné povahy s tím, že jejím počátkem je nikoli den právní moci rozhodnutí, nýbrž den účinnosti přezkoumávaného opatření. 

[7] Změna č. 3 nabyla účinnosti dne 19. 5. 2021. Lhůta pro vydání rozhodnutí v přezkumném řízení tedy dle krajského soudu uplynula dne 19. 8. 2022. Napadené opatření obecné povahy, kterým byla změna č. 3 zrušena, bylo přitom odpůrcem vydáno až 6. 1. 2023. 

II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření účastníků 

[8] Odpůrce (stěžovatel) se proti rozsudku krajského soudu bránil kasační stížností. Uvedl, že dle § 174 odst. 1 správního řádu se pro řízení o opatření obecné povahy použijí ustanovení části druhé správního řádu, tedy i § 97, pouze „přiměřeně“. Slovo přiměřeně přitom vyjadřuje volnější vztah. Musí být zohledněna specifická povaha opatření obecné povahy. 

[9] Stěžovatel poukazuje na to, že § 174 odst. 2 správního řádu obsahuje zvláštní lhůtu jednoho roku od účinnosti opatření pro zahájení přezkumného řízení. Pokud by byla aplikována také lhůta patnácti měsíců pro vydání rozhodnutí, tak by v nejzazším případě zbývaly pouze tři měsíce pro ukončení řízení. S přezkumným řízením opatření obecné povahy je přitom spjata povinnost doručit návrh rozhodnutí veřejnou vyhláškou, ke které mohou dotčené osoby uplatnit námitky a připomínky. Návrh musí být zveřejněn minimálně po dobu 45 dní. Poté správní orgán musí o námitkách rozhodnout a připomínky vypořádat. Pokud by měla být dodržena prekluzivní lhůta patnácti měsíců, tak již nebude možné návrh podstatně upravit, protože by musel být opětovně projednán. V takovém případě by právo podávat námitky bylo iluzorní a osoby je podávající by byly zkráceny na svých právech. 

[10] Navrhovatelka navrhla kasační stížnost zamítnout. Souhlasila s odůvodněním napadeného rozsudku. 

[11] Osoby zúčastněné na řízení se naopak ztotožnily s kasační argumentací stěžovatele. Měly za to, že důvody pro zrušení změny č. 3 v přezkumném řízení byly velmi závažné. Poukázaly také na to, že přezkumné řízení trvalo dlouho také z důvodů opakovaných námitek podjatosti podaných účastníky přezkumného řízení. 

[12] Navrhovatelka v replice zásadně odmítla, že by její námitka podjatosti byla obstrukčního charakteru. Zdůraznila, že i přes vyřízení námitek podjatosti měl stěžovatel dost času ve věci rozhodnout v zákonné lhůtě. 

III. Posouzení Nejvyšším správním soudem 

[13] Podle § 174 správního řádu platí: 
(1) Pro řízení podle této části platí obdobně ustanovení části první a přiměřeně ustanovení části druhé. 
(2) Soulad opatření obecné povahy s právními předpisy lze posoudit v přezkumném řízení. Usnesení o zahájení přezkumného řízení lze vydat do 1 roku od účinnosti opatření. Účinky rozhodnutí v přezkumném řízení nastávají ode dne jeho právní moci. 

[14] Část druhá správního řádu upravuje také přezkumné řízení v § 94 až 99. V § 96 správního řádu jsou obsaženy lhůty pro zahájení přezkumného řízení. Ty se v případě opatření obecné povahy nepoužijí, neboť § 174 odst. 2 správního řádu obsahuje vlastní speciální lhůtu. V § 97 odst. 2 správního řádu je pak však ještě upravena prekluzivní lhůta pro skončení přezkumného řízení v prvním stupni: 
Rozhodnutí ve věci v přezkumném řízení v prvním stupni nelze vydat po uplynutí 15 měsíců ode dne právní moci rozhodnutí ve věci. Probíhá-li přezkumné řízení, správní orgán je usnesením zastaví. Usnesení se pouze poznamená do spisu. 

[15] Jádrem sporu mezi účastníky je, zda „přiměřené“ použití v § 174 odst. 1 správního řádu znamená i použití prekluzivní lhůty patnácti měsíců v § 97 odst. 2 správního řádu. 

[16] Krajský soud v Ostravě v tomto řízení zaujal stanovisko, že patnáctiměsíční prekluzivní lhůta se uplatní. V tom navázal na jiné krajské soudy, které byly stejného názoru (viz rozsudky Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 4. 2. 2021, č. j. 61 A 31/2020¬75; Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 7. 9. 2021, č. j. 140 A 1/2021-71; a Krajského soudu Hradci Králové ze dne 20. 7. 2021, č. j. 30 A 35/2021-37. 

[17] V § 174 odst. 2 správního řádu byla původně lhůta tří let pro zahájení přezkumného řízení. V takovém případě se logicky lhůta patnácti měsíců pro skončení přezkumného řízení uplatnit nemohla, neboť by částečně popřela speciální lhůtu pro zahájení řízení. Novelou provedenou zákonem 225/2017 Sb. však s účinností od 1. 1. 2018 zákonodárce lhůtu v § 174 odst. 2 správního řádu zkrátil na jeden rok. Po této změně krajské soudy začaly rozhodovat, že aplikaci prekluzivní lhůty v § 97 odst. 2 správního řádu nic nebrání. Odkazují přitom na důvodovou zprávu k zákonu 225/2017 Sb. 

[18] Podle této důvodové zprávy obecná tříletá lhůta podle § 174 odst. 2 správního řádu pro vydání usnesení o zahájení přezkumného řízení, jehož předmětem je opatření obecné povahy, se v případě opatření obecné povahy vydávaných podle stavebního zákona jeví jako neúměrně dlouhá. Zvláště v případě územně plánovací dokumentace nebo její změny taková lhůta přináší značnou nejistotu při rozhodování o změnách v území. To se dotýká zejména vlastníků dotčených nemovitostí, investorů, ale i územních samosprávných celků, a dále správních orgánů rozhodujících o změnách v území, především stavebních úřadů. Lhůta 1 roku je optimálním kompromisem mezi zásadou zákonnosti opatření obecné povahy, resp. ochranou práv osob dotčených opatřením obecné povahy, a principem právní jistoty spočívajícím ve vytvoření stabilních mantinelů pro rozhodování o změnách v území. Úmyslem zákonodárce tedy bylo zdůraznit právní jistotu na úkor zákonnosti opatření obecné povahy. Tento úmysl skutečně nasvědčuje výkladu, že by se měla aplikovat i prekluzivní lhůta pro skončení řízení, neboť i ta podporuje právní jistotu. 

[19] Obecně také pro přezkumné řízení platí, že jde o výjimečný institut zasahující do právní jistoty a nabytých práv založených pravomocným rozhodnutím správního orgánu. Proto je nezbytné podmínky pro aplikaci tohoto výjimečného institutu vykládat restriktivně (rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2014, č. j. 2 As 74/2013-45, bod 25). 

[20] Ustanovení § 174 odst. 1 správního řádu odkazuje na přiměřené použití mimo jiné i § 97 správního řádu. Přiměřeným použitím se má na mysli volnější vztah mezi ustanovením a vymezenými právními vztahy (viz čl. 41 Legislativních pravidel vlády). Norma se tedy neaplikuje v plném rozsahu, stejně (obdobně), ale s odchylkami a úpravami (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 8. 2021, č. j. 9 As 50/2021-91). Slova „přiměřeně“ se užívá za situace, kdy se konkrétní vztahy nemají řídit určitou právní úpravou v plném rozsahu nebo mají-li se řídit jen některými částmi určité právní úpravy (rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2016, č.j. 5 As 85/2015-36, bod 24). 

[21] Přiměřenému použití může bránit v prvé řadě speciální ustanovení. To by poté mělo přednost jako lex specialis. Tak tomu je například v již zmíněné otázce zahájení přezkumného řízení podle § 174 odst. 2 správního řádu. Speciální ustanovení pro skončení přezkumného řízení u opatření obecné povahy však zákon neobsahuje. Nemožnost přiměřeného použití však může nastat také, pokud povaha věci, tedy nějaké podstatné rozdíly oproti situaci, na kterou zamýšlená norma dopadá standardně, takovému použití brání (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2023, č. j. 9 Azs 177/2023-25). 

[22] Nejvyšší správní soud již opakovaně uvedl, že právě právní úpravu přezkumného řízení je na přezkum opatření obecné povahy podle § 174 odst. 1 správního řádu třeba aplikovat toliko přiměřeně, tedy způsobem a v rozsahu odpovídajícím specifické povaze opatření obecné povahy (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2014, č. j. 4 Aos 4/2013-40). Ve shora citovaném rozsudku č. j. 5 As 85/2015-36 rozšířený senát vyslovil mimo jiné následující principy: 
-Stejně jako „běžné přezkumné řízení“ vedené dle § 94 a násl. správního řádu je také přezkum územního plánu zvláštním druhem kontrolního mechanismu, tzv. dozorčím prostředkem. Jedná se o postup zahajovaný z úřední povinnosti, na který nemá nikdo z okruhu případných adresátů právní nárok. Podnět k přezkumu územního plánu proto nezakládá právní nárok žadatele na jeho věcné projednání. 
-Zvláštní povaha přezkoumávaného aktu vylučuje, aby se přezkum územního plánu vedl shodným způsobem jako „běžné přezkumné řízení“. 
-Výsledek přezkumu územního plánu je opět opatření obecné povahy. 
-Dozorčí orgán je za analogického použití § 172 správního řádu povinen zveřejnit (oznámit) nejen zahájení „přezkumného řízení“ vyvěšením usnesení o zahájení přezkumného řízení na své úřední desce, ale stejným způsobem zveřejnit též návrh výsledného „rozhodnutí“ formou veřejné vyhlášky (případně tak může za přiměřené aplikace § 98 správního řádu učinit současně). Dnem zveřejnění návrhu výsledného „rozhodnutí“ je den, kdy byl návrh zveřejněn veřejnou vyhláškou za splnění podmínek stanovených v § 25 správního řádu. 
-Pro dotčené osoby platí, že proti návrhu „rozhodnutí v přezkumném řízení“ mohou vznášet námitky nebo připomínky. 
-Dozorčí orgán je povinen se připomínkami zabývat jako podkladem pro opatření obecné povahy a vypořádat se s nimi v jeho odůvodnění, o námitkách je povinen rozhodnout jednotlivě. Odůvodněné rozhodnutí o námitkách je součástí výsledného aktu. 
-Výsledné „rozhodnutí o zrušení územního plánu“ oznámí dozorčí orgán postupem dle § 173 odst. 1 správního řádu a účinky nastanou za přiměřeného použití § 73 odst. 1 správního řádu jeho oznámením. 

[23] Stěžovatel v nyní posuzovaném případě argumentuje, že v případě opatření obecné povahy by kombinace jednoroční lhůty pro zahájení přezkumného řízení a patnáctiměsíční lhůty pro jeho ukončení znemožnila v některých případech přezkumné řízení řádné vést. 

[24] Nejvyšší správní soud uznává, že mezi opatřením obecné povahy a správním rozhodnutím existují rozdíly. Ty mimo jiné rozšířený senát shrnul ve svém právě citovaném rozsudku. Skutečnost, že zrušení opatření obecné povahy v přezkumném řízení je také opatřením obecné povahy, má vliv na běh lhůt. 

[25] Návrh opatření obecné povahy se doručuje veřejnou vyhláškou podle § 172 odst. 1 správního řádu. Podle odstavce 5 tohoto ustanovení mají specifikované osoby ve lhůtě 30 dnů ode dne jeho zveřejnění možnost podávat námitky. Tato lhůta počíná běžet po uplynutí 15 dnů ode dne vyvěšení návrhu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 8. 2016, č. j. 6 As 231/2015-44). Pokud by došlo k zahájení přezkumného řízení až na samém konci jednoroční lhůty, tak je tu možnost zároveň zveřejnit návrh „rozhodnutí“ v přezkumném řízení, jak rozšířený senát ve výše uvedeném rozsudku výslovně připustil. V této situaci by mělo jít navíc o možnost preferovanou, a to právě z důvodu urychlení řízení. V takovém případě bude dozorčímu orgánu na ukončení řízení zbývat cca 45 dní. V takové lhůtě není nereálné, aby dozorčí orgán rozhodl. Pokud návrh „rozhodnutí“ zveřejní později, tak by tak měl v každém případě učinit co nejdříve, aby si zbývající lhůtu 45 dní dále příliš nezkracoval. Nicméně i ve lhůtě kratší než 45 dnů je reálné, aby dozorčí orgán rozhodl. 

[26] Stěžovatel však namítá, že nebude možné na základě námitek a připomínek návrh podstatně upravit. Uvádí, že poté by se muselo znovu opakovat zveřejnění nového návrhu podle § 172 odst. 1 správního řádu. Pro posouzení této argumentace je především nutné posoudit, o čem se v přezkumném řízení rozhoduje. 

[27] V přezkumném řízení nelze územní plán obce změnit. Tím by bylo zasaženo do výlučné pravomoci obce v samostatné působnosti (např. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2016, č.j. 5 As 85/2015-36, bod 36). V přezkumném řízení lze tedy územní plán, či jeho změnu pouze zrušit. Námitky a připomínky tak zpravidla budou směřovat pouze k nezrušení opatření obecné povahy v přezkumném řízení. Takovou připomínku či námitku je nutno v odůvodnění konečného „rozhodnutí“ vypořádat, respektive o ní rozhodnout. Výsledkem může být zamítnutí námitky a vydání „rozhodnutí“ v přezkumném řízení v původním zveřejněném znění, nebo zastavení přezkumného řízení při vyhovění námitce. Nové projednání změněného návrhu ani v jednom případě není nutné, neboť žádný změněný návrh nebude vypracován.  

[28] Pokud jde o změnu navrhovaného výsledku přezkumného řízení, přichází v úvahu pouze zrušení původního opatření obecné povahy v jiném rozsahu. V takovém případě může dojít buď k zúžení, nebo k rozšíření rozsahu. V případě zúžení rozsahu také není nutno nový návrh na zrušení opatření obecné povahy znovu projednávat. V takovém návrhu není nic nového, k čemu se již dotčené osoby nemohly vyjádřit. Situace popsaná stěžovatelem může nastat, pouze pokud by mělo dojít ke zrušení opatření obecné povahy ve větším rozsahu. V takovém případě by šlo fakticky o nový návrh, kterým se navrhuje zrušit část opatření obecné povahy, které se původní návrh dozorčího orgánu netýkal. K tomu by měly mít dotčené osoby možnost se vyjádřit. 

[29] Nicméně v takovém případě by předně bylo nutné posoudit, zda ohledně této části opatření obecné povahy bylo přezkumné řízení vůbec zahájeno. Pokud by nebylo, tak návrh již nebude možné rozšířit z důvodu uplynutí jednoroční lhůty pro zahájení řízení podle § 174 odst. 2 správního řádu. 

[30] Dále je také třeba upozornit na speciální ustanovení v § 172 odst. 5 správního řádu. Podle něj, jestliže by vyřízení námitky vedlo k řešení, které přímo ovlivní oprávněné zájmy některé osoby jiným způsobem než návrh opatření obecné povahy, a není-li změna zjevně též v její prospěch, zjistí správní orgán její stanovisko. Správní řád tedy umožňuje dozorčímu orgánu stanovisko ke změně návrhu zjistit napřímo. Postup nového zveřejnění upraveného návrhu veřejnou vyhláškou bude připadat v úvahu, jen pokud změnou budou dotčena práva dosud neidentifikovaných osob. 

[31] Lze tedy shrnout, že situace popisovaná stěžovatelem, že by byl nucen znovu zveřejňovat pozměněný návrh výsledku přezkumného řízení a řízení by již nebylo možno v patnáctiměsíční lhůtě dokončit, by měla nastávat výjimečně. 

[32] K takové možnosti je třeba zdůraznit, že přezkumné řízení je dozorčím nástrojem nadřízeného správního orgánu. Zahajuje se výlučně z moci úřední. Je tedy odpovědností nadřízeného správního orgánu, aby přezkumné řízení zahájil co nejdříve. Pozdější zahájení více zasahuje do právní jistoty všech adresátů již pravomocného rozhodnutí či opatření obecné povahy. A výjimečně může vést k tomu, že přezkumné řízení nebude možno být ukončeno v prekluzivní lhůtě. To je však riziko, které není zcela neakceptovatelné. Smyslem prekluzivní lhůty je právě ochrana právní jistoty. Jak podotkl již Krajský soud v Českých Budějovicích, tato situace ostatně není ničím odlišná od stanovení jiných procesních lhůt pro provedení určitého úkonu či ukončení řízení, neboť vždy platí, že čím blíže ke konci takové lhůty příslušný orgán úkony zahájí, tím více hrozí, že vlivem případných procesních komplikací nebude možné řízení řádně dokončit (příkladem budiž procesní lhůty svazující správce daně v daňovém řízení, jejichž marné uplynutí může vést k prekluzi práva vyměřit či doměřit daň). Krajský soud v Českých Budějovicích v této souvislosti připomněl výjimečnou povahu institutu přezkumného řízení, jakož i nutnost vykládat podmínky jeho uplatnění restriktivně (rozsudek ze dne 4. 2. 2021, č. j. 61 A 31/2020-75, bod 39). S tímto názorem, který staví na judikatuře Nejvyššího správního soudu, se Nejvyšší správní soud ztotožňuje 

[33] Podstatné také je, že přestože účastník řízení může podat podnět k zahájení přezkumného řízení, nevede podnět sám o sobě k jeho zahájení, neboť zvážení důvodů přezkumného řízení je zcela v diskreci správního orgánu (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2021, č. j. 1 As 438/2020-27, bod 8). K ochraně subjektivních práv osob dotčených opatřením obecné povahy tedy neslouží primárně přezkumné řízení. Ochrany se mohou domáhat u správních soudů. Podle § 101b odst. 1 soudního řádu správního návrh lze podat do 1 roku ode dne, kdy návrhem napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti. Jde tedy o stejně dlouhou lhůtu, jaká je pro zahájení přezkumného řízení. Soudní ochrana přitom není limitována žádnou prekluzivní lhůtou pro skončení řízení. Výkladem, že § 97 odst. 2 správního řádu se vztahuje i na přezkumné řízení o opatřeních obecné povahy, tak nedojde k žádnému zkrácení subjektivních práv osob tímto opatřením dotčených. K jejich ochraně slouží návrh ve správním soudnictví podle § 101a soudního řádu správního. 

[34] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že zvláštní povaha opatření obecné povahy ani řízení o něm nebrání použití patnáctiměsíční prekluzivní lhůty pro skončení přezkumného řízení v § 97 odst. 2 správního řádu. Před uplynutím patnácti měsíců ode dne účinnosti přezkoumávaného opatření obecné povahy je tedy třeba, aby byla vyvěšena veřejná vyhláška o výsledném opatření obecné povahy přijatém v přezkumném řízení. 

[35] Lze doplnit, že tento výklad je v souladu i s komentářovou literaturou. Ta, pokud se k této otázce vyjadřuje, tak zastává názor, že patnáctiměsíční lhůta v § 97 odst. 2 správního řádu se aplikuje i na přezkumná řízení opatření obecné povahy (Kopecký, M., § 174 in: KOPECKÝ, M. a kol. Správní řád. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2022, dostupné v ASPI). 

[36] Závěrem lze dodat, že konkrétní skutkové okolnosti, proč stěžovatel změnu č. 3 v přezkumném řízení zrušil, respektive vady původního opatření obecné povahy, nejsou relevantní. Pokud došlo k uplynutí prekluzivní lhůty, tak k vadám již nelze přihlédnout. Nicméně námitky osob zúčastněných na řízení proti změně č. 3 územního plánu projednány budou. Osoby zúčastněné na řízení se totiž proti změně č. 3 bránily také žalobou před soudem, která je ve fázi projednávání před krajským soudem. Respektive řízení před krajským soudem je přerušeno do doby rozhodnutí Nejvyššího správního soudu v této věci (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 9. 2023, č. j. 10 As 69/2023-44). 

IV. Závěr a náklady řízení 

[37] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§ 110 odst. 1 věta poslední soudního řádu správního).