Dohoda o Evropském hospodářském prostoru[1] – účinné právní kladivo na byrokratické čarodějnice

Proč se vlastně z pohledu diplomata shora uvedeným tématem zabývat? Inu proto, že podpora exportu, investic a cestovního ruchu je jednou z klíčových priorit vlády České republiky[3], přičemž ekonomika ČR je obecně hodnocena jako velmi otevřená a vysoce proexportně orientovaná. Celá řada českých obchodních společností a firem, ať už je jejich velikost jakákoliv, dennodenně usiluje o nové příležitosti spojené s odbytem svých produktů a služeb na zahraničních trzích. Z hlediska své struktury směřuje nejvíce českého exportu do zemí EU/EHP, dlouhodobě překračujíc hodnotu 83%[4].

Je přirozené, že s tak masívními vývozy zboží a služeb do evropských zemí roste úměrně riziko spočívající v situaci, kdy se bude stát, do něhož vývozy směřují, bránit levnější či efektivnější cizozemské konkurenci. Autor článku z vlastní diplomatické a právní praxe zažil řadu momentů, kdy si mu zástupci zahraničních společností v Praze či českých společností v zahraničních teritoriích rozhořčeně stěžovali na dle jejich názoru nekalé byrokratické praktiky a obstrukce, jež jim bránily v podnikatelském rozletu na příslušném trhu.

Popsaný děj se pak většinou řídí podle následujícího schématu: zpravidla vyšší manažer vyslaný ústředím společnosti nebo pocházející přímo z její pobočky na daném trhu navštíví velvyslance respektive obchodního radu a přednese jim svou stížnost s doporučením, aby se zástupce ambasády odebral co nejrychleji na příslušné ministerstvo či státní úřad, který je podle něj původce negativní situace, a rasantní intervencí místnímu byrokratickému šimlovi domluvil a sjednal nápravu.

Uvedený postup má však i přes nejlepší vůli zastupitelského úřadu pomoci několik úskalí. Předně – směřuje-li vývoz na povětšinou (západo-) evropské trhy, je třeba si být vědom (bohužel pořád ještě) vyšší právní kultury a vyspělosti právních řádu států tzv. západní Evropy, a to i přes neustále se zvyšující objem podílu acquis communitaire[5] v nových členských státech EU. Případná schůzka diplomata s vysokými státními úředníky státu přijímajícího má víceméně čistě politický charakter a málokdy se po ní něco změní. Nedosti na tom, že efekt může být přesně opačný, než bylo v dobré víře zamýšleno. Pavučina byrokratických překážek bývá utkána většinou umně a velmi promyšleně a bylo by s podivem, kdyby se k ní její tvůrci otevřeně hlásili.

Proto je třeba při pomoci českým exportérům využívat těch nástrojů, které nemohou býti zpochybněny ani orgány státu, vůči nimž stížnost směřuje. Mocná je zbraň, mocnější je právo, uváděl text jisté oblíbené písně. Daleko lépe je tedy dát exportérovi doporučení obrátit se na místní advokátní kancelář, než utíkat si stěžovat na úřady. Nicméně i u výběru advokátní kanceláře nutno volit mezi těmi, které mají zkušenosti s mezinárodní klientelou. Bohužel bolestí nejen českých advokátů, ale i jejich zahraničních kolegů je primární orientace na svůj vnitrostátní právní řád a jen chabá či velmi elementární znalost mezinárodněprávních instrumentů ve formě smluv a dohod, které ovšem mohou být pomyslným hlavním triumfem v argumentaci proti případným byrokratickým překážkám a omezením vůči konkurenci na příslušném trhu. Jakkoliv si to pak v argumentačních sporech státy často ke své nelibosti nechtějí přiznat, zásada superiority mezinárodního práva platí i pro ně (přirozeně jsou-li smluvním instrumentem též vázány).

Hlavním „zbrojním“ arzenálem pro pomoc českým exportérům v boji proti byrokratickým omezením by tak mělo být hájemství mezinárodních smluv a dohod. Jak jich konkrétně při obraně českých exportních zájmů úspěšně využít, ukáže následující případ z teritoria, kde autor článku aktuálně pracovně působí.

Významná česká stavební a konstrukční společnost M., a. s., podnikající v několika skandinávských státech, se na jaře roku 2019 obrátila na zastupitelský úřad v Oslo s žádostí o pomoc ve sporu s norským Ředitelstvím pro civilní bezpečnost a pohotovost (dále jen „DSB“ - Direktoratet for samfunnsikkerhet og beredskap). Podstata sporu spočívala v žádosti společnosti M., a. s., vůči DSB o prodloužení střelmistrovského oprávnění pro své dva střelmistry J. R. a P. S., neboť společnost M., a. s., provádí při své stavební činnosti i technologicky náročné odpaly hornin.

Pan J. R., jehož případ spor vyvolal, přišel do Norska v roce 2015 jako zaměstnanec společnosti M., a. s. a přes tuto společnost žádal v roce 2015 o povolení působit v Norsku jako tzv. zahraniční střelmistr. Uvedené povolení bylo bez potíží získáno s platností do roku 2018, přičemž toto mu bylo na jeho žádost dále prolongováno do 1. ledna 2019.

Když se stejným způsobem společnost M., a. s. snažila pro pana J. R. ve druhé polovině roku 2018 získat nové tříleté povolení pro výkon střelmistrovské práce, bylo jí před koncem roku 2018 ze strany DSB zasláno zamítavé stanovisko. Norský orgán odkázal v odůvodnění svého rozhodnutí na to, že v mezičase došlo k přijetí nového souboru pravidel zpřísňujících schválení odborných kvalifikací pro výkon určitých činností[6]. DSB nezpochybnil odbornou kvalifikaci pana J. R. certifikovanou zahraničním orgánem, avšak nově argumentoval nesplněním požadavku znalosti norštiny na požadovanou úroveň s tím, že vykonavatel profese musí mít takové znalosti norského jazyka, které jsou potřebné pro provádění profese střelmistra v souladu s nařízeními týkajícími se provádění příslušné profese (úroveň A2/B1)[7]. Norský zákon o uznání profesních kvalifikací (yrkeskvalifikasjonloven) nadto oproti předchozí právní úpravě[8] stanoví, že splnění kvalifikačních předpokladů (včetně jazykových) má prokázat samotný zaměstnanec a nikoliv zaměstnavatel.

DSB rozvedl dále odůvodnění zamítnutí udělení střelmistrovského povolení s tím, že i když by mohl zaměstnavatel nabídnout překladatele a tlumočníky z norského jazyka, nebude to v nepředvídatelných případech dostatečně kompenzovat možnost domluvit se norsky a ústně varovat třetí osoby, které mohou být vystaveny nebezpečí. Vykonavatel (střelmistrovské) profese by měl být dále schopen dělat svou práci v Norsku stejným způsobem jako ten, který své osvědčení pro výkon střelmistrovské praxe získal přímo v Norsku, což mj. znamená, že může mít možnost vyměnit stávajícího zaměstnavatele za zaměstnavatele norského a k němu případně přejít. DSB rovněž uvádí, že může určovat, zdali se jazyková kontrola uskuteční (jako v tomto případě), a na jejím základě pak provede posouzení splnění požadavků na jazykové znalosti vzhledem ke všem aktivitám, jež souvisejí s výkonem práce střelmistra v Norsku.

Český subjekt spatřoval zamítavé rozhodnutí DSB s ohledem na podmínku znalosti norského jazyka jako diskriminační a jej potenciálně ekonomicky poškozující, neboť musela-li by být dodržena podmínka znalosti norského jazyka v určité úrovni u zahraničních střelmistrů, byl by nucen najmout střelmistry norské, což by ve svém důsledku vedlo ke snížení jeho konkurenceschopnosti v dalších veřejných soutěžích a tendrech (vyšší náklady na platy norských střelmistrů by nutně zvedly nabídkovou cenu).

Na základě konzultací se zastupitelským úřadem v Oslo podala společnost M., a. s. odvolání k Ministerstvu spravedlnosti, které je odvolacím orgánem vůči rozhodnutím DSB, přičemž v rámci právní strategie bylo doporučeno, aby se argumentačně vycházelo z porušení ustanovení Dohody o Evropském hospodářském prostoru, jejímiž členskými státy jsou jak Norské království, tak Česká republika.

Pro účel odvolání je třeba si položit níže uvedenou obecnou, avšak klíčovou právní tezi, která může sloužit coby „mustr“ pro řadu podobných případů:

Jestliže bylo dříve možné, aby zaměstnanci společnosti (v tomto případě M., a.s.) vykonávali svou profesi po několik let, aniž by byl požadavek na doložení jazykové znalosti někdy předtím nastolen, proč nyní dochází k tak významnému posunu?

Tato teze je v podstatě vyjádřením očekávání právní jistoty ze strany cizozemského subjektu vstupujícího na příslušný trh státu EHP. Dle právního názoru společnosti M., a. s. došlo k porušení ustanovení části III. Dohody o EHP, týkající se volného pohybu osob, služeb a kapitálu. Konkrétně bylo argumentováno porušením čl. 28 odst. 2[9] a čl. 36. odst. 1[10] Dohody. Odvolání dále poukazuje na to, že místní jazyk resp. jeho znalost není kritický a potřebný faktor pro provádění dané profese. Dále bylo uvedeno, že podobné jazykové požadavky, jaké klade DSB, v ostatních členských státech EHS nejsou.

Ve faktické části argumentace poukázala společnost M., a. s. na to, že vedoucí střelmistrovské skupiny (hlavní střelmistr) je Nor, a dále že na pracovišti funguje nepřetržitě tlumočnická služba z českého jazyka do norského a naopak. Čeští střelmistři nadto ovládají anglický jazyk včetně odborné terminologie a nikdy nedošlo ke komunikačním problémům na stavbě nebo jinde.

Z výše uvedeného tedy vyplývá, že společnost M., a. s. shledala nově stanovenou podmínku znalosti norského jazyka při všech jejích výše uvedených personálně-materiálních zabezpečeních jako diskriminační a tudíž v rozporu s citovanými články Dohody o EHS.

Ministerstvo spravedlnosti Norska jako druhoinstanční (odvolací) orgán ve věci se při posuzování odvolání zabývalo tím, zda pozice střelmistra skutečně vyžaduje znalost norštiny na předepsané úrovni, resp. zda je tento požadavek v rozumném poměru k prováděným aktivitám.

Ve svém rozhodnutí ministerstvo uvedlo, že střelmistr musí dokázat komunikovat slovem s ostatními subjekty ve firmě nebo na stavbě o všech relevantních skutečnostech jako jsou např. plány odpalů, zhodnocení, analýza atd. Norské zákony nicméně nekladou podmínky pro to, aby daná komunikace probíhala výlučně v norštině. Střelmistři se musí postarat o to, aby byla případná třetí strana informována o relevantních okolnostech spojených s trhacími pracemi. Požadavky na způsob informování nejsou nicméně v právním předpisu blíže specifikovány. Ministerstvo spravedlnosti, na rozdíl od DSB, nezastávalo názor, že by se měly klást požadavky na to, aby případná komunikace s kontrolními orgány a záchrannými složkami musela probíhat v norštině, pokud zaměstnanec místo toho ovládá jiný jazyk, kterému je široce rozuměno (např. angličtinu).

S dalším argumentem DSB, tj. že uznání profese střelmistra je spjato s konkrétní osobou a ne s určitým podnikem, se ministerstvo spravedlnosti rovněž neztotožnilo. Poukázalo sice na to, že neexistuje pochybnost o tom, že uznání profese střelmistra je spjato s konkrétní osobou, avšak je třeba brát v úvahu, že je to právě společnost, která provádí trhací práce a která zaměstnává střelmistry, a na kterou jsou kladeny zásadní a konkrétní požadavky v rámci vyhlášky o trhavinách.

Ministerstvo spravedlnosti formulovalo názor, že případné požadavky na jazykové dovednosti jednotlivých střelmistrů je potřeba vidět v souvislosti s povinnostmi a zodpovědností podniku. Požadavky na předepsanou znalost norštiny, které se u jednotlivých střelmistrů v tomto případě vyžadují, nejsou v rozumném poměru k aktivitám, které střelmistr vykonává. Ministerstvo se tedy uchýlilo k závěru, že požadavky na předepsanou znalost norského jazyka kladené DSB, není možné brát jako nutné pro vykonávání profese střelmistra v Norsku. Dalo tak za pravdu společnosti M., a. s. coby odvolateli a zamítavé rozhodnutí DSB o udělení povolení působit v Norsku jako zahraniční střelmistr zrušilo. Ipso facto byla uznána argumentace společnosti M., a. s. a to včetně odkazu na rozpor s články 28 odst. 2 a 36. odst. 1 Dohody o EHP, který lze považovat za její stěžejní bod.

Výše popsaný případ není co do merita věci bohužel ničím výjimečným. Můžeme odůvodněně předpokládat, že stejné či podobné administrativně-byrokratické překážky mohou v zahraničí postihnout další české subjekty jako např. stavební podniky, špeditéry, logistické společnosti či železniční a autobusové dopravce. Povzbuzením však může být skutečnost, že pokud je zvolena kvalitní právní argumentace opírající se ve velké části Evropy o Dohodu o EHP resp.  acquis communitaire, nejsou čeští exportéři bez šance na úspěch jako ve shora uvedeném případě.

JUDr. Jaroslav Knot, Ph. D.

Autor je mimořádným a zplnomocněným velvyslancem České republiky v Norském království a Islandské republice