Kdy je nutné opakovat ústní jednání v územním řízení

Patrně nejvýznamnějším momentem v průběhu územního řízení je ústní jednání, je-li v souladu se stavebním zákonem konáno. Nejpozději v jeho průběhu se účastníci mohou seznámit s dokumentací pro vydání rozhodnutí a dalšími podklady předloženými žadatelem. Je s ním spojena též koncentrace řízení, jelikož nejpozději při něm mohou účastníci řízení uplatňovat námitky, dotčené orgány svá závazná stanoviska a při veřejném jednání veřejnost své připomínky. Úprava ústního jednání ve stavebním zákoně však tomuto významu příliš neodpovídá, jelikož řadu otázek s ním spojených nechává bez odpovědi. Jednou z nich je opakování ústního jednání, které stavební zákon s jedinou výjimkou přehlíží. Jistě proto není od věci připomenout závěry, k nimž ohledně opakování ústního jednání dospěl v nedávném rozhodnutí Nejvyšší správní soud.

Právní úprava

Podle § 87 odst. 1 stavebního zákona stavební úřad oznámí zahájení územního řízení a k projednání žádosti nařídí ústní jednání. Je-li to účelné, spojí ústní jednání s ohledáním na místě. Oznámení o konání ústního jednání se doručí nejméně 15 dnů předem. Od ústního jednání může stavební úřad upustit, pokud mu jsou dobře známy poměry v území a žádost poskytuje dostatečný podklad pro posouzení.

Ve druhém odstavci jsou upraveny případy, kdy se koná veřejné ústní jednání, jehož se může účastnit každý, kdo se k němu dostaví. Naproti tomu (neveřejného) ústního jednání se účastní jen pracovníci stavebního úřadu či dotčených správních orgánů, účastníci řízení a případně další osoby, je-li jejich přítomnost nutná (projektant, odborníci, kteří vypracovali podklady k žádosti apod.). Veřejné jednání se koná u staveb (i) posuzovaných ve zjišťovacím řízení podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, (ii) pro které bylo vydáno stanovisko k posouzení vlivu jejich provedení na životní prostředí dle zmíněného zákona a (iii) umisťovaných v území, pro které nebyl vydán územní plán. Od veřejného ústního jednání stavební úřad upustit nemůže.

V souladu s § 89 odst. 1 stavebního zákona mohou být nejpozději při ústním jednání uplatněny námitky účastníků, závazná stanoviska dotčených orgánů a (v případě veřejného ústního jednání) připomínky veřejnosti. Pokud stavební úřad od konání (neveřejného) ústního jednání upustil, mohou účastníci uplatňovat námitky a dotčené orgány závazná stanoviska ve lhůtě k tomu určené stavebním úřadem, která podle § 87 odst. 1 stavebního zákona nesmí být kratší než 15 dnů.

Možnosti účasti veřejnosti odpovídá i doručení oznámení konání veřejného ústního jednání. To se totiž vedle doručení účastníkům jako v případě (neveřejného) ústního jednání doručuje veřejnou vyhláškou a žadatel je povinen zajistit, aby informace o jeho záměru a o podání žádosti o vydání územního rozhodnutí byla za stanovených podmínek vyvěšena na místě určeném stavebním úřadem. Tím bude typicky stavební pozemek nebo vhodné veřejně přístupné místo v jeho okolí. Informace obsahuje údaje o žadateli, o předmětu územního řízení a o veřejném ústním jednání a její součástí je grafické vyjádření záměru, popřípadě jiný podklad, z něhož lze usuzovat na architektonickou a urbanistickou podobu záměru a na jeho vliv na okolí.

Pokud žadatel tuto povinnost poruší a toto porušení mělo za následek zkrácení práv účastníků územního řízení, stavební úřad nařídí opakované veřejné ústní jednání. Jde o jediný případ, kdy stavební zákon opakování (navíc pouze veřejného) ústního jednání ukládá. V praxi je přitom nepochybně neméně důležité zodpovědět na otázku, zda a za jakých podmínek je nutné (veřejné i neveřejné) ústní jednání opakovat v případě změn záměru či jiného doplnění žádosti v průběhu územního řízení. Zatímco doplnění některých náležitostí žádosti (plná moc, doklad o vlastnickém právu k pozemku) se práv ostatních účastníků nedotýká, změny samotného záměru znamenající změnu jeho vlivů na okolí nepochybně ano. Z logiky věci by proto měli mít účastníci možnost k nim uplatnit námitky a veřejnost připomínky, jejichž podání je však ze zákona koncentrováno buď do konce ústního jednání nebo (v případě jeho nekonání) do uplynutí stavebním úřadem stanovené lhůty.

Právní názor Nejvyššího správního soudu

Nejvyšší správní soud otázku opakování veřejného ústního jednání v případě doplnění žádosti či změny záměru řešil v rozsudku ve věci spis. zn. 1 As 50/2014 ze dne 28. května 2014. V jím projednávané věci se sice aplikoval stavební zákon před „velkou“ novelou, která nabyla účinnosti v roce 2013 a dotkla se i úpravy ústního jednání v územním řízení, avšak závěry, k nimž dospěl, lze obdobně použít i v územních řízeních vedených dle součastné úpravy. Rovněž je možné tyto záměry přiměřeně použít i ve stavebním řízení, které ústní jednání rovněž upravuje. Pro úplnost je vhodné zmínit, že dle Nejvyšším správním soudem aplikovaného původního znění stavebního zákona se veřejné ústní jednání konalo v územním řízení vždy, nejen u výše uvedených staveb a stavební úřad od něj nemohl upustit. Žadatel byl povinen zajistit zveřejnění informace o záměru obdobným způsobem jako za současné úpravy a porušení této povinnosti taktéž bylo jediným výslovně stanoveným důvodem pro konání jednání.

Ze spojení ústního jednání s koncentrací řízení Nejvyšší správní soud jednoznačně dovodil, že veřejné ústní jednání je nutné opakovat nejen v případě nesplnění povinnosti žadatele informovat o jeho záměru, ale i v dalších případech, na které zákon výslovně nepamatuje. Takovým případem je mj. změna či doplnění žádosti o vydání územního rozhodnutí. Pokud k takové změně či doplnění dojde, stavební úřad musí zvážit, zda bude veřejné ústní jednání opakovat, či zda dá účastníkům řízení možnost uplatnit námitky, dotčeným orgánům stanoviska a veřejnosti připomínky jinou formou. Kritériem přitom je typ a míra změn záměru, které změna či doplnění žádosti přináší. Je-li záměr měněn takovým způsobem, že bude způsobilý zatížit své okolí většími vlivy než v původní veřejně projednané podobě, musí se veřejné ústní jednání opakovat. Tento závěr nepochybně platí i pro případy, kdy by změněný záměr mohl okolí zatížit typově jinými vlivy než záměr původní. V ostatních případech postačí, když stavební úřad bude účastníky řízení a veřejnost o změně či doplnění žádosti informovat (pochopitelně způsobem, jakým jim bylo oznámeno zahájení řízení a konání ústního jednání) a poskytne jim odpovídající možnost k uplatnění námitek či připomínek.

K závěrům Nejvyššího správního soudu lze jistě doplnit, že ve vztahu k měněným částem záměru či doplněným podkladům se pochopitelně nemůže uplatnit původní koncentrace řízení. Pak by totiž nemělo opakované ústní jednání či jiná forma informování o změně či doplnění žádosti smysl. Námitky či připomínky k měněným částem záměru či doplněným podkladům proto bude možné uplatnit do konce opakovaného veřejného ústního jednání nebo ve lhůtě stanovené stavebním úřadem.

Při aplikaci tohoto závěru v územních řízeních vedených podle současné právní úpravy je nutné zohlednit skutečnost, že konání ústního jednání již není vždy obligatorní. Pokud jde o případ, kdy se konalo veřejné ústní jednání, tyto závěry se uplatní bezezbytku. Rovněž by se měly uplatnit v případě, kdy stavební úřad od (neveřejného) ústního jednání neupustil. V případě, že se (neveřejné) ústní jednání nekonalo, nemusí se pochopitelně konat ani po změně záměru či jiném doplnění žádosti. Stavební úřad však musí posoudit, zda stále platí, že žádost poskytuje dostatečný podklad pro posouzení záměru, podmínka pro upuštění od ústního jednání je nadále splněna a tento závěr odůvodnit. Vždy však musí účastníky o změně žádosti informovat a dát jim dostatečný prostor uplatnit k ní námitky.

Vzhledem k častému postupu stavebních úřadů v praxi se domnívám, že jako informace o změně záměru či jiném doplnění žádosti rozhodně nemůže postačit pouhé upozornění na shromáždění podkladů pro rozhodnutí a možnost se s nimi seznámit a vyjádřit se k nim ve smyslu § 36 odst. 3 správního řádu. Podle tohoto ustanovení lze totiž postupovat až v situaci, kdy jsou všechny podklady pro rozhodnutí shromážděny. Mezi tyto podklady přitom v souladu s § 50 odst. 1 správního řádu patří právě i námitky účastníků či připomínky veřejnosti, včetně námitek či připomínek ke změněnému záměru či jinak doplněné žádosti a před jejich uplatněním či marným uplynutí lhůty tak učinit nelze o shromáždění všech podkladů z logiky věci hovořit.

Závěr

Se závěry Nejvyššího správního soudu se lze jistě ztotožnit. Samotná absence požadavku na opakování ústního jednání v jiných případech, než při nesplnění informační povinnosti žadatele při konání veřejného ústního jednání, nemůže znamenat, že stavební úřad nebude tímto či jiným vhodným způsobem na změnu záměru či jiné doplnění žádosti reagovat. Ostatně i velká část stavebních úřadů v souladu s výše uvedenými závěry postupuje a i dříve postupovala. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu by pak mělo pomoci jejich postup sjednotit a eliminovat případy, kdy stavební úřady k újmě účastníků řízení či veřejnosti na změny záměru v průběhu územního řízení (někdy jistě i záměrně) nereagují.