Vládní návrh zákona o podporovaných zdrojích energie - proti proudu?

Loňské změny v právní úpravě podpory obnovitelných zdrojů energie spustily řadu sporů, v jejichž rámci bude prověřen soulad těchto změn nejen s ústavním pořádkem České republiky, ale i s právem evropským a mezinárodním. Nechme však pro tentokrát probíhající spory stranou a pokusme se o krátký výhled do budoucna. Pravděpodobně již v září totiž bude Poslanecká sněmovna v druhém čtení projednávat vládní návrh nového zákona o podporovaných zdrojích energie. Jaká jsou jeho hlavní východiska a kde lze ještě o jeho podobě očekávat diskusi?

Národní akční plán

Zřejmě nejvýrazněji je kritizováno sepětí navrženého zákona s národním akčním plánem České republiky pro energii z obnovitelných zdrojů. Podle evropského práva národní akční plán představuje standardizovaný jízdní řád, na jehož základě hodlají jednotlivé členské státy plnit své evropské závazky v oblasti obnovitelných zdrojů energie. V případě České republiky se jedná o závazek 13% podílu energie z obnovitelných zdrojů na hrubé konečné spotřebě energie v roce 2020.

Současný národní akční plán byl vládou schválen již v srpnu minulého roku. Obsahuje mimo jiné i předpokládané hodnoty, jimiž se mají jednotlivé druhy zelené energie podílet na dosažení výše popsaného závazku. Dosud je tedy národní akční plán pouze obecným koncepčním dokumentem. Nově by dosažení v něm uvedených předpokládaných hodnot ve vztahu k danému obnovitelnému zdroji mělo znamenat, že další projekty stejného druhu již nebudou mít na podporu nárok.

Tato provázanost plně odhaluje základní přístup současné vlády k obnovitelným zdrojům energie. Zatímco ve zbytku Evropy se bouřlivě diskutuje o vzrůstajícím významu obnovitelných zdrojů pro energetický mix, oceňuje se jejich přínos pro tvorbu HDP a pracovních míst a hledají se cesty, jak jejich rozvoj efektivně podpořit, zdá se, že česká vláda je vnímá spíše jako zátěž, kterou je nutné co možná nejvíce omezit. A tak zatímco jsou evropské požadavky stanoveny jako minimální, navržený zákon z nich činí maximum. Není zřejmě sporu o tom, že stát by si měl zachovat určité nástroje pro regulaci energetiky umožňující flexibilně reagovat na budoucí vývoj. Je ovšem otázka, zda z hlediska právní jistoty je vhodnou formou paušální odkaz na v podstatě politický dokument, pro jehož obsah ani budoucí změny navíc nejsou stanoveny v podstatě žádné mantinely.

Vedle námitek o principiální nevhodnosti takové „odkazovací“ legislativy vykazuje současný národní akční plán také nedostatky obsahové. To je možno ukázat na příkladu fotovoltaiky. Národní akční plán sice do roku 2020 uvažuje o celkovém instalovaném výkonu cca 1700 MW, již v současnosti je dosaženo hodnoty přes 1950 MW. Důsledkem je konec jakékoli podpory budoucím solárním zdrojům. To ale neznamená jen odepření podpory pro velké solární parky (podpora pro nové instalace tohoto typu již byla zrušena s účinností od 1. března 2011). Nezbývá totiž prostor ani pro výstavbu těch nejmenších střešních instalací, které by mohly být přínosem pro velkou část českých domácností.

Riziko provázanosti nároku na podporu s národním akčním plánem má ještě jeden obecnější dopad. S výjimkou biomasy se má podle návrhu dosažení stropu stanoveného národním akčním plánem vyhodnocovat vždy ke 30. dubnu příslušného kalendářního roku. Pokud bude k tomuto datu pro některý z obnovitelných zdrojů stropu dosaženo, následující rok již podpora novým projektům využívajícím tentýž obnovitelný zdroj nebude přiznána. V ideálním případě tedy bude mít investor 20 měsíců na realizaci svého projektu, aby mohl mít jistotu, že pro něj podporu získá. S ohledem na náročnost takových projektů lze pochybovat, zda je taková lhůta dostatečná.

Změny v systému podpory obnovitelných zdrojů energie

Stávající zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů je založen na principu, podle něhož má výrobce elektřiny z obnovitelných zdrojů právo si vybrat formu podpory. Buď může využít zákonné povinnosti provozovatelů distribučních sítí vykupovat elektřinu vyrobenou z obnovitelných zdrojů za pevné výkupní ceny, nebo svou elektřinu na trhu prodat a navíc získat od distributora zelený bonus. Výkupní ceny i zelené bonusy přitom každoročně stanoví Energetický regulační úřad.

Podle vládního návrhu by možnost volby formy podpory mělo mít jen minimum projektů, přičemž drtivá většina zbývajících by povinně fungovala v režimu zelených bonusů. To fakticky znamená zrušení principu povinného výkupu jako základního stavebního kamene celého systému podpory. Dosud měl totiž výrobce elektřiny vždy jistotu, že pro svou elektřinu najde uplatnění. Výrobce elektřiny povinně fungující v režimu zeleného bonusu nově nebude mít jinou možnost, než najít zájemce o jím vyrobenou elektřinu. Tato změna přináší problém z hlediska komerčního financování rozvoje obnovitelných zdrojů, neboť výrazně snižuje jistotu odběru vyrobené elektřiny a tím i atraktivitu budoucích projektů. Nutno dodat, že tato změna se nemá vztahovat na stávající instalace, které si udrží již zvolenou formu podpory.

Na základě vládní předlohy by dále mělo dojít ke změně v subjektech odpovědných za fungování systému podpory. Zatímco dosud byly k úhradě výkupních cen a zelených bonusů povinné distribuční společnosti, nově by měl klíčovou roli hrát operátor trhu s elektřinou, tedy státem vlastněná společnost OTE, a.s. U ní by se měly koncentrovat finanční prostředky pro podporované zdroje. Zelené bonusy by měla výrobcům vyplácet přímo, zatímco povinný výkup (ve výše naznačené limitované podobě) by měl obstarávat obchodník s elektřinou vybraný Ministerstvem průmyslu a obchodu. V této souvislosti je poněkud zarážející, že návrh neobsahuje žádná kritéria, podle nichž má být tento subjekt vybrán.

Samostatnou kapitolu pak představují nově zavedená pravidla pro určité mezní situace na trhu s elektřinou. Obecným východiskem navržené úpravy je větší uplatnění vyrobené elektřiny na trhu, a tedy větší otevření systému podpory tržním principům. Návrh proto počítá s tím, že podpora bude limitována v závislosti na míře sesouhlasení nabídky a poptávky na trhu s elektřinou. Sleduje přitom cíl omezení výroby elektřiny v době, kdy je jí na trhu přebytek. Vládní předloha by si však v této souvislosti žádala jednoznačnější doplnění, které zaručí, že klíčové informace o aktuálním stavu se k výrobcům dostanou včas, aby mohli reagovat a případně omezit výrobu. Podle předloženého znění jim v současné podobě naopak hrozí, že za elektřinu dodanou v takovém období budou muset platit zápornou výkupní cenu.

Ostrovní systémy

Vládní návrh bohužel pokračuje v odmítání podpory tzv. ostrovních systémů, tedy výroben elektřiny, které nejsou připojeny do elektrizační soustavy. Podpora byla zrušena již novelou č. 330/2010 Sb., v jejíž důvodové zprávě doslova stojí: „Dalším problémem je, že zákon garantuje podporu i na vlastní spotřebu elektřiny z obnovitelných zdrojů. Tento princip za současné situace může být výrazně zneužíván u výroben nepřipojených do elektrizační soustavy - takzvaných ostrovních systémů.“

Je otázkou, zda dostatečným důvodem rezignace na podporu ostrovních systémů, může být přiznání státu, že nedokáže zvolit takovou formu regulace, kterou by byl schopen efektivně kontrolovat. Přitom právě ostrovní systémy jsou realizací myšlenky decentralizované výroby elektřiny co nejblíže místu její spotřeby, která má zároveň potenciál přinést užitek jednotlivcům a tím přispět k popularizaci obnovitelných zdrojů energie jako nástroje energetické soběstačnosti. Vláda by se místo kompletní rezignace spíše měla pokusit najít určitý kompromis mezi potřebou zajistit rozumnou kontrolu a snahou o rozvoj tohoto odvětví. Tím by mohlo být např. stanovení hranice maximálního instalovaného výkonu pro podporované ostrovní systémy.

Závěr

Lze očekávat, že uplatnění výše popsaných základních koncepčních přístupů ke změně systému podpory obnovitelných zdrojů energie v konečném znění zákona bude ještě předmětem diskuse nejen v Poslanecké sněmovně. Totéž platí o řadě dalších konkrétních otázek spojených s vládním návrhem jako např. zavedení pevné a nepřekročitelné maximální výše výkupní ceny, vágní vymezení práva na přednostní připojení nebo opětovné zahrnutí úpravy odvodu z elektřiny vyrobené ze slunečního záření za situace, kdy se souladem tohoto institutu s ústavním pořádkem České republiky zabývá Ústavní soud.

Z výše uvedeného je však zřejmé, že v základu navrhovaných změn stojí již dříve deklarovaný trend pojímat obnovitelné zdroje energie spíše jako nutné zlo než jako příležitost. Navzdory názvu navrženého zákona je tedy patrné, že spíše než podporovat, má vláda v úmyslu obnovitelné zdroje energie kvůli závazkům vůči Evropské Unii tolerovat. Ve své podstatě jde o výsledek politického rozhodování, přesto by se nemělo zapomínat ani na související právní otázky.