K přezkumu rozhodnutí o výjimce z obecných požadavků na výstavbu

Pro vlastníka rodinného domu či jiné nemovitosti je v souvislosti s přípravou výstavby na sousedním pozemku bezesporu jednou ze základních otázek odstup připravované stavby od hranice pozemků. Minimální odstupy, výška a další parametry staveb jsou sice stanoveny podzákonnými právními předpisy, ty ovšem zároveň stavebnímu úřadu dávají pravomoc z těchto minimálních požadavků povolit výjimky. Z pohledu vlastníka sousední nemovitosti je proto logicky též zásadní, zda a jakým způsobem se může domáhat přezkumu tohoto rozhodnutí.

Obecné požadavky na výstavbu

Základním ustanovením upravujícím obecné požadavky na výstavbu je § 169 stavebního zákona, který stanoví povinnost je respektovat, podmínky a pravomoc k povolování výjimek z nich a vztah řízení o výjimkách k územnímu a stavebnímu řízení. O výjimce může být vedeno jak samostatné řízení, tak řízení spojené s územním či stavebním řízením.

S ohledem na technickou povahu požadavků a jejich podrobnost není vhodné a ani možné je stanovit přímo zákonem. Z tohoto důvodu § 194 stavebního zákona obsahuje zmocnění k jejich vydání prováděcími předpisy. Obecnou úpravu v tomto ohledu představují vyhlášky ministerstva pro místní rozvoj č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území a (ve vztahu k tématu tohoto článku) zejména vyhláška č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby. V hlavním městě Praze pak jde o vyhlášku č. 26/1999 Sb. HMP o obecných technických požadavcích na výstavbu v hlavním městě Praze označovanou v praxi běžně jako vyhláška OTPP. Další předpisy pak upravují technické požadavky některých druhů staveb (vodní díla, stavby pro plnění funkcí lesa) či požadavky zabezpečující bezbariérové užívání staveb.

Výjimky z obecných požadavků na výstavbu

Jednotlivá ustanovení výše uvedených předpisů v souladu s § 169 odst. 2 stavebního zákona stanoví, ze kterých požadavků lze povolit výjimku. K rozhodnutí o výjimce je příslušný stavební úřad, který je příslušný rozhodnout ve věci samé, tedy o umístění či povolení stavby, případně k vydání územního souhlasu nebo souhlasu s ohlášenou stavbou.

Rozhodnutí o výjimce sice určuje parametry umístění či provedení stavby, oprávnění k její realizaci však samo o sobě nezakládá. V tomto ohledu je „pouze“ podkladem pro územní rozhodnutí o umístění stavby, územní souhlas (s účinností od 1. ledna 2013 byl zrušen zákaz povolení výjimky při jeho vydání), stavební povolení či souhlas vydávaný k ohlášené stavbě. Je tedy možné vést diskuzi, zda toto rozhodnutí zakládá, mění nebo ruší práva či povinnosti stavebníka nebo jiných účastníků řízení ve smyslu § 67 odst. 1 správního řádu, a je tedy správním rozhodnutím nejen z formálního, ale též materiálního hlediska. V praxi však je za samostatné správní rozhodnutí bez výhrad přijímáno, a jelikož žádné zákonné ustanovení ve smyslu § 81 odst. 1 správního řádu odvolání proti němu nevylučuje, je v odvolacím řízení běžně přezkoumáváno.

Odpověď na otázku, zda lze proti rozhodnutí odvolacího orgánu podat správní žalobu dle § 65 a násl. soudního řádu správního je ovšem s ohledem na úpravu přípustnosti žaloby a výluk z přezkumu složitější, a ostatně ani judikatura Nejvyššího správního soudu v jejím řešení nebyla donedávna jednotná.

Dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu

Ve věci spis. zn. 9 As 46/2007 Nejvyšší správní soud přezkoumával odmítnutí správní žaloby podané proti rozhodnutí měnícímu povolení výjimky z technických požadavků na výstavbu v hlavním městě Praze, konkrétně maximální zastavitelnosti pozemku rodinného domu. Žaloba byla odmítnuta na základě § 70 písm. b) soudního řádu správního, tedy pro nepřípustnost spočívající v předběžné povaze rozhodnutí o výjimce. Nejvyšší správní soud se s tímto právním názorem ztotožnil a kasační stížnost zamítl. Ke stejnému právnímu názoru pak v jiných věcech dospěly i další senáty Nejvyššího správního soudu, včetně senátu prvního.

Při projednávání věci spis. zn. 1 As 77/2010 však první senát vyslovil právní názor opačný, tedy že rozhodnutí o povolení nebo nepovolení výjimky rozhodnutím předběžné povahy není a přezkumu ve správním soudnictví podléhá. Dospěl k němu aplikováním tzv. testu rozhodnutí předběžné povahy stanoveného rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu. Podle něj je rozhodnutím předběžné povahy pouze rozhodnutí splňující ve vztahu ke konečnému rozhodnutí kumulativně časovou, věcnou a osobní podmínku. Časová podmínka je splněna, pokud rozhodnutí předběžné povahy předchází rozhodnutí konečnému, na jehož vydání má osoba dotčená rozhodnutím předběžné povahy nárok, a toto konečné rozhodnutí soudnímu přezkumu podléhá. Rozhodnutí předběžné povahy pak musí být vydáno buďto v rámci již zahájeného řízení o vydání konečného rozhodnutí, nebo sice mimo ně, ale v takovém případě musí zákon jednoznačně stanovit lhůtu, v níž musí být řízení o vydání konečného rozhodnutí zahájeno. Věcná podmínka je splněna, rozhoduje-li se konečným rozhodnutím také o vztazích prozatímně upravených rozhodnutím předběžným. Osobní podmínka je splněna v případě, kdy adresátem konečného rozhodnutí je (rovněž) osoba dotčená rozhodnutím předběžné povahy. První senát přitom shledal, že rozhodnutí o výjimce z obecných požadavků na výstavbu časovou podmínku rozhodnutí předběžné povahy nesplňuje, jelikož ve vztahu k této výjimce se jedná o rozhodnutí konečné. Navazující stavební povolení již tuto otázku neřeší, a naopak musí z rozhodnutí o výjimce vycházet.

Navzdory vyslovení právního názoru odlišného od dosavadní rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu první senát nepostupoval podle § 17 odst. 1 soudního řádu správního, tedy nepředložil věc k rozhodnutí rozšířenému senátu a rozhodl ji sám. Předepsaný postup pro změnu judikatury Nejvyššího správního soudu, resp. řešení již existujících rozporů v ní, dodržel až osmý senát, který se při projednávání věci spis. zn. 8 As 8/2011 chtěl vrátit k původnímu právnímu názoru, že rozhodnutí o výjimce z obecných požadavků na výstavbu je rozhodnutím předběžné povahy a soudnímu přezkumu nepodléhá. Svůj názor odůvodnil tím, že stavba může být realizována až na základě konečného rozhodnutí (stavebního povolení), které teprve předmět výjimky, tj. parametry stavby, „uvede v život“.

Právní názor rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu

Rozšířený senát při posuzování, zda má rozhodnutí o výjimce předběžnou povahy, rovněž aplikoval svůj test, přičemž dospěl k závěru, že toto rozhodnutí výše popsanou časovou podmínku nesplňuje. Vydáním navazujícího rozhodnutí (stavebního povolení atd.) totiž nepozbývá právní moci ani jiných účinků. Tím ovšem rozšířený senát neměl otázku soudního přezkumu tohoto rozhodnutí za vyřešenou. Namísto toho zkoumal, zda vůbec jde o rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 soudního řádu správního, tedy úkon správního orgánu zakládající, měnící či rušící práva nebo povinnosti a způsobilý zasáhnout do práv jednotlivce. Pokud by se o rozhodnutí v tomto smyslu nejednalo, jeho přezkum ve správním soudnictví by byl vyloučen § 70 písm. a) soudního řádu správního. Přitom rozšířený senát obdobně jako osmý senát poukázal na skutečnost, že samotné povolení nebo nepovolení výjimky nemá přímé dopady do práv účastníků řízení, jelikož na jeho základě nelze stavbu, jíž se výjimka týká, uskutečnit. To lze až na základě na ně navazujícího územního rozhodnutí o umístění stavby nebo stavebního povolení, které přezkumu ve správním soudnictví podléhá. To samé platí o územním souhlasu nebo souhlasu s provedením ohlášené stavby, které podléhají soudnímu přezkumu v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem (fikce souhlasu v případě jeho nevydání byla s účinností od 1. ledna 2013 zrušena). Do práv účastníka řízení by proto rozhodnutí o výjimce z obecných požadavků na výstavbu mohlo ve smyslu § 65 odst. 1 soudního řádu správního zasáhnout pouze v případě, že by k uskutečnění stavby, jíž se výjimka týká, nebylo žádného dalšího správního rozhodnutí či jiného úkonu správního orgánu zapotřebí. Pokud však stavební záměr bez dalšího navazujícího úkonu stavebního úřadu uskutečnit nelze, rozhodnutí o výjimce z obecných požadavků na výstavbu samostatně v soudním řízení přezkoumat nelze.

Výše uvedené ovšem neznamená, že by soudnímu přezkumu nepodléhalo samotné povolení či nepovolení výjimky. Podle § 75 odst. 2 soudního řádu správního totiž soud při přezkumu napadeného rozhodnutí přezkoumá též zákonnost jiného úkonu správního orgánu, který byl pro vydání napadeného rozhodnutí závazným podkladem, není-li sám tímto úkonem vázán. Toto ustanovení sice míří primárně na závazná stanoviska dotčených orgánů, nikoli rozhodnutí (viz označení jiný úkon), právě k těmto stanoviskům však rozšířený senát rozhodnutí o výjimce z obecných požadavků na výstavbu vzhledem k jeho „podkladové“ povaze připodobnil. Správní soud tudíž může např. stavební povolení zrušit i z důvodu, že nebyly splněny podmínky pro povolení výjimky z obecných požadavků na výstavbu.

Závěr

Rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu zachovává rovnováhu mezi ochranou zájmů účastníků stavebního řízení. Z pohledu stavebníka by mělo přispět k plynulosti realizace výstavby, jelikož samostatný soudní přezkum rozhodnutí o výjimce z obecných požadavků na výstavbu by samozřejmě přinášel situace, kdy by rozhodnutí bylo zrušeno až po právní moci stavebního povolení, případně i po započetí stavebních prací, což by bylo důvodem pro obnovu stavebního řízení dle § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu. Z pohledu vlastníků sousedních nemovitostí pak zachovává možnost soudního přezkumu povolení výjimky z minimálních odstupů staveb a dalších požadavků na výstavbu. I s ohledem na tyto skutečnosti s ním tedy lze souhlasit.

Mgr. Jan Pořízek