Odpovědnost státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím

(Rozsudek Nejvyššího soudu České republiky sp.zn. 25 Cdo 2322/2006, ze dne 17.1.2008)

Nejvyšší soud České republiky rozhodl v právní věci žalobce V. D., zastoupeného advokátem, proti žalované České republice – Ministerstvu spravedlnosti,  o náhradu škody, vedené u Okresního soudu v Ostravě pod sp. zn. 37 C  280/94,  o   dovolání   žalované   proti   rozsudku   Krajského   soudu v Ostravě ze dne 8. září 2005, č. j. 8 Co 236/2005-380, tak, že rozsudek  Krajského  soudu v Ostravě ze dne 8. září 2005, č. j. 8 Co 236/2005-380, a  rozsudek  Okresního   soudu  v   Ostravě ze dne 29. listopadu 2004, č. j. 37 C 280/94-352, se zrušují a věc se vrací Okresnímu soudu v Ostravě k dalšímu řízení.

Z odůvodnění:

Poté, co Krajský soud v Ostravě usnesením ze dne 26. 10. 1999, č. j.  8  Co 443/99-159, zrušil   rozsudek  Okresního soudu v Ostravě ze dne 27. 1. 1999, č. j. 37 C 280/94-138,  a  věc  mu   vrátil k dalšímu řízení, Okresní soud v Ostravě rozsudkem ze dne 19. 12. 2003, č. j. 37 C 280/94-298, zamítl žalobu na zaplacení 653.333,- Kč s příslušenstvím a rozhodl o náhradě nákladů řízení ve vztahu mezi účastníky a vůči státu. Neshledal opodstatněnou žalobu na náhradu škody, jejíž vznik žalobce dovozuje od neoprávněného zadržení řidičského průkazu. Soud vyšel ze zjištění, že dne 13. 12. 1990 v nočních hodinách došlo v Ostravě k dopravní nehodě, při níž se osobní automobil řízený žalobcem střetl s chodkyní J. P., která utrpěla vážná zranění. Žalobci byl ještě téhož dne zadržen řidičský průkaz, po předchozím souhlasu městského prokurátora ze dne 29. 1. 1991 mu  byl rozhodnutím Městské správy SNB - dopravního inspektorátu O. – m. ze dne 4. 2. 1991 zadržen do konečného rozhodnutí případu; odvolání žalobce proti tomuto rozhodnutí bylo jako nedůvodné rozhodnutím Správy veřejné bezpečnosti S. k. ze dne 3. 4. 1991 zamítnuto. Městská správa SNB, odbor vyšetřování VB, O. – m., usnesením ze dne 13. 12. 1990 zahájila trestní stíhání ve věci trestného činu ublížení na zdraví podle § 224 odst. 1 trestního zákona a usnesením ze dne 26. 3. 1991 podle § 163 odst. 1 trestního řádu obvinila žalobce z tohoto trestného činu. Rozsudkem Okresního soudu v Ostravě ze dne 20. 7. 1992, č. j. 6 T 65/91-101, ve spojení s usnesením Krajského soudu v Ostravě ze dne 23. 3. 1993, č. j. 6 To 538/92-118, byl žalobce zproštěn obžaloby, neboť spáchaný skutek není trestným činem. Soud prvního stupně dospěl k závěru, že Městská správa SNB - dopravní inspektorát O. – m. a Správa VB S. k. jakožto správní orgány postupovaly při zadržení řidičského průkazu žalobce v souladu se správním řádem i hmotným právem, a proto jejich jednání není nesprávným úředním postupem; mohlo by jít o odpovědnost za škodu způsobenou nezákonnými rozhodnutí, která však nebyla zrušena (zprošťující rozsudek v trestním řízení na uvedeném závěru ničeho nemění). Podmínku nezákonnosti rozhodnutí podle zákona 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem (dále jen „zákon“) splňuje usnesení Městské správy SNB, odbor vyšetřování VB, O. – m., ze dne 26. 3. 1991, kterým bylo rozhodnuto o stíhání žalobce jako obviněného z trestného činu ublížení na zdraví, avšak další předpoklady odpovědnosti státu za škodu, tj. vznik škody a příčinná souvislost mezi nezákonným rozhodnutím a vznikem škody, v řízení prokázány nebyly.

K odvolání žalobce Krajský soud v Ostravě usnesením ze dne 8. 9. 2004, č. j. 8 Co 299/2004-331, rozsudek soudu prvního stupně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Vytknul soudu prvního stupně, že rozhodnutí o odnětí řidičského průkazu žalobce posuzoval pouze podle správních předpisů, tj. izolovaně, bez souvislosti s trestním stíháním žalobce. Odvolací soud shledal žalobu co do základu důvodnou, neboť žalobcův případ posoudil jako případ zvláštního  zřetele  hodný  ve   smyslu  §  3  zákona, a proto rozhodnutí o vznesení obvinění, tj. usnesení Městské správy sboru národní bezpečnosti, odbor vyšetřování veřejné bezpečnosti, O. – m., ze dne 26. 3. 1991, je rozhodnutím nezákonným ve smyslu § 1 - 4 zákona a žalobce má nárok na náhradu škody, jejíž výše uplatňovaná žalobcem bude zkoumána v dalším řízení před soudem prvního stupně.

Okresní soud v Ostravě mezitímním rozsudkem ze dne 29. 11. 2004, č. j. 37 C 280/94-352, rozhodl, že základ nároku žalobce vůči žalovanému státu je co do základu důvodný a že o výši nároku a nákladech řízení bude rozhodnuto konečným rozsudkem. Vázán právním názorem odvolacího soudu, dospěl soud prvního stupně k závěru, že nárok je co základu důvodný, když rozhodnutí o vznesení obvinění, tj. usnesení Městské správy SNB, odbor vyšetřování VB, O. – m., ze dne 26. 3. 1991, je rozhodnutím nezákonným ve smyslu §  1 - 4 zákona, neboť trestní stíhání žalobce, v souvislosti se kterým bylo rozhodnuto o zadržení řidičského průkazu, skončilo zprošťujícím rozsudkem  a ačkoli proti němu žalobce nepodal opravný prostředek, jedná se o případ zvláštního zřetele hodný podle § 3 zákona. Výší škody se soud vzhledem k vydání mezitímního rozsudku nezabýval.

K odvolání žalované Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 8. 9. 2005, č. j. 8 Co 236/2005-380, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil. Ztotožnil se se závěrem soudu prvního stupně, že žalobci byl řidičský průkaz zadržen v souvislosti s trestním stíháním a že usnesení Městské správy sboru národní bezpečnosti, odbor vyšetřování veřejné bezpečnosti, O. – m., ze dne 26. 3. 1991 je rozhodnutím nezákonným, a proto je žaloba co do základu důvodná.

Proti  tomuto  rozsudku  podala žalovaná dovolání, jež odůvodňuje podle § 241a odst. 2 písm. b) o.s.ř., a namítá, že podmínky pro vydání mezitímního rozsudku nebyly v řízení jednoznačně prokázány, pouze dogmaticky konstatovány. Tvrdí, že nebylo prokázáno, že zadržení řidičského průkazu bylo učiněno v rozporu se zákonem nebo že tento úkon orgánu státu byl učiněn v příčinné souvislosti s trestním stíháním žalobce; naopak zahájení správního řízení bylo zcela nezávislé na zahájení trestního stíhání, protože k němu došlo již okamžikem fyzického zadržení řidičského průkazu za použití institutu správního uvážení, tj. ještě před zahájením  trestního  stíhání   žalobce  (§ 15   vyhlášky   Ministerstva   vnitra 87/1964 Sb., o řidičských průkazech), příčinná souvislost mezi trestním stíháním žalobce a zadržením (stejně jako vrácením) jeho řidičského průkazu je proto zcela vyloučena. Odvolací soud navíc při konstatování nezákonnosti rozhodnutí o zahájení trestního stíhání zjevně vychází z fikce, kterou však právní řád ČR neupravuje, že rozhodnutí o zahájení trestního stíhání, které neskončilo pravomocným odsouzením, je škodnou událostí. Aniž by odvolací soud (i soud prvního stupně) uvedl a odůvodnil, v čem spatřuje okolnosti zvláštního zřetele hodné, podřazuje případ žalobce pod ustanovení § 3 zákona. Jelikož ze shora uvedených důvodů je napadené rozhodnutí v rozporu s hmotným právem, dovolatelka navrhuje, aby dovolací soud rozhodnutí odvolacího soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

K dovolání se vyjádřil žalobce a navrhl, aby dovolání bylo odmítnuto, jelikož žalovaná brojí proti zjištěnému skutkovému stavu, což není přípustné, nejedná se o věc zásadního právního významu, neboť nejsou dány podmínky § 237 odst. 3 o.s.ř. a dovolání žalované otázku zásadního právního významu ani nevymezuje.

Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§ 10a o.s.ř.) po zjištění, že dovolání  proti  pravomocnému   rozsudku   odvolacího   soudu bylo podáno ve lhůtě uvedené v ustanovení § 240 odst. 1 o.s.ř. oprávněnou osobou - účastníkem řízení, dospěl k závěru, že dovolání, které je přípustné podle § 237 odst. 1 písm. b) o.s.ř, je důvodné.

Nesprávné právní posouzení věci ve smyslu § 241a odst. 2 písm. b) o.s.ř., které žalovaná jako dovolací důvod uplatňuje, může spočívat v tom, že soud na správně zjištěný skutkový stav věci aplikoval nesprávný právní předpis nebo že správně použitý právní předpis nesprávně vyložil, případně jej na daný skutkový stav nesprávně aplikoval.

Podle § 1 odst. 1 zákona 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem (dále též jen „zákon“), podle nějž se nárok žalobce na náhradu škody způsobené rozhodnutím vydaným v roce 1991 řídí, stát odpovídá za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím, které v občanském soudním řízení a v řízení před státním notářstvím, v řízení  správním, jakož i v řízení před místním lidovým soudem, a dále v řízení trestním, pokud nejde o rozhodnutí o vazbě nebo trestu, vydal státní orgán nebo orgán státní organizace (dále jen „státní orgán“). Stát odpovídá rovněž za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím orgánu společenské organizace, vydaným při plnění úkolů státního orgánu, které na tuto organizaci přešly

Podle § 4 odst. 1 zákona nárok na náhradu škody nelze uplatnit, dokud pravomocné rozhodnutí, jímž byla škoda způsobena, není pro nezákonnost zrušeno příslušným orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán. Podle odst. 2 tohoto ustanovení výjimkou z ustanovení odstavce 1 lze uplatnit nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím vykonatelným bez ohledu na jeho právní moc, jestliže toto rozhodnutí bylo na základě opravného prostředku (§ 3) zrušeno nebo změněno.

Specifickým případem je nárok na náhradu škody způsobené zahájením trestního stíhání, které neskončilo pravomocným odsouzením. Právo na náhradu škody způsobené usnesením o sdělení obvinění lze uplatnit zpravidla v případech, kdy toto rozhodnutí nebylo zrušeno, ale trestní stíhání příslušné osoby bylo zastaveno nebo tato osoba byla zproštěna obžaloby (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 23. 2. 1990, sp. zn. 1 Cz 6/90, publikovaný  pod  č. 35  ve  Sbírce  soudních  rozhodnutí  a  stanovisek,   ročník   1991). To je i případ žalobce, jehož trestní stíhání nebylo skončeno pravomocným odsouzením. Žalobce se však domáhá náhrady škody vzniklé nikoliv samotným trestním stíháním, nýbrž tím, že mu byl v souvislosti s ním zadržen řidičský průkaz.

Podle § 15 odst. 1 tehdy platné vyhlášky 87/1964 Sb., o řidičských průkazech, (účinné  v  době zadržení řidičského průkazu žalobci - zrušena s účinností od 31. 1. 2001), lze-li důvodně očekávat uložení zákazu řízení motorových vozidel soudem (§ 14 odst. 1), může orgán Veřejné bezpečnosti zadržet řidičský průkaz. Podle odst. 3 tohoto ustanovení okresní dopravní inspektorát může rozhodnout, že řidičský průkaz zadržený podle odst. 1 nebude vrácen před konečným rozhodnutím. Jde-li o trestný čin, je k tomu třeba souhlasu příslušného prokurátora; před konečným rozhodnutím může být řidičský průkaz vrácen jen se souhlasem prokurátora nebo soudu.
 
Jestliže se tedy žalobce domáhá náhrady škody, která mu měla vzniknout zadržením řidičského průkazu ve správním řízení, pak má-li být jeho nárok opodstatněn, musí být tvrzená škoda ve vztahu příčinné souvislosti s nezákonným rozhodnutím vydaným právě ve správním řízení, nikoli v řízení trestním; zákonnost rozhodnutí správního orgánu může totiž být  přezkoumávána jen ve správním řízení (podle správního řádu), případně soudem v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu.  Předpokladem objektivní odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím je podle zákona 58/1969 Sb. skutečnost, že pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno příslušným orgánem (§ 4 odst. 1 zákona), a to i když jde o pravomocné rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu do konečného rozhodnutí vydávané správním orgánem podle § 15 odst. 3 vyhlášky 87/1964 Sb. v souvislosti s trestním řízením. Ze skutkových zjištění soudů obou stupňů v posuzované věci však vyplývá, že rozhodnutí Městské správy SNB - dopravního inspektorátu O. – m. ze dne 4. 2. 1991, jímž bylo podle § 15 odst. 3 vyhlášky 87/1964 Sb. (po udělení souhlasu městského prokurátora ze dne 29. 1. 1991) rozhodnuto o zadržení řidičského průkazu žalobce zadrženého mu dne 13. 12. 1990 v souvislosti s důvodným podezřením ze spáchání   trestného  činu   ublížení  na   zdraví   podle § 224 odst. 1, 2 trestního zákona, bylo v odvolacím řízení  rozhodnutím Správy VB S. k. ze dne 3. 4. 1991 potvrzeno. Podmínka uvedená v ustanovení § 4 odst. 1 zákona 58/1969 Sb. nebyla splněna, neboť pravomocné rozhodnutí správního orgánu nebylo pro nezákonnost příslušným orgánem, tj. správním orgánem ve správním řízení, případně soudem v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního  orgánu,   zrušeno.  Okolnost,   že   rozsudkem Okresního soudu v Ostravě ze dne 20. 7. 1992, č. j.  6 T  65/91-101, ve spojení s usnesením Krajského soudu v Ostravě ze dne 23. 3. 1993, č. j. 6 To 538/92-118, byl žalobce pro uvedený skutek obžaloby podle § 226 písm. b) trestního řádu pravomocně zproštěn, na tomto závěru nemůže ničeho změnit, neboť soud rozhodující v trestním řízení se otázkou zákonnosti rozhodnutí vydaného ve správním řízení nezabýval a ani zabývat nemohl, neboť k tomu nebyl oprávněn. Z výše uvedeného však odvolací soud nevycházel, naopak nesprávně dovodil, že řidičský průkaz byl žalobci odňat v souvislosti s trestním stíháním, a proto rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu nelze posuzovat zcela nezávisle a výhradně podle správních předpisů.   

Sama okolnost, že žalobce byl citovaným rozsudkem Okresního soudu v Ostravě podle § 226 písm. b) trestního řádu obžaloby zproštěn (tedy z důvodu, že v žalobním návrhu označený skutek není trestným činem), totiž nezakládá nezákonnost rozhodnutí správního orgánu z toho důvodu, že se nepotvrdil předpoklad, že žalobci bude uložen trest zákazu řízení motorových vozidel; zákonnost rozhodnutí správního orgánu může totiž být, jak je shora uvedeno,  přezkoumávána  jen  ve  správním  řízení (podle správního řádu), případně soudem v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, přičemž rozhodující je skutkový stav, který tu byl v době vydání rozhodnutí podle § 15 odst. 3 vyhlášky 87/1964 Sb., a nikoliv okolnost, že trestní řízení žalobce skončilo zproštěním obžaloby (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 26. 5. 2004, sp. zn. 25 Cdo 1514/2003, publikovaný pod C 2816 v Souboru civilních rozhodnutí Nejvyššího soudu, C. H. B.).  Dospěl-li odvolací soud k opačnému závěru, je jeho právní posouzení odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím podle zákona 58/1969 Sb. nesprávné.

Ze  shora   uvedeného   vyplývá, že z hlediska uplatněného dovolacího důvodu podle § 241 odst. 2 písm. b) o.s.ř. je dovolání důvodné, dovolací soud proto rozsudek odvolacího soudu zrušil (§ 243b odst. 2 věta za středníkem o.s.ř.), včetně závislých výroků o náhradě nákladů  řízení.  Protože  důvody,  pro  které bylo zrušeno rozhodnutí odvolacího soudu, platí i na rozhodnutí soudu prvního stupně, byl zrušen i rozsudek soudu prvního stupně a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení (§ 243b odst. 3, věta druhá, o.s.ř.).