Náhrada škody způsobené státem

Obecný soud poruší ústavně zaručené právo na soudní ochranu  a na náhradu škody podle čl. 36 odst. 1 ve spojení s čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, nepřihlédne-li při rozhodování o náhradě škody podle zákona 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, ke skutečnosti, že přestupkové řízení bylo bez zavinění stěžovatele zastaveno z důvodu procesního pochybení orgánu veřejné moci, neboť postupuje způsobem, jenž přiznání náhrady škody de facto vylučuje.

(Nález Ústavního soudu České republiky sp.zn. IV.ÚS 3398/22 ze dne 11.4.2023)

Ústavní soud rozhodl o ústavní stížnosti stěžovatele Ch.C., zastoupeného JUDr. M.T., advokátem, sídlem P., proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 19. října 2022 č. j. 17 Co 323/2022-45 a rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 22. června 2022 č. j. 23 C 187/2021-29, za účasti Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 1, jako účastníků řízení, a České republice - Ministerstva zemědělství, sídlem Těšnov 65/17, Praha 1 - Nové Město, jako vedlejšího účastníka řízení, tak, že rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 22. června 2022 č. j. 23 C 187/2021-29 bylo porušeno ústavně zaručené právo stěžovatele na soudní ochranu zaručené v čl. 36 odst. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 19. října 2022 č. j. 17 Co 323/2022-45 a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 22. června 2022 č. j. 23 C 187/2021-29 se zrušují.

Z odůvodnění

I. Skutkové okolnosti posuzované věci a obsah napadených rozhodnutí

1. Stěžovatel se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi bylo porušeno jeho právo podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").

2. Z ústavní stížnosti a vyžádaného soudního spisu sp. zn. 23 C 187/2021, vedeného Obvodním soudem pro Prahu 1 (dále jen "obvodní soud"), se podává, že stěžovatel, jako podnikající fyzická osoba, byl rozhodnutím Městské veterinární správy v Praze Státní veterinární správy (dále jen "MěVS") ze dne 3. 9. 2020 č. j. SVS/2020/100666-A uznán vinným ze spáchání přestupku podle § 17a odst. 5 zákona 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o potravinách"). Tohoto přestupku se stěžovatel měl dopustit tím, že nesplnil informační povinnost podle § 3d odst. 3 zákona o potravinách. V únoru 2020 stěžovatel ohlásil příjem zásilek zmrazených produktů rybolovu z Itálie a jako příjemce zásilek uvedl sídlo své společnosti, ač toto místo nebylo schváleno ani zaregistrováno jako provozovna pro příjem těchto zásilek. Zásilka navíc přišla jinam, než bylo nahlášeno v informačním systému Státní veterinární správy.

3. Proti rozhodnutí MěVS se stěžovatel bránil odvoláním. V něm uvedl, že potraviny objednal u svého partnera v Italské republice, do České republiky je dovezl dopravce objednaný stěžovatelem, a v České republice byly potraviny dodány do restaurací, které si produkty objednaly od stěžovatele. Stěžovatele tak neměla stíhat informační povinnost, neboť nebyl ani tím, kdo potraviny poprvé přivezl na území České republiky, a nebyl ani místem určení těchto potravin, jímž byly ony restaurace. Stěžovatel v odvolání rovněž předestřel některé další argumenty.

4. O odvolání stěžovatele rozhodla Ústřední veterinární správa Státní veterinární správy (dále jen "ÚVS") rozhodnutím ze dne 11. 10. 2020 č. j. SVS/2020/122769-G, jímž shora uvedené rozhodnutí MěVS zrušila. ÚVS v rozhodnutí konstatuje, že bez ohledu na stěžovatelovy námitky je třeba rozhodnutí MěVS zrušit, neboť došlo k závažnému procesnímu pochybení. ÚVS zjistila, že kontrola provedená MěVS nebyla ukončena v souladu s kontrolním řádem, neboť nebylo doloženo, že by byl vypracován kontrolní protokol a doručen stěžovateli. Na závěr odůvodnění svého rozhodnutí dále ÚVS uvádí, že považuje za zmatečné, že MěVS ve svém rozhodnutí na jedné straně za místo určení považuje restaurace, a na druhé straně za potravinářský podnik, který stíhá informační povinnost, považuje stěžovatele, tedy třetí osobu, která obchod zprostředkovala.

5. V návaznosti na rozhodnutí ÚVS odeslala MěVS stěžovateli přípis označený "Nepokračování v zahájené kontrole ze dne 14. 4. 2020". V něm stěžovatele informuje, že již uplynula lhůta pro vyhotovení kontrolního protokolu, a proto nebude v kontrole pokračovat.

6. Stěžovatel následně podal u MěVS žádost o náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím. Stěžovatel požadoval nahradit náklady na právní zastoupení, překlad a tlumočení v celkové výši 8 146 Kč.

7. Vedlejší účastník, jemuž byla stěžovatelova žádost postoupena, na ni reagoval přípisem ze dne 7. 4. 2021, jímž se stěžovateli omluvil za pochybení správního orgánu v jeho věci, žádost o náhradu škody však považoval za neoprávněnou.

8. Stěžovatel se svou žalobou podanou u obvodního soudu domáhal přiznání částky 8 146 Kč s příslušenstvím z titulu náhrady škody za nezákonné rozhodnutí.

9. Obvodní soud žalobu napadeným rozsudkem zamítl jako nedůvodnou. Konstatoval, že v řízení před správními orgány nebylo vydáno žádné pravomocné rozhodnutí, jež by následně bylo pro nezákonnost zrušeno. Současně stěžovatele poučil, že má právo podat odvolání.

10. Napadeným usnesením Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") podané odvolání odmítl, neboť napadeným rozsudkem obvodního soudu bylo rozhodnuto o plnění nepřevyšujícím částku 10 000 Kč.

II. Argumentace stěžovatele

11. Stěžovatel vytýká napadeným rozhodnutím, že nezohlednila jeho argumentaci nálezem ze dne 31. 8. 2021 sp. zn. III. ÚS 917/21 (všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz). Podle stěžovatele ve skutkově srovnatelné situaci Ústavní soud konstatoval, že je dán nárok na náhradu škody za nezákonné rozhodnutí. Tím, že obvodní soud nezohlednil stěžovatelovu argumentaci, neprovedl ústavně souladnou interpretaci právní úpravy.

12. Stěžovatel uznává, že částka, jíž se domáhal svou žalobou, je standardně Ústavním soudem vnímána jako bagatelní. Stěžovatel zdůrazňuje, že i tato částka je pro něj, jako podnikatele v oboru, který byl výrazně zasažen pandemickými opatřeními, významná. Navíc je za bagatelní považována částka, která představuje dvojnásobek životního minima. Vedle toho mělo řízení se stěžovatelem dopad na jeho pověst v oboru, neboť byl nucen v průběhu řízení identifikovat své obchodní partnery, u nichž následně mohla rovněž proběhnout kontrola. Dále stěžovatel upozorňuje, že vedle jistiny je třeba počítat s jejím příslušenstvím a náklady řízení. Konečně pak stěžovatel zdůrazňuje, že řízení, které s ním bylo vedeno, a rovněž následná nutnost domáhat se náhrady škody v řízení před soudy, pro něj představovaly ztrátu času a energie. Z rozsahu spisu správních orgánů je podle stěžovatele zřejmé, že byl vytěžován po dobu několika měsíců.

13. Dále stěžovatel namítá, že bylo-li jeho odvolání proti rozsudku obvodního soudu odmítnuto, přestože byl poučen o možnosti podat odvolání, představuje takový postup porušení jeho ústavně zaručeného práva podle čl. 36 odst. 1 Listiny.

III. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem

14. Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny procesní předpoklady projednání ústavní stížnosti. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, ve kterém byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s požadavky § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu.

15. Při posouzení včasnosti a přípustnosti ústavní stížnosti Ústavní soud konstatuje, že napadeným usnesením městského soudu bylo rozhodnuto o odmítnutí odvolání, přičemž ze soudního spisu není zřejmé, že by stěžovatel podal žalobu pro zmatečnost podle § 229 odst. 4 občanského soudního řádu, a ani nic takového stěžovatel netvrdí.

16. Podle stanoviska pléna Ústavního soudu ze dne 16. 12. 2008 sp. zn. Pl. ÚS-st. 26/08 (ST 26/51 SbNU 839; 79/2009 Sb.) je ústavní stížnost proti pravomocnému rozhodnutí, jímž bylo odmítnuto odvolání, nepřípustná, neuplatnil-li stěžovatel proti tomuto rozhodnutí žalobu pro zmatečnost. Z odůvodnění stanoviska pléna je zřejmé, že plénum považuje žalobu pro zmatečnost za opravný prostředek, na jehož základě může stěžovatel nechat přezkoumat odmítnutí odvolání, a tudíž jde o prostředek, který je třeba vyčerpat před podáním ústavní stížnosti.

17. Ústavní soud zároveň neshledal, že by posuzovaná ústavní stížnost svým významem podstatně přesahovala vlastní zájmy stěžovatele, což by jinak mohlo odůvodňovat uplatnění výjimky podle § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Stěžovatel ostatně žádnou argumentaci, podporující uplatnění naposledy uvedeného ustanovení zákona o Ústavním soudu, nenabídl.

18. Ústavní stížnost směřující proti rozsudku obvodního soudu je přípustná, neboť stěžovatel již k dispozici žádný opravný prostředek neměl. Při posouzení včasnosti ústavní stížnosti Ústavní soud zohlednil, že stěžovatel byl obvodním soudem poučen o možnosti podat odvolání. Na stěžovatelovu situaci tak lze vztáhnout judikaturu Ústavního soudu týkající se chybných poučení o možnosti podat dovolání. V takových situacích je sice dovolání samo nepřípustné, a je odmítnuto Nejvyšším soudem, Ústavní soud však lhůtu pro podání ústavní stížnosti odvozuje až od rozhodnutí o dovolání. Stěžovateli totiž nelze klást k tíži, že se řídil chybným poučením soudu [nález ze dne 31. 1. 2012 sp. zn. IV. ÚS 3476/11 (N 25/64 SbNU 269), shodně též usnesení ze dne 28. 3. 2017 sp. zn. III. ÚS 2345/16].

19. Proto i v obdobné situaci Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas.

IV. Vyjádření účastníků a replika stěžovatele

20. Soudce zpravodaj podle § 42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu zaslal ústavní stížnost k vyjádření účastníkům a vedlejšímu účastníkovi řízení.

21. Obvodní soud se k ústavní stížnosti nevyjádřil. Pouze po urgenci adresované mu Ústavním soudem zaslal spis.

22. Městský soud ve vyjádření odkázal na odůvodnění svého rozhodnutí. Dále uvedl pouze, že souhlasí, aby o ústavní stížnosti bylo rozhodnuto bez nařízení jednání.

23. Vedlejší účastník ve vyjádření připustil, že obvodní soud ve svém rozhodnutí nereflektoval nález sp. zn. III. ÚS 917/21, jímž argumentoval, zároveň však podle jeho názoru rozhodl obvodní soud ve shodě s tímto nálezem, neboť zohlednil veškeré skutkové okolnosti případu. Podle vedlejšího účastníka je navíc v posuzované věci významná odlišnost oproti odkazovanému nálezu, neboť zde neexistuje pochybnost, že se stěžovatel dopustil "závadného jednání na úseku potravin".

24. Soudce zpravodaj zaslal uvedená vyjádření stěžovateli na vědomí a k případné replice. Této možnosti stěžovatel využil a ve své replice zdůrazňuje, že i vedlejší účastník připouští, že obvodní soud nereflektoval nález sp. zn. III. ÚS 917/21. Naopak se vymezuje proti tvrzení vedlejšího účastníka, že neexistuje pochybnost, že by se dopustil přestupku. Takové tvrzení je podle stěžovatele zcela nepodložené a rozporné s presumpcí neviny, neboť o žádném závadném jednání stěžovatele nebylo pravomocně rozhodnuto.

V. Posouzení důvodnosti ústavní stížnosti

25. Z vyžádaného soudního spisu Ústavní soud zjistil, že stěžovatel shora odkazovaným nálezem sp. zn. III. ÚS 917/21 a další judikaturou Ústavního soudu argumentoval již v řízení před obvodním soudem. Tento jeho argument přitom obvodní soud nijak nevypořádal, ačkoli to okolnosti věci (nehledě na samotné ustanovení čl. 89 odst. 2 Ústavy) vyžadovaly pro řádné vedení soudního řízení a rozhodnutí v něm, jak to vyžaduje čl. 36 odst. 1 Listiny.

26. Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně konstatoval, že z pohledu účastníka řízení je poukaz na předchozí relevantní rozhodnutí soudu v obdobné věci zásadním argumentem, který má potenci daný spor rozhodnout [např. nález ze dne 24. 11. 2016 sp. zn. II. ÚS 2588/16 (N 223/83 SbNU 481), bod 12 odůvodnění]. V takovém případě, jak vyplývá z ustálené judikatury Ústavního soudu i Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP"),  musejí soudy tento argument vzít v potaz a vypořádat se s ním v odůvodnění svého rozhodnutí. Tato povinnost je odrazem práva účastníka být slyšen v řízení a zájmem veřejnosti v demokratické společnosti na poznání důvodů soudního rozhodnutí (rozsudek ESLP ve věci Tatišvili proti Rusku ze dne 22. 2. 2007 č. 1509/02, § 58), tak i postavení Ústavního soudu při ústavně souladném výkladu práva aplikovaného orgány veřejné moci.

27. Jak Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně zdůrazňuje, nezávislost rozhodování soudů se uskutečňuje v ústavním a zákonném procesněprávním a hmotněprávním rámci. Procesněprávní rámec představují především zásady řádně vedeného soudního řízení, jak vyplývají z čl. 36 a násl. Listiny, jakož i z čl. 1 Ústavy. Jednou z těchto zásad, představujících součást práva na řádný proces, jakož i pojmu právního státu (čl. 36 odst. 1 Listiny, čl. 1 odst. 1 Ústavy) a vylučujících libovůli při rozhodování, je i povinnost soudů své rozsudky odůvodnit. Nevyplývá-li právní řešení bez dalšího ze zákonného textu, soud musí v odůvodnění dostatečným způsobem vysvětlit své právní úvahy s případnou citací publikované judikatury nebo názorů právní vědy. Argumentuje-li účastník řízení názory právní vědy nebo judikatury, musí se soud s názory uvedenými v těchto pramenech argumentačně vypořádat. Může případně i vysvětlit, proč je nepovažuje pro danou věc za relevantní. Jen tak může být odůvodnění rozhodnutí soudu přesvědčivé a jen tak může ospravedlnit rozhodnutí samotné v tom, že správný výklad práva je právě ten výklad, který soud zvolil [nálezy ze dne 17. 8. 2005 sp. zn. I. ÚS 403/03 (N 160/38 SbNU 277) nebo ze dne 11. 2. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 1/03 (N 15/32 SbNU 131; 153/2004 Sb.)].

28. ESLP ve své ustálené judikatuře uvádí, že z čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") nevyplývá povinnost soudů dávat podrobnou odpověď na každý argument účastníka. Jde-li však o argument, který je zásadní pro rozhodnutí, tak soud na něj v zásadě musí výslovně reagovat (viz např. rozsudek ESLP ve věci Luka proti Rumunsku ze dne 21. 7. 2009 č. 34197/02, § 56 odůvodnění, nebo jeho rozsudek ve věci Antonescu proti Rumunsku ze dne 8. 2. 2011 č. 5450/02, § 33 odůvodnění).

29. Již samotná vada v odůvodnění napadeného usnesení obvodního soudu, spočívající v nevypořádání stěžovatelova klíčového argumentu, by proto s ohledem na právě uvedené měla vést k jeho zrušení. I s ohledem na vyjádření vedlejšího účastníka v průběhu řízení před obvodním soudem i jeho vyjádření k ústavní stížnosti ovšem Ústavní soud pokládá za nutné vyjádřit se rovněž ke klíčové otázce, totiž zda na skutkový stav, jak vyšel najevo v řízení před obvodním soudem, lze vztáhnout právní názor vyslovený v nálezu sp. zn. III. ÚS 917/21.

30. V odkazovaném nálezu Ústavní soud uvedl, že "okresní a krajský soud v projednávané věci v rozporu se skutkovým stavem nesprávně odhlédly od skutečnosti, že přestupkové řízení bylo zastaveno z důvodu procesního pochybení státu nezávislého na jednání stěžovatele (absence dostatečného důkazního materiálu, pro které nebylo možné v řízení pokračovat), a od skutečnosti, že přestupkové řízení je řízením o trestním obvinění podle čl. 6 Úmluvy, který stěžovateli garantuje právo na obhajobu. Obecnými soudy zvolený výklad (interpretace) příslušných ustanovení zákona 82/1998 Sb. přímo popírá jejich smysl (účel), neboť jím a priori vyloučily odpovědnost státu za škodu, aniž by důkladně vážily veškeré okolnosti a předpoklady zakládající vznik této odpovědnosti. Tímto postupem, nerespektujícím ústavní příkaz, zakotvený v čl. 4 odst. 4 Listiny, došlo k porušení práva stěžovatele na soudní ochranu, zaručené v čl. 36 odst. 1 Listiny. Ústavní soud shrnuje, že pokud obecný soud přehlíží skutečnosti nasvědčující splnění podmínek odpovědnosti státu za škodu v materiálním slova smyslu a současně interpretuje zákon o odpovědnosti státu za škodu způsobem, jenž přiznání náhrady škody fakticky vylučuje, poruší právo účastníka řízení, zakotvené v čl. 36 odst. 3 Listiny." (bod 29 odůvodnění).

31. Ve věci stěžovatele odvolací správní orgán zrušil rozhodnutí MěVS, aniž věcně reagoval na stěžovatelovy námitky, z důvodu procesního pochybení MěVS. V řízení tak nikdy nebylo s jistotou zjištěno, zda se na stěžovatele skutečně vztahovala povinnost, za jejíž porušení byl sankcionován. V takové situaci rozhodně nelze tvrdit, že je nepochybné, že stěžovatel přestupek spáchal, jak to činí vedlejší účastník.

32. Naopak procesní pochybení MěVS, jež je přičitatelné státu, zabránilo tomu, aby byl náležitě zjištěn skutkový a právní stav věci. Samotná skutečnost, že nebylo vydáno žádné pravomocné rozhodnutí, jež by následně bylo zrušeno, nemůže vést k závěru, že nelze dovodit odpovědnost státu za škodu. I ve shora citovaném nálezu sp. zn. III. ÚS 917/21 byla skutková a právní situace taková, že prvostupňové správní rozhodnutí bylo dvakrát zrušeno krajským úřadem a následně krajský úřad řízení zastavil. Ani zde tak nebylo k dispozici žádné pravomocné, následně zrušené rozhodnutí. Založil-li obvodní soud svůj rozsudek právě na závěru, že neexistence takového rozhodnutí musí vést k zamítnutí žaloby (bod 6 rozsudku obvodního soudu), je takové rozhodnutí v rozporu s povinností respektovat vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu založenou čl. 89 odst. 2 Ústavy.

33. Vede-li se spor z finančního hlediska o částku bagatelní, nemusí jít z právního hlediska o spor bagatelní pro kvalitativní stránku věci tehdy, jeví-li se věc z hlediska ústavnosti natolik významná, že určitým způsobem "přesahuje" věc samotnou. V prvé řadě může jít o situaci, kdy lze v individuálním případě uvažovat o natolik intenzivním zásahu, že by způsobil podle čl. 4 odst. 4 Listiny kolizi se samotnou podstatou a smyslem dotčeného základního práva či svobody. Do druhé skupiny je možno zařadit věci, kdy výsledky příslušného přezkumu, v němž jde o posouzení otázky ústavněprávní relevance, mohou mít zásadní význam z hlediska další rozhodovací činnosti obecných soudů, zejména pak, nebyla-li daná otázka dosud Ústavním soudem vyřešena a může mít vliv na posouzení velkého množství případů.

34. Obdobně lze o projednání ústavní stížnosti uvažovat i v situaci, kdy judikatura obecných soudů v totožných či obdobných bagatelních věcech, které však mají ústavněprávní pozadí, není jednotná, a kdy tedy soudy vyšších stupňů nemohou zajistit sjednocování jejich rozhodovací činnosti, přičemž takto vzniklý stav narušuje princip právní jistoty jako neoddělitelnou součást pojmu právního státu [nález ze dne 10. 4. 2014 sp. zn. III. ÚS 3725/13 (N 55/73 SbNU 89), bod 33]. Okolností, způsobilou založit nutnost meritorního posouzení ústavní stížnosti i v případě bagatelní částky, o niž se spor vede, je rovněž zájem na důsledném respektování judikatury Ústavního soudu [nález ze dne 30. 9. 2019 sp. zn. III. ÚS 1576/19 (N 167/96 SbNU 137), bod 19]. Posledně zmíněná okolnost se týká i posuzované věci. Obvodní soud nerespektoval právní názor Ústavního soudu obsažený v nálezu sp. zn. III. ÚS 917/21 a ve skutkově srovnatelné věci rozhodl v rozporu s tímto právním názorem, nadto v situaci, kdy stěžovatel ve svém podání na tento nález výslovně odkázal. Zájem na dodržení čl. 89 odst. 2 Ústavy tak odůvodňuje zásah Ústavního soudu v této věci, přestože se z kvantitativního hlediska původní řízení vedlo o částku bagatelní.

35.  Z důvodu porušení čl. 36 odst. 1 a 3 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy ve spojení s čl. 89 odst. 2 Ústavy Ústavní soud podle § 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu ústavní stížnosti vyhověl a napadený rozsudek obvodního soudu podle § 82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu zrušil. V dalším řízení bude úkolem obvodního soudu posoudit, zda byly náklady, jež stěžovatel požaduje nahradit, vynaloženy účelně, a zda byly v přiměřené výši.

36. Z důvodu právní jistoty Ústavní soud zrušil také usnesení městského soudu, neboť toto rozhodnutí ztratilo svůj právní podklad a zůstalo tak bez právní opory [srov. nález ze dne 15. 11. 2016 sp. zn. III. ÚS 1224/16 (N 215/83 SbNU 401), bod 22 odůvodnění].