Zákon o státní službě – nová problematika veřejného práva

Zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě, který má představovat komplexní úpravu poměrů mezi státními zaměstnanci a služebními orgány a úřady, nabyl účinnosti zásadně ke dni 1. 1. 2015. Je tato kodifikace krokem vpřed k fungování moderní správy či jen ústupkem provedeným k harmonizaci českých předpisů s evropským právem?

Havel, Holásek & Partners s.r.o., advokátní kancelář

Předmět působnosti zákona o státní službě je vymezen jako úprava právních poměrů státních zaměstnanců vykonávajících ve správních úřadech státní správu, organizačních věcí státní služby, služebních vztahů státních zaměstnanců, odměňování státních zaměstnanců a řízení ve věcech služebního poměru, a dále úprava organizačních věcí týkající se zaměstnanců ve správních úřadech, kteří pracují v základním pracovněprávním vztahu (viz § 1). Zákon o státní službě tedy přináší speciální právní úpravu postavení státních zaměstnanců (většina těchto otázek byla dosud upravena v zákoníku práce). Zákon o státní službě zároveň i negativně vymezuje, na které osoby se tento zákon nevztahuje (viz § 2).

Zákon o státní službě definuje státního zaměstnance jako fyzickou osobu, která byla přijata do služebního poměru a zařazena na služební místo nebo jmenována na služební místo představeného k výkonu služby (viz § 6; k vymezení služby viz § 5). Podmnožinu státních zaměstnanců tvoří představení, jakožto obdoba vedoucích zaměstnanců v režimu zákoníku práce. Z vymezení služby a jejích oborů (zmocnění pro vydání nařízení vlády), vyplývá, že se jedná o obecně definované činnosti, kterým se v různém stupni intenzity věnuje každý správní úřad.

Jedním ze stěžejních bodů zákona o státní službě je systemizace (viz § 17), která by měla spočívat v právně jistém uspořádání vztahů ve státní správě a která by měla zakotvit jasná pravidla pro určení počtu služebních míst či nastavit pevné hranice objemu prostředků na platy státních zaměstnanců. Dále se u systemizace mluví o tzv. zákazu konkurence, který je uvalen na omezený počet služebních míst. Systemizace je vytvořena Ministerstvem vnitra České republiky „v dohodě“ s Ministerstvem financí České republiky, které má jistou možnost diskrece, a je schvalována vládou na následující kalendářní rok. První systemizace nabyla účinnosti dne 1. 7. 2015.

Těžištěm nové kodifikace státní služby je však služební poměr samotný. Služební poměr je s účinností od počátku roku 2015 zásadně upraven zákonem o státní službě, ačkoliv tato právní úprava obsahuje i odkazy na zákoník práce. Zákoník práce se na zákon o státní službě nepoužije subsidiárně, ale pouze v mezích stanovené delegace. Naopak, na řízení ve věcech služby (viz § 159) se použije subsidiárně správní řád (viz § 160).

Ve věcech služebního poměru jedná a rozhoduje služební orgán (k vymezení služebního orgánu viz § 10 zákona o státní službě). Specifičnost služebního poměru tkví zejména v jeho veřejnoprávní povaze - postavení státních zaměstnanců je již ze své povahy odlišné než postavení zaměstnanců v soukromoprávní sféře. Prvotní odchylností je způsob vzniku služebního poměru, který je, zakládán jednostranným právním úkonem – rozhodnutím - služebního orgánu, nikoliv dvoustrannou dohodou zaměstnavatele a zaměstnance. Již z tohoto je zřejmé, že zásada autonomie vůle je ve služebním poměru upozaděná a převládá zde vztah nadřízenosti a podřízenosti obou dotčených subjektů. Rovněž v úpravě změn služebního poměru se projevuje nadřazenost služebního orgánu. Stejně tak ukončení služebního poměru má veřejnoprávní specifika – např. pokud jsou splněny podmínky pro ukončení služebního poměru, nemůže se služební orgán (na rozdíl od zaměstnavatele v režimu soukromého práva) rozhodnout pro jeho zachování. Služební poměr může skončit přímo ze zákona, a to z taxativně uvedených důvodů (viz § 74), mezi které patří např. odsouzení pro úmyslný trestný čin proti pořádku ve věcech veřejných nebo dovršení věku 70 let.

Stejně jako vznik, změny a zánik služebního poměru rovněž obsah služebního poměru v sobě opět odráží specifika veřejnoprávní regulace postavení státních zaměstnanců. Zákon o státní službě zakotvuje povinnosti a práva státních zaměstnanců, příkazy k výkonu služby a pravidla pro ocenění za příkladný výkon služby. Z dikce ustanovení § 77 zákona o státní službě vyplývá, že se v daném případě jedná o taxativní vymezení veškerých povinností, které státní zaměstnanec má. Státní zaměstnanci, jež zastávají pozici tzv. představených, pak mají zákonem stanoveny další specifické povinnosti.

Zákon o státní službě upravuje rovněž kárnou odpovědnost (§ 87 a násl.). Služební kázní se rozumí řádné plnění povinností státního zaměstnance vyplývajících mu z právních předpisů, ze služebních předpisů a z příkazů (k příkazům viz § 84 a násl.). Zaviněné porušení služební kázně je kárným proviněním; kárné provinění je specifickým typem správního deliktu.

Zákon o státní službě pozitivně i negativně vymezuje okruhy vztahů, na které se vztahuje řízení ve věcech služby (viz § 159). Výslovně je to například přijetí do služebního poměru, zařazení na služební místo, jmenování na služební místo představeného, odměňování, změna služebního poměru, kárná odpovědnost, skončení služebního poměru či odchodné. Spory vyplývající z otázek ohledně služebního poměru nebudou řešeny v soukromoprávním režimu, ale v režimu veřejného práva. Na řízení ve věcech služby se použije subsidiárně správní řád. Toto specifikum se projeví zejména v postupu při obraně proti různým rozhodnutím služebního orgánu – typicky odvolání k nadřízenému služebnímu orgánu. Rozhodnutí v řízeních ve věcech služby budou rovněž přezkoumatelná ve správním soudnictví – krajskými soudy v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 soudního řádu správního, popř. Nejvyšším správním soudem v řízení o kasační stížnosti.

Zákon o státní službě obsahuje dosti komplikovaná přechodná ustanovení, která mají nastavit jasná pravidla pro období přechodu na novou úpravu platného a účinného zákona. Z nich mj. vyplývá, že nejpozději od 1. 7. 2017 budou všichni státní zaměstnanci vykonávat svou pracovní činnost nikoli v pracovním, ale ve služebním poměru, který je vztahem veřejnoprávním, a to se všemi důsledky, které z takové kategorizace plynou. Především, případné zaměstnanecké spory (včetně kárných řízení) budou nově předmětem práva správního, nikoli pracovního.