Ochrana pokojného stavu u správního orgánu

Quieta non movere – z lat. klidným nehýbat, v právním jazyce míněno jako nerušit pokojný stav. S tímto starým rčením se setkáváme v českém právu v rámci institutu ochrany pokojného stavu, který je konkrétně řešen v § 5 občanského zákoníku jako předběžný zákaz zásahů do pokojného stavu: „Došlo-li ke zřejmému zásahu do pokojného stavu, lze se domáhat ochrany u příslušného orgánu státní správy. Ten může předběžně zásah zakázat nebo uložit, aby byl obnoven předešlý stav. Tím není dotčeno právo domáhat se ochrany u soudu."

Pokojný stav lze charakterizovat jako faktický stav, který je (byl) subjekty mlčky či výslovně akceptován a není (nebyl) jimi žádným způsobem zpochybňován, tzn., že jde o určitou dobu trvající stav, který není po tuto dobu nikým rušen a ani nikoho neruší[1]. Zásahem se rozumí změna tohoto stavu spočívajícího v aktivním konání nebo v pasivním nekonání (opomenutím) subjektu, jímž dochází k rušení nebo omezení druhého subjektu v jeho pokojném stavu. Zásah musí být zřejmý, tedy patrný na první pohled. O jeho existenci není nutné pochybovat bez složitého zjišťování a dokazování. Musí trvat nebo hrozit jeho opakování. Nejčastějšími zásahy do pokojného stavu jsou: držba či detence movité nebo nemovité věci (držba pozemku, bráněním vstupu na pozemek nebo do domu, odnětím detence pozemku), ale i zásah do sousedských vztahů podle § 127 občanského zákoníku. Při poskytování ochrany pokojného stavu se nezkoumá, zda zásah byl v souladu s právem či nikoliv. Právní ochrana je ochranou předběžnou s prioritou obnovení pokojného stavu, proto správní orgán při jejím poskytnutí nevyhlašuje ani nevytváří stav právní, ale stav pokojný[2]. Cílem je zajistit ochranu poškozenému subjektu a nastolit opět klidný (mírový) stav.

Orgány poskytující ochranu

Ochranu pokojného stavu poskytuje stát prostřednictvím státních orgánů. Zákonodárce ji svěřil primárně správnímu orgánu. Tím není dotčeno právo subjektu domáhat se soudní ochrany. U soudu se lze práva domáhat dvojím způsobem. Buď žalobou proti rozhodnutí správního orgánu. V takovém případě jsou příslušné rozhodovat soudy v občanském soudním řízení podle části páté občanského soudního řádu a nikoliv soudy správní[3]. Druhou možností je podat běžnou žalobu na určení nebo zdržení se zásahů. Ochrana pokojného stavu u správního orgánu nemusí obligatorně předcházet soudnímu řízení. Je na vůli subjektu, zda ochranu před správním orgánem použije či nikoli. Obě řízení mohou také probíhat současně vedle sebe, aniž bychom to považovali za překážku věci zahájené. Pokud však dříve rozhodne soud, překážka věci rozsouzené brání tomu, aby správní orgán dále v řízení rozhodoval.

Působnost, pravomoc a příslušnost správního orgánu

Ochranou pokojného stavu se zabývá správní orgán v rámci přenesené působnosti jako výkon státní správy. O návrhu na předběžný zákaz zřejmého zásahu do pokojného stavu a o uložení povinnosti obnovit předešlý stav, rozhodují pověřené obecní úřady[4]. Výčet obcí s pověřeným obecním úřadem nalezneme v příloze č. 1 zákona č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, ve znění pozdějších předpisů. Řízení činí obecní úřad, příp. městský úřad, úřad městyse, konkrétně se jím zabývá správní, právní nebo všeobecný odbor úřadu. Pravomoc správního orgánu rozhodovat ve věci je přímo vymezena v § 5 občanského zákoníku. Důvodem svěření pravomoci orgánu státní správy zákonodárcem je skutečnost, že orgány státní správy znají nejlépe místní poměry a situaci, dále že jsou většinou subjektům blíže než soudy, takže mohou v určitých případech oprávněným subjektům poskytnout ve zkráceném řízení právní ochranu rychleji a účinněji než soudy[5]. Místně příslušným je obecní úřad, v jehož obvodu došlo k narušení pokojného stavu. Je-li místně příslušných více správních orgánů a nedohodnou-li se jinak, provede řízení ten z nich, u něhož jako prvního byl podán návrh na ochranu.

Řízení u správního orgánu

Řízení o ochraně pokojného stavu je nutné provést rychle a bez složitého dokazování. Správní orgán musí zjistit, jaký byl pokojný stav, jemuž má být ochrana poskytnuta a učiněná opatření musí odpovídat možnostem osoby, jíž jsou uložena[6]. Správní orgán rozhoduje o určitém posledním faktickém stavu. Nenalézá právo na rozdíl od soudu. Řízení je bezesporu řízením správním. Občanský zákoník nemá vlastní úpravu o řízení, platí zde plně správní řád[7]. Jisté polemiky panují, zda rozhodování o předběžné ochraně před zřejmým zásahem do pokojného stavu je či není sporným správním řízením ve smyslu ustanovení § 141 správního řádu: „Ve sporném řízení správní orgán řeší spory z veřejnoprávních smluv (část pátá) a v případech stanovených zvláštními zákony spory vyplývající z občanskoprávních, pracovních, rodinných nebo obchodních vztahů”. Ze závěru č. 49 zasedání poradního sboru Ministerstva vnitra ke správnímu řádu ze dne 11.12.2006 vyplývá, že se o sporné řízení nejedná, jelikož správní orgán nerozhoduje o právech a povinnostech účastníků v oblasti soukromého práva, ale rozhoduje o obnově narušeného pokojného stavu, což nelze považovat za rozhodnutí o hmotném právu. Ze strany odborníků je většinou zastáván spíše opačný názor. K tomu Nejvyšší správní soud nastínil ve svém rozsudku charakter správního řízení o ochraně pokojného stavu, kde konstatoval, že cílem je poskytnutí ochrany především občanským právům a svobodám, tedy ryze soukromým zájmům fyzických a právnických osob, což implikuje použití takových prostředků ochrany, které jsou typické pro soukromoprávní vztahy [8]. O tom, že řízení lze považovat za sporné přesvědčivě argumentuje P. Gronwaldtová Wagnerová, která uvádí: „Zda v daném typu řízení existuje spor či ne, je evidentní. Vzhledem k tomu, že díky opačné vůli dvou zúčastněných stran došlo k narušení určitého faktického stavu (u něhož se teprve bude v řízení zkoumat, zda splňuje kritéria posledního pokojného stavu) a tyto strany se nedokázaly samy dohodnout na smírném řešení vzniklé situace, jde dle mého názoru o nepochybnou existenci sporu. Proto je také správnímu úřadu předkládán návrh k projednání této situace (slovy zákona – strana, která se cítí nově vzniklou situací poškozena, se domáhá ochrany pokojného stavu)“[9].

Průběh řízení

Občanský zákoník neřeší lhůtu, do které doby je nutno uplatnit právo na ochranu pokojného stavu. Ochranu lze poskytnout do doby, dokud se stav, který vznikl zásahem do pokojného stavu, nestal stavem pokojným. Podobně se k tomu vyjadřuje i soudní judikatura: „O nový pokojný stav ve smyslu ustanovení § 5 občanského zákoníku se nemůže jednat – bez ohledu na dobu, která uplynula od narušení původního pokojného stavu – pokud občan, který byl změnou stavu dotčen, dává zřetelně najevo, že s tímto novým stavem není ztotožněn, zejména tím, že se domáhá ochrany u správního orgánu či soudu“ [10]. Řízení je zahájeno podáním žádosti. Z žádosti musí být patrno označení správního orgánu, kterému je žádost určena, kdo jej činí, vylíčení rozhodných skutečností, zejména charakteristika pokojného stavu, dále kdo, kdy, kde a jak pokojný stav narušil a návrh, jak má správní orgán ve věci rozhodnout, datum a podpis žadatele. Na podporu svého tvrzení je žadatel povinen navrhnout důkazy (např. listiny, svědky apod.). Podání je možno učinit písemně, ústně do protokolu nebo elektronicky se zaručeným elektronickým podpisem. Řízení je zahájeno dnem, kdy žádost došla obecnímu úřadu. Správní řízení nepodléhá žádnému správnímu poplatku. Správní orgán je povinen ve věci rozhodnout bezodkladně, nejpozději ve lhůtě 30 dní. Ke lhůtě 30 dnů se připočítává doba až 30 dní, jestliže je zapotřebí nařídit ústní jednání nebo místní šetření. Při rozhodování o pokojném stavu bude většinou nutné provést místní šetření nebo nařídit ústní jednání. Lhůta k vydání rozhodnutí tak činí 60 dnů. Při rozhodování obecní úřad zjišťuje, zda jsou naplněny podmínky požadované občanským zákoníkem (§ 5 občanského zákoníku), a to:

Existence pokojného stavu, který panoval před zásahem
Porušení pokojného stavu nevylučující pochybnost, že je měněn poslední faktický pokojný stav
Zřejmost zásahu do pokojného stavu
Časové hledisko, kdy do zásahu došlo.

V rámci dokazování jsou důležitými důkazními prostředky výpověď svědků, listinné důkazy (výpis z katastru nemovitostí, kupní smlouva, atd.) a ohledání na místě. Žádost o poskytnutí ochrany musí být vyřízena vydáním správního rozhodnutí. Obecní úřad svým správním rozhodnutím:

Žádost zamítne
Zásah do pokojného stavu zakáže
Uloží rušiteli, aby obnovil poslední pokojný stav
Zakáže zásah do pokojného stavu a zároveň rušiteli uloží obnovení pokojného stavu.

Proti rozhodnutí obecního úřadu je přípustný řádný opravný prostředek – odvolání. Odvolací lhůta činí 15 dnů ode dne oznámení rozhodnutí. Odvolání musí splňovat náležitosti správního řádu. Odvolacím správním orgánem je nejblíže nadřízen správní orgán, zpravidla krajský úřad.

Úvaha de lege ferenda

Institut ochrany pokojného stavu má své místo v našem právním řádě, protože klid a pořádek mezi subjekty je prioritou práva a jejich ochrana je vždy nutná. Důraz nutno klást na jednoduchost, rychlost a účinnost správního řízení. Především délka řízení (max. 60 dní dle správního řádu) se mi jeví jako příliš dlouhá s ohledem na skutečnost, že v řízení se nezkoumá právní stránka věci a neprovádí se složité dokazování. Podstata rozhodování správního orgánu by tak mohla spočívat na principu předběžného opatření. Jestliže zásah do pokojného stavu má být zjevný, měl by úředník správního orgánu zjevnost zásahu rozpoznat svými smysly a rozhodnout na základě návrhu žadatele a provedeného ohledání. Platnost rozhodnutí by bylo časově omezeno s nutností soudního přezkumu. Nutno také zmínit, že občanský zákoník neupravuje lhůtu k podání žádosti na ochranu pokojného stavu. V některých případech je pak těžké posoudit, ve kterou dobu se narušený stav už stal stavem pokojným. Bylo by vhodné, aby subjekt byl limitován lhůtou, dokdy je možné žádost od narušení pokojného stavu podat [11].

Úplně na závěr bych chtěl zmínit, že některé obecní úřady zveřejňují na svých internetových stránkách stručný návod a postup při ochraně před zásahem do pokojného stavu. Blíže internetové stránky:

Město Hlučín, dostupné >>> zde.
Statutární město Brno, Městská část Brno-Tuřany, dostupné >>> zde.

Bc. Jiří Plachý
student právnické fakulty
Masarykovy univerzity v Brně
obor: Veřejná správa

-------------------------------
[1] Abrahámek, M. Ochrana pokojného stavu, dostupný >>> zde.
[2] Rozsudek Krajského soudu Ústí nad Labem ze dne 15.12.1999, sp.zn. 16 Ca 425/98.
[3] Porovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu dne 30.3.2006, sp.zn. 8 As 2/2005.
[4] Ustanovení § 11 zákona č. 102/1992 Sb., kterým se upravují některé otázky související s vydáním zákona č. 509/1991 Sb., kterým se mění, doplňuje a upravuje občanský zákoník.
[5] Jehlička, O., Švestka, J., Škárová, M., Občanský zákoník: komentář. 9. Vyd. Praha: C.H. Beck, 2004. s. 60.
[6] Rozsudek Krajského soudu Ústí nad Labem sp.zn. 16 Ca 425/98.
[7] Rozsudek Krajského soudu Ústí nad Labem sp.zn. 16 Ca 551/1997.
[8] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30.3.2006, čj. 8 As 2/2005.
[9] Gronwaldtová Wagnerová, P. Je řízení podle § 5 OZ řízením sporným? Veřejná správa, dostupný >>> zde.
[10] Rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě, ze dne 20.12.2000, č.j. 22 Ca 58/2000 – 31.
[11] Autor neuveden. Zda zásah do pokojného stavu je stavem zřejmým, internetový server Britské listy, dostupný >>> zde.