Náhrada škody dle krizového zákona a výklad v neprospěch poškozených provedený Ministerstvem vnitra

Velkým tématem zejména první poloviny loňského roku byla náhrada škody podnikatelům, která jim vznikla v důsledku opatření přijatých v souvislosti epidemií COVID 19, podle § 36 krizového zákona. Autorovi tohoto článku je z jeho praxe známo, že Ministerstvo vnitra po několika měsících zareagovalo na uplatněné nároky podnikatelů tak, že je (alespoň v nám známých případech) odmítlo. Poškozeným tedy zřejmě nezbude, než se svých práv domáhat soudní cestou.

V konkrétním případě šlo o poškozené, kteří se domáhali náhrady škody za zrušené kulturní akce, které pořádali nebo na jejichž pořádání se podíleli. Ministerstvo vnitra jejich nárok odmítlo s tím, že na něj nelze aplikovat § 36 krizového zákona. Argumentace Ministerstva vnitra je založena na tom, že § 36 krizového zákona se týká náhrady škody způsobené osobám výhradně v důsledku provádění krizových opatření, které mají individuální povahu a jsou zaměřena vůči konkrétní osobě nebo konkrétní skupině osob. Jinými slovy stát podle názoru Ministerstva vnitra není odpovědný za důsledky krizových opatření, které mají povahu normativních aktů, což je případ vládních usnesení, které omezují pohyb a shromažďování osob, otevření provozoven apod.

S touto úvahou přišli (pokud je nám známo) první doc. JUDr Jakub Handrlica, PhD., JUDr. Jana Balounová, Ph.D., JUDr. Vladimír Sharapaev v článku „Náhrady a opatření přijatá v době pandemie“, který byl zveřejněn v Právních rozhledech 22/2020, ze kterého Ministerstvo vnitra svoji argumentaci čerpá (respektive spíše opisuje). Lze říci, že mezi odbornou veřejností do té doby panovala ničím nenarušená shoda, že stát je za škodu, která vznikla v důsledku vládních krizových opatření podle § 36 krizového zákona, odpovědný.

Podle § 36 odst. 1 krizového zákona je stát povinen nahradit škodu způsobenou právnickým a fyzickým osobám v příčinné souvislosti s krizovými opatřeními a cvičeními prováděnými podle tohoto zákona. Jádrem problému (a budoucích sporů) tedy je, zda jsou usnesení vlády ČR, kterými se zakazuje volný pohyb osob, shromažďování, pořádání kulturních akcí, otevření provozoven atd. „krizovými opatřeními“ ve smyslu § 36 odst. 1 krizového zákona.

Krizové opatření je definované v § 2 písm. c. krizového zákona jako „organizační nebo technické opatření určené k řešení krizové situace a odstranění jejích následků, včetně opatření, jimiž se zasahuje do práv a povinností osob“. Dle našeho názoru je usnesení vlády organizačním opatřením, jehož cílem je řešit krizovou situaci, toto usnesení zasahuje do práv a povinností osob a tím pádem na něj podle našeho názoru dopadá odpovědnost za škodu podle § 36 krizového zákona.

K tomuto závěru lze dojít i pokud se zaměříme na systematiku krizového zákona a na proces přijetí usnesení vlády. Krizový zákon v § 1 definuje termín krizové opatření, v § 5 a 6 stanovuje možný obsah krizových opatření, na to navazuje § 36, který stanoví státu povinnost nahradit škodu způsobenou krizovými opatření. Jestliže tedy vláda přijme krizové opatření, podle § 5 a § 6 krizového zákona, jaký jiný může být důsledek než ten, že vzniká odpovědnost státu za škodu těmito opatřeními způsobenými?

Krizový zákon nerozlišuje krizová opatření „individuální povahy“ a krizová opatření s „povahou normativních aktů“. Je pouze jedno krizové opatření a pokud je v jeho důsledku způsobena škoda, má stát podle § 36 krizového zákona povinnost tuto škodu nahradit. Znění krizového zákona je v tomto ohledu naprosto jednoznačné. Výklad § 36 krizového zákona provedený Ministerstvem vnitra nemá vůbec žádnou oporu v zákoně, jeho systematice a obsahu.

Nesouhlasíme s argumentací Ministerstva vnitra pomocí judikatury Nejvyššího soudu, podle která stát neodpovídá dle zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem za škodu způsobenou právními předpisy, které byly shledány nezákonné. Náhrada škody podle zákona o odpovědnosti státu za škodu a podle krizového zákona je založena na podstatně odlišných principech a východiscích (k tomu viz např. rozsudek Nejvyššího soudu spis. zn. 28 Cdo 2519/2011: „Z této úpravy je zřejmé, že úprava odpovědnosti za škodu vzniklou v příčinné souvislosti s krizovým opatřením (je jím i opatření přijaté v souvislosti s povodní, resp. za účelem předcházení jejím následkům) je speciální regulací obsahující zvláštní skutkovou podstatu odpovědnosti státu za škodu, která se řídí právě krizovým zákonem, nikoliv zákonem č. 82/1998 Sb. či obecným předpisem. Zakládá přitom odpovědnost bez zřetele na zavinění (tzv. objektivní odpovědnost) a na rozdíl od zákona č. 82/1998 Sb. nevyžaduje, aby škoda byla vyvolána nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem.“). Nelze tedy analogicky aplikovat judikaturu vykládající zákon o odpovědnosti státu za škodu na odpovědnost státu za škodu dle krizového zákona.

Lze souhlasit s tím, že objektivní odpovědnost státu za důsledky zákonných normativních aktů je v naší právní úpravě něčím výjimečným a nesystematickým. To však lze pochopit s ohledem na to, že samotný krizový zákon a opatření na jeho základě přijatá jsou něčím zcela výjimečným, nemluvě o naprosté výjimečnosti aktuální situace. Opatření dle krizového zákona jsou natolik výjimečná, že je na ně nutné výjimečným způsobem reagovat.

Ministerstvo vnitra ve svém stanovisku dále píše, že ustanovení § 36 krizového zákona svým účelem navazuje na princip tzv. zvláštní (nebo též mimořádné) oběti, jehož podstatou je poskytnutí náhrady jednotlivci za nucené individuální obětování jeho konkrétního právního statku ve prospěch celku (společnosti) při provádění krizových opatření. V tomto smyslu však není rozdílu mezi opatřením majícím individuální povahy a normativním aktem. Oba nástroje se totiž projeví v konkrétní újmě způsobené konkrétnímu jednotlivci. Nedává logiku a není spravedlivé, aby byl odškodněn ten, kdo byl dotčen opatřením individuální povahy a kdo byl dotčen opatřením normativní povahy. Oba druhy opatření jsou založeny na zcela identických východiscích a v konečném důsledku mají na individuální osoby stejné dopady.

Zcela irelevantní je argument Ministerstva vnitra, že skutečným původcem škod nejsou jednotlivá krizová opatření, ale samotná globální pandemie COVID-19. Pokud by byl tento argument validní, zcela by popíral odpovědnost státu za škodu podle krizového zákona a to jak co se týče opatření individuální povahy tak co se týče opatření normativní povahy. Vždy zde totiž bude nějaká povodeň, zemětřesení nebo jiná mimořádná situace, která bude prvotní příčinou přijetí krizového opatření a potažmo vzniku škody.

Lze shrnout, že sledujeme další pokus vlády zbavit se odpovědnosti za škodu způsobenou jejími opatřeními přijatými v souvislosti s epidemií COVID 19. První pokus Vlády obejít krizový zákon a tím pádem i povinnost nahradit škodu tím, že byly opatření vydávány Ministerstvem zdravotnictví podle zákona o ochraně veřejného zdraví zhatil Městský soud v Praze, který tyto opatření Ministerstva zdravotnictví zrušil (viz rozsudek Městského soudu v Praze spis. zn. 14 A 41/2020 ze dne 23.4.2020). Bude zajímavé sledovat, jak se k tomuto aktuálnímu pokusu justice postaví.

Mgr. Kryštof Kobeda,
advokát