V praxi jsem se setkal s případem, kdy více fyzických osob pravidelně rozdělávalo otevřené ohně na pozemku vedle lesa, a to právě do vzdálenosti 50 m od okraje lesa. Jejich jednáním se začal zabývat správní orgán jako podezření z přestupku. Z provedeného dokazování však správní orgán zjistil, že sousední pozemek má stejného vlastníka jako les (!), s nímž sousedí. Vlastník navíc o rozdělávání otevřených ohňů prokazatelně věděl, a na dotaz správního orgánu uvedl, že mu ohně na sousedním pozemku nevadí. Lze takovéto jednání vlastníka lesa označit za platné udělení výjimky z uvedeného zákazu? Pro odpověď musíme nejprve určit, v jakém právním postavení se nachází vlastník lesa ve vztahu k daným fyzickým osobám a jaká je právní povaha udělení výjimky, tj. zda je v postavení správního orgánu ve smyslu § 1 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen správní řád) a vydává úkon dle správního řádu.

Právní postavení vlastníka lesa a povaha udělení výjimky.

Lesní zákon výslovně postavení vlastníka lesa a právní povahu udělení výjimky dle § 20 odst. 4 neřeší. Lze se setkat s názorem, že materiálně vlastník lesa vystupuje jako nositel veřejné správy a vystupuje vůči uživatelům lesa v nadřazeném postavení.[1] Tudíž udělení výjimky dle §20 odst. 4 lesního zákona je individuálním správním aktem (rozhodnutím dle správního řádu), které nelze udělit neurčitému počtu adresátů a účinky může mít pouze pro futuro.[2]

S tímto názorem nesouhlasím. Orgány státní správy lesů (správní orgány) jsou jednak vyjmenovány v § 47 lesního zákona, a navíc lesní zákon pamatuje na případ, kdy je fyzické osobě svěřena působnost v oblasti veřejné správy (a je tedy správním orgánem), a to v § 39 odst. 2 lesního zákona, který stanovuje práva lesní stráže. U vlastníka lesa žádná mocenská oprávnění v lesním zákoně nenajdeme. Vlastník lesa se vůči uživatelům lesa nenachází v nadřazeném postavení. Jde stále o soukromou osobu, která je ve výkonu svého vlastnického práva k lesu omezena obecným užíváním lesů dle § 19 lesního zákona.[3]

Tato soukromá osoba má však lesním zákonem přiznaná specifická oprávnění, která se určitým způsobem vztahují k obecnému užívání lesa, např. dávat pokyny dle § 19 odst. 1 návštěvníkům lesa, nebo právě udělovat výjimky ze zakázaných činností dle § 20 odst. 4. Udělení výjimky však není výkonem veřejné správy, ale zákonem přiznaným právem soukromé osoby, jež určitým způsobem „modifikuje“ obecné užívání lesa. Např. L. Pauldura tato oprávnění vlastníka lesa nazývá jako „oblast zbytkové autonomie vlastnické práva“, tj. ta část vlastnického práva, jež zůstává vlastníkovi lesa zachována i přes omezení výkonu jeho vlastnického práva obecným užíváním lesů.[4] Právní řád pro takovou výjimku nepředepisuje žádnou formu, ani možnost jejího přezkoumání správním orgánem či soudem. Lze ji tak udělit písemně i ústně. [5] Nelze vyloučit ani konkludentní udělení výjimky. Na její vydání není právní nárok. Kromě oplocení lesa (§ 32 odst. 8) lesní zákon výslovně neuvádí ani důvody, pro které lze tako výjimku udělit. Lze ji tak udělit i např. za úplatu.[6]

Možnost vlastníka udělit výjimku rozdělat oheň do 50 m od okraje lesa.

Dle prostého textu lesního zákona takovou možnost vlastník lesa nemá. Lesní zákon tuto možnost poměrně nelogicky dává vlastníkovi pouze pro ohně přímo v lese dle § 20 odst. 4. Dle komentářové literatury: „ s ohledem na to, že les ohrožuje nejen rozdělávání ohňů přímo v něm, ale také v jeho ochranném pásmu, je v lesním zákoně zakázáno i rozdělávání nebo udržování otevřených ohňů do vzdálenosti 50 m od okraje lesa. Z tohoto zákazu nemůže vlastník lesa ani orgány státní správy lesů udělit výjimku.“ [7]

Je otázkou, jaký je smysl takové úpravy. Hlavním účelem lesního zákona je dle důvodové zprávy vyvážení opravných zájmů vlastníků lesů (výkon jejich vlastnického práva) a veřejného zájmu na intenzivní a efektivní ochraně lesů. Pokud však zákon umožňuje vlastníkovi lesa dát souhlas k rozdělání přímo v lese, jaký je tedy rozumný důvod pro nemožnost udělení souhlasu na sousedním pozemku, jež vlastní rovněž vlastník lesa? Hodnotový základ obou ustanovení je stejný: ochrana lesa před rizikem požáru. Otevřený oheň rozdělaný přímo v lese navíc představuje mnohem větší riziko pro les a jeho funkce, než oheň do 50 m od jeho okraje. Přesto vlastník lesa v prvním případě souhlas k rozdělání ohně dát může, ale v druhém ne. V prvním případě by tedy dle doslovného výkladu zákona původce ohně jednal po právu, v druhém by ale naplňoval skutkovou podstatu přestupku dle § 53 odst. 1 písm. o) lesního zákona.

Důvodová zpráva k lesnímu zákonu odpověď, proč zákon řeší dvě situace se stejným teleologickým pozadím rozdílně, nenabízí. Avšak není bez zajímavosti, že původní vládní návrh lesního zákona možnost udělení výjimky vlastníkem lesa k rozdělání ohně přímo v lese vůbec neobsahoval (stejně jako k rozdělání ohně do 50 m od lesa).[8] Možnost udělení takovéto výjimky se do lesního zákona dostala až v důsledku společné zprávy výborů Poslanecké sněmovny k návrhu lesního zákona, avšak nemožnost vlastníka lesa udělit souhlas k ohňům do 50 m od okraje lesa zůstala bez rozumného důvodu zachována.[9]

Z výše uvedeného pak nezbývá, než dojít k závěru, že jde o logickou mezeru v zákoně způsobenou zřejmě opominutím zákonodárce při legislativním procesu. Takovou mezeru lze řešit pomocí analogie, [10] která dle judikatury i odborné literatury ve správním právu přípustná, pokud je ve prospěch účastníka (zde původce ohně jako možného účastníka přestupkového řízení) a nevede k újmě na ochraně hodnot, na jejichž vytváření a ochraně je veřejný zájem (zde touto hodnotou je ochrana lesa).[11] Pokud je tedy les i sousední pozemek ve vlastnictví téže osoby, která dá souhlas k rozdělání ohně do vzdálenosti 50 m od okraje na lesa na tomto sousedním pozemku, na případ by se měl analogicky aplikovat § 20 odst. 4. Uvedené jednání by se tedy nemělo kvalifikovat jako přestupek.

Závěr

Vlastník lesa při udělování výjimek dle § 20 odst. 4 lesního zákona nejedná jako správní orgán, ale jako soukromá osoba. Jde specifické oprávnění, které opravňuje vlastníka lesa určitým způsobem „modifikovat“ obecné užívání návštěvníky lesa. Výjimku lze udělit v jakékoliv formě, mlčky, a to i zpětně. Pro založení ohně do 50 m od okraje lesa lze analogicky aplikovat § 20 odst. 4 lesního zákona.