K možnosti pořízení kopie dokumentace stavby ze spisu správního orgánu bez souhlasu osob uvedených v § 168 odst. 2) stavebního zákona

Zákon 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, v pl. znění, (dále jen „stavební zákon“) v ustanovení § 168 odst. 2), týkajícího se pořizování fotokopií dokumentace stavby, právo účastníka řízení na nahlížení do spisu, resp. pořízení fotokopií z něj, silně omezuje. Předmětné ustanovení mimo jiné uvádí, že „Kopii dokumentace stavby stavební úřad poskytne, pokud žadatel předloží souhlas toho, kdo dokumentaci pořídil, případně souhlas vlastníka stavby, které se dokumentace týká.“ Jde tedy nepochybně o modifikaci obecné úpravy nahlížení do spisu a s tím spojeného práva na pořizování fotokopií podle zákona 500/2004 Sb., správního řádu, v pl. znění[1] (dále jen „správní řád“).  Na tom nic nemění ani věta první výše uvedeného ustanovení, která zní: „Vedení spisové služby a nahlížení do spisu se řídí ustanoveními správního řádu a zvláštního právního předpisu.“ Oním zvláštním právním předpisem je zde myšlen (dle odkazu ve stavebním zákoně) zákon 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, v pl. znění (dále jen „zákon o archivnictví“), konkrétně ustanovení § 68 tohoto zákona. Tento právní předpis však upravuje ukládání dokumentů, nahlížení do spisu a pořizování fotokopií po ukončení správního řízení za situace, kdy se spis nachází ve spisovně nebo správním archivu správního orgánu. Nahlížení do spisu v případě, kdy probíhá správní řízení nebo bylo přerušeno, se řídí jednak správním řádem a dále pak speciální právní úpravou, v daném případě tedy právě stavebním zákonem – výše citované dané omezení ohledně pořízení fotokopie dokumentace stavby tak má nepochybně dopadat pouze na situace, kdy probíhá správní řízení nebo bylo přerušeno.[2] Tomuto stanovisku svědčí i dosavadní rozhodovací činnost soudů a správních orgánů, což je samozřejmě pro praxi zcela zásadní.

K tématu nahlížení, resp. poskytnutí fotokopie dokumentace stavby účastníkovi řízení za situace, kdy správní řízení probíhá nebo je přerušeno, ale existuje přes zdánlivou jednoznačnost § 168 odst. 2) stavebního zákona více výkladových stanovisek.

Jedno z nich podává judikatura – jde o rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j.: 7 As 70/2008–45 ze dne 20. 5. 2009, www.nssoud.cz, kde se uvádí (pozn. autora: zde je citována argumentace krajského soudu): „…Pořízení kopie dokumentace, tj. také projektové dokumentace, je však upraveno v ust. § 168 odst. 2 stavebního zákona, jehož aplikace má ve smyslu ust. § 192 stavebního zákona přednost před správním řádem. Proto nelze při poskytnutí kopie projektové dokumentace použít ust. § 38 odst. 4 správního řádu, které upravuje obecně právo oprávněné osoby na pořízení kopie spisu nebo jeho části. Z těchto důvodů posoudil krajský soud jako nedůvodnou námitku žalobkyně, že v řízení mělo být aplikováno citované ustanovení. Žalobkyně souhlas pořizovatele dokumentace, případně vlastníka stavby, nedoložila, a proto jí nemohla být projektová dokumentace stavby poskytnuta. Krajský  soud neakceptoval argumentaci žalobkyně, že vázání poskytnutí kopie dokumentace na souhlas jejího pořizovatele, případně vlastníka stavby, je protiústavní, neboť podstatné pro věc je, že účastník řízení má právo do takové dokumentace nahlížet a být tak seznámen s podklady, z nichž správní orgán při svém rozhodování vyšel.“  Dále se zde uvádí (pozn. autora: zde jsou citovány závěry NSS): „…Princip kontradiktornosti je jedním ze základních principů  civilního sporného řízení a jeho podstata spočívá v tom, že účastníci soudního řízení (žalobce a žalovaný), kteří  uplatňují v řízení protikladné zájmy, musí mít vždy rovné postavení a k realizaci jejich zájmů jim zákon přiznává určité procesní prostředky. Úkolem soudu je pak přiměřeně usměrňovat a podporovat procesní aktivitu účastníků řízení, která je předpokladem efektivního důkazního řízení a náležitého zjištění všech skutečností důležitých pro rozhodnutí ve věci samé. Tento princip se však neuplatňuje ve správním řízení, které je ovládáno zásadami, které jsou vyjádřeny v ust. § 2 až 8 správního řádu.“

Argumentaci krajského soudu uvádějící, že rozhodující a podstatné je to, že účastník řízení má právo do spisu nahlédnout a tak být seznámen s podklady pro rozhodnutí, nelze akceptovat z několika důvodů.

Po několik let je opakováno (v komentářích a soudních rozhodnutích a též např. v ustanovení § 38 odst. 4) správního řádu) že právo účastníka nahlížet do spisu a pořídit fotokopii spisu jsou práva úzce spojená, (a obě dohromady jsou vyjádřením ústavně zaručených práv na procesní rovnost účastníků a možnosti vyjádřit se ke všem prováděným důkazům) přičemž právo pořídit si fotokopie lze odepřít pouze v nezbytně nutných případech, při kterých dochází ke konfliktu s jinými ústavně zaručenými právy, jestliže jim ochranu nelze poskytnout jinak. Jinak lze poskytnout ochranu právu duševního vlastnictví, nikoli utajovaným skutečnostem. Podle obecné úpravy správního řízení mají účastníci řízení právo seznámit se (formou nahlédnutí) s utajovanými skutečnostmi, pokud je jimi prováděn důkaz, nesmí se však vyhotovovat fotokopie takovýchto listin. Jde tedy o obdobné omezení práva účastníků, jako v případě, jemuž se věnuje tento příspěvek. Naprosto odlišné jsou však důvody takového omezení a jejich závažnost. Zatímco v prvním případě jde o ochranu zájmů společnosti jako celku, zdraví, životů a majetku (potencionálně i miliónů) občanů, v druhém případě jde o ochranu práv duševního vlastnictví,[3] přičemž tomuto právu poskytuje ochranu zákon 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (dále jen „autorský zákon“). Je logické, že zájem společnosti na ochraně utajovaných skutečností i ochraně bezpečnosti osob, obrany státu apod. je vyšší než na ochraně práv duševního vlastnictví (což nepřímo je nepřímo vyjádřeno též v legislativě – viz další text) a nelze se tedy smířit se situací, kdy se výkladovou praxí právu duševního vlastnictví (jemuž je zaručena ochrana občanským zákoníkem, autorským zákonem atd.) v případě zneužití poskytuje ochrana podle stavebního zákona, resp. jeho ustanovení § 168 odst. 2). Takto poskytnutá ochrana je s ohledem na další zde uváděné argumenty nadbytečná a protiústavní. Při výkladu a aplikaci právních norem je vždy nutné použít nejen výklad gramatický, ale též systematický, teleologický, případně další – tuto skutečnost po několik let opakuje například Ústavní soud České republiky.[4] Smyslem zmiňovaného ustanovení stavebního zákona nepochybně je, aby nedocházelo k situacím, kdy osoba oprávněná nahlížet do spisu obdrží fotokopii dokumentace stavby a následně s ní bude nakládat za účelem využít ji pro zhotovení vlastní stavby, poskytnutí takové fotokopie třetí osobě pro soukromoprávní účely atd. Zásadní však je, že tato ochrana je (a byla poskytována již před účinností a platností stavebního zákona) vyjádřena právě v autorském zákoně, zákoně 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, v pl. znění, případně dalších právních předpisech.  

Další významnou odlišností oproti srovnávanému případu s utajovanými skutečnostmi je fakt, že právo zamezit nebo povolit účastníkovi řízení pořídit fotokopie nepřisuzuje stavební zákon správnímu orgánu (který by o dané věci nestranně rozhodl se všemi důsledky z toho pramenícími – možnost opravného prostředku atd.), ale účastník, který jistě nemá zájem na tom, aby osoba, která vystupuje proti jeho soukromým zájmům, dosáhla v řízení třeba byť jen rovného[5] (!) postavení díky zhotovení fotokopie. Stavební zákon v ustanovení § 114 odst. 1) přiznává všem účastníkům právo „uplatnit námitky proti projektové dokumentaci,…pokud je jimi přímo dotčeno jeho vlastnické právo nebo právo založené smlouvou provést stavbu nebo opatření nebo právo odpovídající věcnému břemenu k pozemku nebo stavbě.“ Uplatnění takovéhoto práva však jistě znesnadňuje, pokud účastník řízení nemůže vyhotovit fotokopii projektové dokumentace - tím nastává procesní nerovnost účastníků řízení, kdy jednomu se přiznává právo na vyhotovení fotokopií a druhému nikoli, resp. jen za souhlasu účastníka s protichůdnými zájmy. V dané věci nelze spravedlivě požadovat, aby účastník řízení byl o právo pořídit fotokopie připraven, neboť to jej procesně znevýhodňuje oproti jinému účastníkovi stejného řízení (např. stavebníkovi, kterému takovéto právo svědčí). Tím, že má účastník právo disponovat fotokopií ze spisu, jsou mu dány praktické možnosti, které by bez tohoto práva neměl a které mohou mít velmi podstatný vliv na účastníkův další postup ve věci. Jedná se například o možnost předložit fotokopii soudnímu znalci za účelem vypracování znaleckého posudku, možnost použít fotokopii v jiném, byť věcně souvisejícím správním řízení nebo řízení soudním.  

Pokud jde o argumentaci Nejvyššího správního soudu v této věci, lze konstatovat, že zmiňovaný princip kontradiktornosti se rozhodně neomezuje pouze na civilní sporné řízení, ale nepochybně též na řadu řízení správních. Jedním z nich je (resp. může být) i řízení podle stavebního zákona, kdy účastníci mají protichůdné zájmy a musí jim být ze strany správního orgánu umožněno hájit tyto jejich zájmy za zachování jejich rovného postavení analogicky tak, jak popisuje právě Nejvyšší správní soud výše řízení soudní.

K onomu judikátu lze uzavřít, že na základě výše i níže uvedené argumentace měl v dané věci ten či onen soud řízení přerušit a to dle ustanovení § 48 odst. 1) písm. a) zákona 150/2002 Sb., soudního řádu správního – tedy po předložení návrhu Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. To, že se tak nestalo, jen odsouvá daný problém (nejednoznačnost výkladu, s tím spojenou nejistotu, ale především nerovné postavení účastníků správního řízení, které je v rozporu s článkem 37 odst. 3 Listiny).

Na celou věc tak lze tedy mít i jiný pohled. Ten poskytuje například článek nazvaný „Neposkytnutí kopie projektové dokumentace účastníkům územního nebo stavebního řízení“[6], kde se k předmětnému ustanovení stavebního zákona uvádí: „Ze systematického řazení tohoto ustanovení v části páté hlavě II. stavebního zákona upravující evidenci územně plánovací činnosti, ukládání písemností a nahlížení do nich, jakož i z jazykového výkladu tohoto ustanovení vyplývá, že upravuje vedení spisové služby a nahlížení do spisu žadatelů až po skončení správního řízení. Nejedná se o omezení práv účastníků řízení.“

Opět je třeba opakovat, že na vedení spisové služby a nahlížení do spisu až po skončení správního řízení se předmětné ustanovení stavebního zákona nevztahuje – viz výše. K tomuto lze doplnit, že výklad systematický nepodává přesvědčivý a jednoznačný výsledek. Především je třeba zmínit, že ona část V. stavebního zákona je nazvána „Společná ustanovení“ a tedy má za cíl dopadat na celý okruh otázek a situací řešených stavebním zákonem. Hlava II části V. stavebního zákona dle svého názvu mimo jiné upravuje nahlížení do písemností. Ze skutečnosti, že upravuje též ukládání písemností a evidenci územně plánovací činnosti nelze dovodit závěry uvedené výše a to ani za pomoci výkladu jazykového. Pokud by bylo cílem zákonodárce upravit nahlížení do spisu až po skončení správního řízení, nepochybně by tak učinil novelizací zákona o archivnictví. K nejvážnější výtce vůči výše uvedenému názoru však dojdeme za pomoci teleologického výkladu. Je totiž otázkou, jaký smysl by měla takto koncipovaná ochrana projektové dokumentace. Taková ochrana je nepochybně efektivní pouze v případě, že je poskytnuta po celou dobu správního řízení (resp. i po jeho skončení - lze uvažovat o tom, že i to měl zákonodárce v úmyslu, což se mu ovšem vyjádřit nepodařilo – viz argumentace v úvodu článku). Bylo by naprosto nelogické a mařící účel onoho předmětného ustanovení stavebního zákona, aby projektová dokumentace během správního řízení nepodléhala režimu podle tohoto ustanovení stavebního zákona.[7]

Sama autorka v textu dále uvádí, že: „Z teleologického výkladu ustanovení § 168 odst. 2 stavebního zákona pak lze dospět k závěru, že smyslem úpravy a úmyslem zákonodárce (podle důvodové zprávy ke stavebnímu zákonu) bylo chránit oprávněné zájmy majitelů nemovitostí a dalších osob před zbytečnými a nebezpečnými pokusy třetích osob o narušení soukromí a útoky na životy, zdraví a majetek majitelů nemovitostí. V žádném případě však toto ustanovení nesměřovalo k omezování práv účastníků řízení.“ S takovýmto výkladem se autor tohoto článku ztotožňuje, ovšem s výjimkou věty poslední – viz další zde uvedená argumentace. Je nutno opětovně podotknout, že se výše citovaným zájmům poskytuje ochrana dle jiné věty ustanovení § 168 odst. 2) („…V odůvodněných případech lze usnesením odepřít nahlížení do vybraných částí dokumentace u staveb důležitých pro obranu státu, staveb civilní ochrany a bezpečnosti, popřípadě z důvodů ochrany osob a jejich majetku.“), než o kterou v dané věci jde a která je předmětem této polemiky – tedy „Kopii dokumentace stavby stavební úřad poskytne, pokud žadatel předloží souhlas toho, kdo dokumentaci pořídil, případně souhlas vlastníka stavby, které se dokumentace týká.“  K této větě samotné již důvodová zpráva mlčí.

Popisovanou problematikou se zabýval i Poradní sbor ministra vnitra ke správnímu řádu (dále jen „poradní sbor“) v závěru č. 27 ze dne 6. 3. 2006,[8] který se však vztahoval k předchozímu stavebnímu zákonu 50/1976 Sb. K současnému stavebnímu zákonu, resp. popisované problematice, doposud poradní sbor nepublikoval žádný další závěr, bez dalšího omezil pouze na citaci znění § 168 odst. 2 stavebního zákona v tomto svém textu.[9] Přesto lze některým jeho argumentům přisvědčit a aplikovat je i za současného právního stavu.[10] Poradní sbor v předmětném závěru mimo jiné zmínil ochranu podle autorského zákona. Projektová dokumentace může být předmětem ochrany podle tohoto zákona, přičemž s touto ochranou je spojeno právo autora povolit či nepovolit vyhotovení fotokopií takovéhoto díla. Avšak tento zákon v ustanovení § 34 písm. a) uvádí: „Do práva autorského nezasahuje ten, kdo užije v odůvodněné míře dílo na základě zákona pro účely veřejné bezpečnosti, pro soudní nebo správní řízení nebo k jinému úřednímu účelu nebo pro parlamentní jednání a pořízení zápisu o něm.“

Na základě výše uvedené argumentace tedy autor článku došel k závěru, že ustanovení § 168 odst. 2 stavebního zákona není v souladu s ústavním pořádkem České republiky (princip rovného postavení účastníků řízení a možnost vyjádřit se ke všem prováděným důkazům), nehledě na skutečnost, že jde o ustanovení zcela nadbytečné. Dle názoru autora mají tedy správní orgány postupovat při žádosti osoby oprávněné nahlížet do spisu o pořízení fotokopie dokumentace stavby (pokud se nejedná o stavby důležité pro obranu státu, stavby civilní ochrany a bezpečnosti, popřípadě nedojde k naplnění důvodů ochrany osob a jejich majetku) - a to i poté, kdy bylo správní řízení skončeno a spis se tedy nachází ve spisovně nebo správním archivu správního orgánu - takto:

1.        V souladu s ustanovením § 4 odst. 2) správního řádu, tedy v rámci své poučovací povinnosti, seznámí žadatele s výše zmiňovaným ustanovením autorského zákona a vysvětlí omezení z něj plynoucí. Současně žadatele poučí o tom, že důkazní povinnost ohledně naplnění podmínek zde uváděných nese vůči správnímu orgánu žadatel. Tato skutečnost musí být samozřejmě prokazatelná, a proto tyto úkony musí správní orgán provést písemně tak, jak stanoví ustanovení § 18 správního řádu – tedy sepsáním protokolu. 

2.        Správní orgán v rámci správního uvážení posoudí důkazy předložené žadatelem. Pokud pořízení fotokopie umožní, poznamená toto do spisu spolu s důvody, které jej k tomu vedly a připojí žadatelem poskytnuté důkazy. Pokud pořízení fotokopie neumožní, postupuje podle ustanovení § 38 odst. 5) správního řádu tj. vydá ve věci usnesení.

K výše uvedené problematice lze závěrem uvést, že s ohledem na:

• výše popsanou špatnou práci zákonodárce, která přináší nejistotu i mezi odbornou právnickou veřejnost,
• z praxe známý pohled úředních osob na právní řád České republiky, který se ve většině případů v dané problematice omezuje na znalost a aplikaci pouze správního řádu a stavebního zákona (a tedy nikoli již ústavního pořádku České republiky, autorského zákona atd.) a to ještě za použití pouze gramatického výkladu,
• neexistenci závěru poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu nebo judikátu, případně dalšího právního odborného textu, jenž by úředním osobám poskytl v dané věci výklad, 

lze mít za to, že výše uvedený postup správních orgánů v dané věci je spíše přáním autora tohoto textu, jak by se mělo postupovat v dané věci v budoucnosti, než dnešní praxí úředních osob a tím i správních orgánů.

Je nutno uvést, že výše uvedený postup v situaci, kdy je ve spise založen dokument požívající ochrany podle autorského zákona, se nepochybně musí za analogického použití příslušných procesních předpisů (soudní řád správní, trestní řád atd.) aplikovat i na situace, kdy je správní spis s takovou listinou součástí spisu soudního (nejčastěji ve správním soudnictví) nebo např. spisu orgánu činného v trestním řízení.  

Mgr. Bc. David Mazánek

--------------------------------------------------------------------------------
[1] Na toto jsou však i jiné názory, např. Machata P. in kolektiv autorů, Stavební zákon a jeho prováděcí předpisy poznámky a vysvětlivky. Praha, Nakladatelství ABF – nakladatelství ARCH, 2007, 1.vydání s. 173: „Ustanovení odstavce 2, který váže poskytování kopií dokumentace staveb na souhlas stavebníka nebo vlastníka stavby, je ochranou před neodůvodněným vymáháním pořízení kopií této dokumentace. Ustanovení § 38 správního řádu o nahlížení do spisu tím není dotčeno.“
[2] Tomuto výkladu svědčí i znění § 68 odst. 2) zákona 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě, v pl. znění: „Pro nahlížení do dokumentů uložených ve spisovně nebo ve správním archivu správního orgánu nebo soudu platí obecná ustanovení o nahlížení do spisů v řízení před správním orgánem nebo soudem; to neplatí, jestliže dokumenty před uložením ve spisovně nebo ve správním archivu byly veřejně přístupné. Nahlížení do dokumentů obsahujících utajované skutečnosti, poskytování jejich opisů, výpisů a kopií se řídí zvláštním právním předpisem.“ Z uvedeného je zřejmé, že odkazuje ohledně pořizování fotokopie stavební dokumentace toliko na správní řád, neboť právě pouze ten obsahuje ona „…obecná ustanovení o nahlížení do spisů...“. O možnosti aplikace speciální právní úpravy týkající se nahlížení do spisů, se tedy ono ustanovení zmiňuje pouze v případech uložení dokumentů obsahujících utajované skutečnosti a nikoli v případech uložení dokumentace stavby.
[3] Důvodem, pro který je stavebním zákonem vyžadován v případě pořízení kopie dokumentace stavby souhlas vlastníka stavby nebo toho, kdo ji pořídil, je toliko ochrana práv duševního vlastnictví. Viz ustanovení § 168 odst. 2) stavebního zákona: „…V odůvodněných případech lze usnesením odepřít nahlížení do vybraných částí dokumentace u staveb důležitých pro obranu státu, staveb civilní ochrany a bezpečnosti, popřípadě z důvodů ochrany osob a jejich majetku.“ O ochraně zájmů vyjádřených v této citaci resp. možnosti nahlédnout a pořídit kopie tedy rozhoduje správní orgán bez ohledu na souhlas vlastníka stavby nebo autora dokumentace.
[4] Viz např. nález Ústavního soudu ČR sp.zn.: Pl.ÚS 33/97,  http://nalus.usoud.cz
[5] Srov. Článek 37 odst. 3 Listiny: „Všichni účastníci jsou si v řízení rovni.“
[6] http://www.eps.cz/cz2139316pp/pravni-poradna/, autorka Mgr. Jana Kravčíková
[7] Jak již bylo zmíněno, jinou stranou téže mince je ovšem dopad takto vykládaného ustanovení na práva účastníků správního řízení; autor této práce má však za to, že jiný výklad tohoto ustanovení není možný (i s vědomím názoru Ústavního soud ČR, že se vždy musí volit výklad ústavně konformní) a toto ustanovení je nutné překlenout za pomoci příslušných ustanovení Listiny, správního řádu, autorského zákona a zákona o archivnictví, případně dalších norem občanského a správního práva.
[8] Viz. http://www.mvcr.cz/soubor/27a-doc.aspx
[9] Obdobně se na citaci znění onoho problematického ustanovení § 168 stavebního zákona (resp. věty „Kopii dokumentace stavby stavební úřad poskytne, pokud žadatel předloží souhlas toho, kdo dokumentaci pořídil, případně souhlas vlastníka stavby, které se dokumentace týká.“) omezuje JUDr. Stanislava Neubauerová z Kanceláře veřejného ochránce práv, když se v článku nazvaném „Pravidla nahlížení do spisu u stavebního úřadu“ zveřejněného na adrese http://pravniradce.ihned.cz/c1-47244280-pravidla-nahlizeni-do-spisu-u-stavebniho-uradu dne 19. 10. 2010 zabývá jinými okruhy témat ohledně nahlížení do spisu a pořizováním kopií z něj, než souladem onoho požadavku na souhlas pořizovatele dokumentace nebo vlastníka stavby s ústavním pořádkem ČR.
[10] Jedná se zejména o tuto část zmiňovaného závěru: „Právo účastníka řízení nahlížet do spisu a s tím spojené právo na pořízení kopie spisu nebo jeho části, včetně projektové dokumentace, slouží k zajištění možnosti účastníka seznámit se s předmětem řízení a tím k zajištění uplatnění jeho dalších procesních práv v řízení. Podle ustanovení § 4 odst. 4 správního řádu je správní orgán povinen umožnit dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy. Z tohoto pohledu tedy lze na pořizování kopií spisu či jeho části účastníkovi řízení nebo jeho zástupci nahlížet jako na užití díla k úřednímu účelu na základě zákona. Kopie nelze použít k žádnému jinému účelu, o čemž by měl být účastník či jeho zástupce poučen, stejně jako o následcích takového jednání.“

© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz