Vyjádření zadavatele a odeslání zadávací dokumentace Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže v souvislosti s řízením o přezkoumání úkonů zadavatele

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „ÚOHS“) vykonává dozor nad dodržováním pravidel zadávání veřejných zakázek stanovených v zák. č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dále jen „ZZVZ“).[1] Činí tak skrze tzv. „řízení o přezkoumání úkonů zadavatele“.[2] Zákon dále v § 252 ZZVZ stanoví povinnost zadavatele vyjádřit se k návrhu na zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele a spolu s tímto vyjádřením ÚOHS zaslat i dokumentaci týkající se přezkoumávaného zadávacího řízení (dále jen „zadávací dokumentace“). Své vyjádření a zadávací dokumentaci pak zadavatel musí zaslat „výhradně prostřednictvím datové schránky nebo jako datovou zprávu podepsanou uznávaným elektronickým podpisem“;[3] netextovou část zadávací dokumentace lze zaslat i v listinné podobě.[4]

V praxi pak může vyvstat problém s výkladem ustanovení § 252 odst. 3 ZZVZ, konkrétně s výkladem pojmu „datová zpráva podepsaná uznávaným elektronickým podpisem“. Tomuto pojmu jednoznačně odpovídá emailová zpráva, k níž je v příloze připojena zadávací dokumentace, a která je podepsána uznávaným elektronickým podpisem. Lze však pod takový pojem subsumovat též poštou či jinak fyzicky zaslaný datový nosič, na němž budou v datových souborech uloženy veškeré dokumenty poskytované ÚOHS podle § 252 odst. 1 ZZVZ podepsané elektronickým podpisem? Zmíněná otázka může vyvstat zj. v situaci, kdy je zadávací dokumentace příliš rozsáhlá a datový soubor ji obsahující je větší než omezená kapacita emailové zprávy.

ZZVZ neobsahuje zákonnou definici pojmu „datová zpráva“. Je tedy nezbytné tento pojem vyložit, přičemž se nabízí zj. jazyková analýza a dále komparativní analýza využívající další právní předpisy České republiky (dále jen „ČR“). Základním východiskem této analýzy je pak teleologický výklad ustanovení § 252 odst. 3 ZZVZ. Důvodová zpráva k ZZVZ v tomto ohledu neposkytuje vodítko. Přesto je zřejmé, že smysl a účel ustanovení § 252 odst. 3 ZZVZ spočívá v dosažení rychlosti a úspornosti správního řízení[5] vedeného ÚOHS. ÚOHS totiž může s podklady v elektronické podobě nakládat mnohem snáze, efektivněji, rychleji, a tedy i levněji. Nejde tedy pouze o efektivitu doručování obsahu, nýbrž i o (a možná zejména o) efektivitu nakládání s doručeným obsahem.

Z výše uvedeného účelu vyplývá, že ustanovení § 252 odst. 3 ZZVZ pod pojmem „datová zpráva“ míní spíše datový obsah takové zprávy než její konkrétní formu, neboť cílem je disponovat s digitálním obsahem. Legitimita rozlišování datové zprávy ve smyslu formy a datové zprávy ve smyslu jejího digitálního obsahu vyplývá ze zák. č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů (dále jen „ZoEIÚ“). Ustanovení § 19 odst. 1 ZoEIÚ totiž rozlišuje „formu datové zprávy“. Ustanovení § 20 odst. 3 ZoEIÚ zase rozlišuje „obsah datové zprávy“.

V současnosti je obdoba legální definice datové zprávy obsažena v § 19 ZoEIÚ. Obdoba proto, že se toto ustanovení spíše jen tváří, že takovou definici obsahuje. Ve skutečnosti však pouze stanoví, že dokumenty doručované prostřednictvím datové schránky mají formu datové zprávy. Již však nestanoví, co je myšleno formou datové zprávy – zda skutečnost, že jde o obsah zasílaný právě datovou schránkou, bez ohledu na jeho vlastnosti, nebo zda skutečnost, že jde o digitální obsah, který lze přenášet v reálném čase a opakovaně jej zobrazovat s minimem nákladů (a to nejen finančních).

V minulosti byla legální definice datové zprávy obsažena v ustanovení § 2 písm. d) dnes již zrušeného zákona č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu (dále jen „ZEP“). Na rozdíl od té v ZoEIÚ lze tuto původní označit skutečně za definici, neboť stanoví, že datovou zprávou se rozumí „elektronická data, která lze přenášet prostředky pro elektronickou komunikaci a uchovávat na technických nosičích dat, používaných při zpracování a přenosu dat elektronickou formou, jakož i data uložená na technických nosičích ve formě datového souboru“. Tato již neexistující zákonná definice tedy zdůrazňovala elektronickou povahu obsahu zprávy. Přestože již není právně závazná, definicí zůstává a její logika je také nezměněná.

Koherentně s výše uvedeným „datovou zprávu“ definuje i právnický slovník. Ten uvádí: „Datová zpráva je soubor elektronických dat, která lze přenášet prostředky pro elektronickou komunikaci a uchovávat na záznamových médiích, používaných při zpracování a přenosu dat elektronickou formou. Byla do právního řádu zavedena zákonem o elektronickém podpisu v roce 2000 a je užívána jako notorieta“.[6] Důraz je tedy opět kladen na elektronickou povahu přenášeného obsahu, spíše než na konkrétní formu přenosu tohoto obsahu, tedy přenos dat datovou schránkou či emailem.

Naopak důraz na konkrétní formu přenosu elektronického obsahu klade zák. č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „SŘ“). Ustanovení § 19 SŘ datovou zprávou rozumí výhradně doručování skrze datovou schránku[7] a elektronickou adresu (email).[8] Vyplývá tak zj. z ustanovení § 19 odst. 3 SŘ, podle kterého v případě, že není možné doručit písemnost do datové schránky, může být tato písemnost doručena do datové schránky kontaktního místa veřejné správy, které tuto písemnost převede autorizovanou konverzí dokumentů. Onen elektronický obsah je tedy označen pojmem „písemnost“, nikoliv „datová zpráva“. A contrario, pojem „datová zpráva“ zde označuje elektronický obsah doručovaný právě a pouze datovou schránkou; tedy to, co je výše nazváno formou. Totéž vyplývá i z § 19 odst. 10 SŘ, který obsahuje stejnou konstrukci pouze ve vztahu k emailu.

Zde je však nutné podívat se opět na účel vykládané normy SŘ. Je zjevné, že jejím účelem není zefektivnění nakládání s doručovaným obsahem, nýbrž zefektivnění doručení tohoto obsahu.[9] Podobné je to v případě doručování ve správním řízení před finančním úřadem. Zák. č. 280/2009 Sb., daňový řád (dále jen „DŘ“) v této souvislosti uvádí, že lhůta je zachována, pokud je nejpozději v její poslední den podána datová zpráva do datové schránky správce daně, či je datová zpráva podána na technické zařízení správce daně.[10] Tím DŘ navíc jaksi zmírňuje dopady přístupu SŘ, neboť místo o písemnosti hovoří o datové zprávě a pouze uvádí způsob podání (doručení) takové datové zprávy. Je sice zjevné, že smyslem je efektivita doručování obsahu, nikoliv nakládání s doručovaným obsahem,[11] nicméně je zároveň kladen důraz na to, že datová zpráva je spíše obsah doručovaný určitou formou (tj. do datové schránky nebo na technické zařízení).

V současnosti všeobecně přijímaný výklad pojmu „datová zpráva“ podle § 252 odst. 3 ZZVZ lze nalézt v komentářové literatuře. Tento výklad však trpí zásadním nedostatkem, který na první pohled nemusí být patrný – pojem „datová zpráva“ ve výsledku definuje kruhem. Podle komentářové literatury ustanovení § 252 odst. 3 ZZVZ připouští doručení datového obsahu jen a pouze „povinně vybranými elektronickými prostředky, tj. prostřednictvím datové schránky nebo jako datová zpráva podepsaná uznávaným elektronickým podpisem“.[12] Využití slovního spojení „povinně vybrané elektronické prostředky“ evokuje, že jsou připuštěny pouze dvě následující formy doručení datové zprávy. Tím by byl důraz jednoznačně na formě doručení datového obsahu a pojem „datová zpráva“ by byl definován právě těmito formami. Problém je, že onou druhou formou je „datová zpráva“.

Komentář pak selhává v dalším přiblížení tohoto pojmu – je „datovou zprávou“ myšlen jen email, nebo i zpráva doručená přes Facebook, WhatsApp, Viber a další podobné služby, nebo dokonce i fyzické doručení datového nosiče? Teoreticky by to mohly být všechny tyto způsoby, neboť zákon nikde neurčuje pouze jeden z nich. Prakticky jsou však zmíněné možnosti omezeny jen na ty komunikační prostředky a kanály, které ÚOHS používá a je tedy schopen jimi doručený datový obsah přijmout. Tím je např. vyloučen Viber, WhatsApp i Facebook, neboť ÚOHS nemá zřízeny účty u poskytovatelů těchto služeb. ÚOHS má ale zřízenou datovou schránku a emailovou schránku. Zároveň má zřízenou i E-Podatelnu, kam je možné doručit technický nosič dat.[13] Z toho lze vyvozovat, že datovou zprávu je možné doručit i fyzicky, a nejen pouze elektronicky skrze uzavřený výčet komunikačních kanálů.

Fyzickým doručením datového nosiče, na němž budou v datových souborech veškeré dokumenty poskytované ÚOHS podle § 252 odst. 1 ZZVZ podepsané elektronickým podpisem, dojde k doručení elektronického obsahu, což je účelem daného ustanovení. Důraz na elektronický obsah datové zprávy spíše než na formu předání elektronického obsahu je pak konzistentní s právním řádem ČR. Z těchto důvodů lze uzavřít, že pod pojem „datová zpráva podepsaná uznávaným elektronickým podpisem“ lze subsumovat též poštou či jinak fyzicky zaslaný datový nosič, na němž budou v datových souborech veškeré dokumenty poskytované ÚOHS podle § 252 odst. 1 ZZVZ podepsané elektronickým podpisem. Odpověď na základní otázku je tedy ano.

Zbývá však upozornit, že se jedná o extenzivní výklad (teleologickou extenzi), který je na hranici nejširšího možného jazykového významu pojmu „datová zpráva“. [14] Je tomu tak zejména s ohledem na to, že ve zkoumané situaci dochází k fyzickému doručení datového obsahu. Není proto jisté, zda si ÚOHS plně a bez dalšího osvojí takovýto výklad pojmu „datová zpráva“ v souvislosti s povinností zadavatele dle § 252 odst. 3 ZZVZ.[15]

Mgr. Radim Doležal,

Junior Associate at DLA Piper Prague a doktorand Právnické fakulty Univerzity Palackého

[1] § 248 ZZVZ

[2] § 249 ZZVZ

[3] § 252 odst. 3 ZZVZ

[4] § 252 odst. 4 ZZVZ; netextová část může být tvořena např. technickými výkresy, geometrickými plány apod.

[5] Jedná se o základní principy každého správního řízení vyjádřené v § 6 zák. č. 500/2004 Sb., správní řád.

[6] SMEJKAL, Vladimír. Datová zpráva. In: HENDRYCH, Dušan, BĚLINA, Miroslav, FIALA, Josef, ŠÁMAL, Pavel, ŠTURMA, Pavel, ŠTENGLOVÁ, Ivana, KARFÍKOVÁ, Marie. Právnický slovník. 3.vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2009

[7] § 19 odst. 3 SŘ

[8] § 19 odst. 4 SŘ

[9] Bylo by absurdní, aby cílem zákona bylo umožnit účastníku správního řízení manipulaci např. s doručeným rozhodnutím. Naopak je zcela logické, že cílem je doručit účastníkovi správního řízení rozhodnutí co nejrychleji a s co nejmenšími finančními i personálními náklady.

[10] § 35 DŘ

[11] Na rozdíl od obecné úpravy v SŘ však v DŘ jde zcela jistě i o možnost efektivně nakládat s doručovaným obsahem, neboť tímto obsahem je podání finančnímu úřadu, např. daňové přiznání, se kterým finanční úřad dále nakládá a zkoumá jej.

[12] DVOŘÁK, David, MACHUREK, Tomáš, NOVOTNÝ, Petr, ŠEBESTA, Milan, KOSMÁKOVÁ, Darja, KRUMBHOLC, Filip, MAREŠ, David, BOROŠOVÁ, Hana, GALÁŘ, Jan, GULDOVÁ, Denisa, JEŘÁBEK, Jakub, LÁTAL, Martin, LELITOVSKÁ, Lenka, MACHÁLKOVÁ, Michaela, MÜLLER, Veronika, PODOLOVÁ, Libuše. Zákon o zadávání veřejných zakázek. 1. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2017, s. 1195 - 1197

[13] K dispozici >>> zde

[14] K této problematice viz Philip Heck, který zavedl „model tří oblastí významu pojmu“, kterými jsou jádro pojmu (imanentní význam pojmu), neurčitá část pojmu (v zásadě otevřená množina), oblast mimo rozsah pojmu. Právě mezi druhou oblastí (neurčitá část pojmu) a třetí oblastí (mimo rozsah pojmu) se nachází hranice nejširšího možného jazykového významu pojmu, za kterou již teleologická extenze nedosáhne. MELZER, Filip. Metodologie nalézání práva. Úvod do právní argumentace. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 96 – 98

[15] Autor článku se obává, že nikoliv, a to vzhledem k povaze ÚOHS, který je správním orgánem a přirozeně (i s ohledem na ústavněprávní limit vyplývající z čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 2 odst. 3 Ústavy) inklinuje spíše k restriktivním výkladům předpisů, jež aplikuje. Přestože, vzhledem k omezené kapacitě datových zpráv zasílaných přes datové a emailové schránky je tento extenzivní výklad žádoucí a IT pracovníkům zadavatelů by práci ulehčil, čímž by došlo i ke snížení časových a finančních nákladů, které je bezesporu žádoucí.

© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz