Povinnosti ukládané obecně závaznými vyhláškami obcí

Obec má právo na samosprávu, úkoly patřící do samostatné působnosti plní v rozsahu stanoveném zákonem a v souladu s potřebami obce. Nutnou a nedílnou součástí tohoto práva, které má svůj ústavní základ v čl. 100 zákona č 1/1993 Sb., Ústavy ČR, v platném znění, je též právo autonomní, samosprávné normotvorby – právo vydávat obecně závazné vyhlášky (v oblasti samostatné působnosti, čímž se liší od nařízení obcí), a to na základě zmocnění čl. 104 Ústavy ČR. Při vydávání obecně závazných vyhlášek se obec řídí zákonem. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), v platném znění, věnuje pozornost především povinnostem, které může obec ukládat v samostatné působnosti pouze v taxativně vymezených případech. Zákonodárce tak reagoval na převažující judikaturu Ústavního soudu, která „stanovovala mantinely“ autonomní normotvorbě obcí v době, kdy obecní zřízení výslovnou úpravu tohoto problému neobsahovalo a kdy bylo vzniklé vakuum vyplňováno interpretací ústavních předpisů. Z toho, co bylo a bude uvedeno o možnosti ukládat povinnosti obecně závaznými vyhláškami obcí de lege lata, vyplývají pochybnosti o tom, zda mohou být zmíněné vyhlášky označeny za primární právní předpisy, kterýžto názor zastává nezanedbatelná část odborné veřejnosti. Hlavním argumentem pro je skutečnost, že obce vydávají vyhlášky na základě ústavního zmocnění, čímž se z hlediska právní síly, popřípadě míry nezávislosti při jejich tvorbě řadí po bok ústavních zákonů, zákonů, zákonných opatření a některých mezinárodních smluv. Současná právní úprava (ustanovení § 10 obecního zřízení) však napovídá, že v oblasti ukládání povinností fyzickým a právnickým osobám jsou vyhlášky v hierarchickém vztahu k výše postaveným zákonům (povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti vyhláškou ve věcech stanovených zvláštním zákonem a ustanovením § 10 písm. b., c.).

Platné obecní zřízení reaguje na problémy, které s ukládáním povinností vyhláškami obcí nastávaly poměrně často. Ústavní soud vydal několik nálezů, kterými rušil vyhlášky obcí v samostatné působnosti nebo jejich části pro rozpor s ústavními zákony. Dovozoval, že při neexistenci zákonného vymezení ukládání povinností nutno vyjít z čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod: „Povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachovávání základních práv a svobod.“ Nezřídka se stávalo, že Ústavní soud zrušil vyhlášku obce v samostatné působnosti, kterou se měly omezit některé činnosti hrozící rušením nočního klidu, zakázat konání kulturních podniků na některých veřejných prostranstvích aj.

Uvedenou nejistotu současné obecní zřízení do značné míry odstraňuje. Obce mají možnost ukládat povinnosti k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, zejména stanovit, které činnosti ohrožující veřejný pořádek nebo příčící se dobrým mravům apod. lze vykonávat pouze na místech a v časech vyhláškou určených, nebo zakázat takové činnosti na některých veřejně přístupných místech. Obce dále mohou vyhláškami stanovit závazné podmínky pro pořádání, průběh, ukončení veřejně přístupných sportovních a kulturních podniků (v rozsahu nezbytném k zajištění veřejného pořádku) či povinnosti k zajištění udržování čistoty veřejných prostranství, ochraně životního prostředí, veřejné zeleně, užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti.

Při letmém pohledu na současnou autonomní normotvorbu obcí zaznamenáme, že obce uvedených oprávnění využívají poměrně často. Obce mají nepochybně právo vydat takovou vyhlášku v samostatné působnosti, kterou se zajišťuje veřejný pořádek související s odpovědností obce za věci v její samostatné působnosti. Změněnou právní úpravu (ust. § 10 obecního zřízení) již reflektoval i Ústavní soud ČR, když zamítl návrh přednosty Okresního úřadu v Písku na zrušení některých ustanovení vyhlášky města Písek. Podle ní činností, kterou může být ve městě narušován veřejný pořádek, je pořádání veřejných hudebních produkcí, pokud jsou spojeny s konzumací alkoholu. Formulace ustanovení § 10 však hrozí příliš širokým a nejasným výkladem, což se v mnohých případech také děje. Pod kategorii uvedených činností obce nezřídka podřazují takové záležitosti, jakými jsou konzumace alkoholu v parcích, sadech, na vybraných ulicích, náměstích, chov domácích zvířat, používání volně dostupné pyrotechniky atd. V případě extenzivního výkladu veřejný pořádek či dobré mravy skutečně ohrozit mohou, avšak zároveň se nabízí otázka, nakolik mohou obce zakazovat nebo jinak omezovat aktivity, činnosti, chování lidí, které je jinak, z hlediska právních norem platných na celém území ČR, dovolené, respektive nezakázané: „Každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá“ (čl. 2 Listiny základních práv a svobod). Pokud obec vyhláškou stanoví, že pořádání veřejných hudebních produkcí, jsou-li spojeny s možností konzumace alkoholu, je činností, kterou může být narušován veřejný pořádek (viz město Písek), a na tomto základě místně a časově pořádání takových akcí omezí (nebo zakáže jejich konání na veřejně přístupných místech), mohla by tím porušovat právo každého podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost (čl. 26 Listiny základních práv a svobod). Podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností může stanovit pouze zákon. Podle judikátu Ústavního soudu ČR z roku 1998 toto přísluší pouze zákonodárci, vyloučena je subdelegace či ingerence jiných orgánů veřejné moci, v našem případě veřejné správy.



© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz