Dawn-raid a.k.a. místní šetření: Ústavní soud potvrzuje potřebu zvýšené opatrnosti u konkurenčních podnětů

Fakta případu

Společnosti SAZKA a.s. a dále anonymní společnost podnikající v oblasti internetových sázkových her podaly každá samostatně podnět k Úřadu pro možné porušení pravidel hospodářské soutěže přímými konkurenty, a sice společností FORTUNA GAME a.s., TIPSPORT a.s. a CHANCE a.s. Podezření spočívalo ve výměně obchodně citlivých informací, koordinaci soutěžního chování v oblasti marketingu a sponzoringu sportovních soutěží a klubů, koordinaci při vytváření a nastavení sázkových kurzů, vytváření překážek pro vstup a působení dalších soutěžitelů na trhu, rozdělování trhu a zákazníků. Úřad se rozhodl provést u těchto soutěžitelů místní šetření, přičemž vycházel z následujících indicií: (i) podněty od dvou konkurenčních soutěžitelů a (ii) dva internetové články. Nad rámec těchto indicií proběhly schůzky mezi Úřadem a společností SAZKA a.s., které ovšem Úřad nijak nezaprotokoloval.

Pár základních informací k místnímu šetření 

Místní šetření v obchodních prostorech soutěžitele představuje mocný vyšetřovací nástroj Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, který není radno podceňovat. Jenom za minulý rok provedl Úřad 11 neohlášených šetření u 25 soutěžitelů[2], což jen potvrzuje dlouhodobý trend nárůstu šetření provedených Úřadem.

V případě, že má Úřad důvodné podezření o porušení soutěžního práva, jedním z nástrojů, které má k prověření dostupných indicií je místní šetření. V praxi to vypadá tak, že se zaměstnanci Úřadu v brzkých ranních hodinách neohlášeně objeví v prostorech vyšetřované společnosti. Ta je po úvodním šoku povinna při šetření spolupracovat a zpřístupnit veškeré obchodní záznamy (papírové dokumenty, emaily, WhatsApp atd.), které souvisejí s předmětem šetření vymezeným v pověření k jeho provedení, poskytnout potřebná vysvětlení a informace. Cílem Úřadu je získání důkazů o porušení soutěžního práva pro zahájení správního řízení.

Na rozdíl od např. domovních prohlídek prováděných v rámci trestního řízení zákon nevyžaduje předchozí souhlas soudu, který by přezkoumal jeho nezbytnost a zákonnost. I přesto je však vyšetřovaná společnost povinna s Úřadem spolupracovat a poskytnout dokumenty, které se mohou v budoucnu stát nosným důkazem pro uložení pokuty ve výši až 10 % z ročního obratu.

Pochopitelně se nabízí otázka, zdali je takové nastavení v souladu s Ústavou či Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod. Tématem se zabýval Evropský soud pro lidská práva, který v řízení ve věci Delta Pekárny a.s. proti České republice[3] rozhodl, že takový systém je v souladu s Úmluvou, je-li zaručena možnost šetřeného subjektu obrátit se na soud s žádostí o dodatečný přezkum místního šetření.

Jak posoudil Ústavní soud předmětnou věc?

Stěžejní otázkou, kterou Ústavní soud řešil, bylo, zda měl Úřad dostatečně důvodné podezření, resp. dostatečné a řádně prověřené indicie k tomu, aby bylo místní šetření zákonné.

Ústavní soud zprvu zdůraznil, že ochrana obchodních prostor a sídla spadá do působnosti čl. 8 Úmluvy a rovněž do působnosti čl. 10 odst. 3 a čl. 12 odst. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod, jako širší pojem obydlí. Proto tak intenzivní zásah do základních práv a svobod stěžovatele, jako představuje místní šetření, musí být přezkoumatelné, zejména z pohledu jeho nezbytnosti. K tomu účelu se v judikatuře Evropského soudu vyvinuly tři základní testy, a sice test vhodnosti, test délky a test rozsahu. Pro tento případ byl zejména důležitý test vhodnosti, neboť bez něho by nemohlo dojít ani k dalším testům. Test vhodnosti spočívá v posouzení, zdali jsou jednotlivé indicie dostatečně věrohodné.

Pro úspěšné absolvování tohoto testu má Úřad povinnost ověřit v rozumné míře indicie, které získá z podnětů jiných subjektů, případně které objeví při své úřední činnosti. Pochopitelně se od Úřadu neočekává, aby vytvořil konkrétní skutkové závěry podložené důkazy, přece jenom důkazy Úřad získává teprve provedením místního šetření. Nemůže se ale stát, aby Úřad prováděl místní šetření na základě naprosto neopodstatněných podezření a chodil na tzv. rybářské výpravy.

Ústavní soud se při rozhodování přiklonil k názoru Krajského soudu a rozhodl, že Úřad porušil povinnost ověřit dostatečným způsobem indicie, na základě kterých bylo provedeno místní šetření. Ústavní soud zejména kritizoval postup Úřadu, který k původním podnětům inicioval schůzky se zástupci SAZKY a.s., avšak schůzky řádně nezaprotokoloval a protokoly nezaložil do správního spisu. Tím znemožnil jakýkoli soudní přezkum, toliko důležitý a nezbytný pro zachování základních práv a svobod dotčených soutěžitelů. Ústavní soud dále pokračoval, že kromě schůzek Úřad neučinil jiné kroky, aby dostatečně ověřil věrohodnost ostatních indicií. Přitom již Krajský soud ve svém prvním rozhodnutí zdůraznil, že Úřad mohl bez větších obtíží prověřit indicie např. za použití prostého internetového vyhledávače.

Částečně v rozporu s názorem Nejvyššího správního soudu a za podpory judikatury Soudního dvora Ústavní soud uvedl, že podněty konkurentů mohou být relevantním zdrojem ohledně nezákonných praktik jiných soutěžitelů, nicméně jejich důvěryhodnost může být problematická. Konkurenti by mohli podnětů zneužívat pro konkurenční boj ke vlastnímu prospěchu. Úřad pak nemůže svým laxním přístupem takové jednání umožňovat. Platí proto, že při prověřování podnětů pocházejících od konkurenčních soutěžitelů je zapotřebí udržovat zvláštní opatrnost.

Uspěchaný závěr?

Za zmínku stojí přístup Ústavního soudu k indiciím internetových článků, jež měly upozornit na koordinaci při rušení manipulačních poplatků. Dle podezření šetření soutěžitelé koordinovaně nejprve zrušili manipulační poplatky v rámci online služeb, posléze i v kamenných obchodech, to vše vždy ve stejný den. To potvrzovaly právě zmíněné internetové články, které měl Úřad k dispozici. Ústavní soud tedy souhlasil s Úřadem, že podnět byl v tomto rozsahu opodstatněný. Na druhou stranu to Ústavnímu soudu nebránilo v prohlášení celého místního šetření za nezákonné. Zejména proto, že takto opodstatněné je pouze jedno podezření z pěti, které se navíc týká pouze velmi krátkého časového období.

Ústavní soudce Hulmák se správně pozastavuje ve svém disentu nad tím, proč Ústavní soud nezvážil pouze částečnou nezákonnost místního šetření, když v rozsahu z podezření koordinace při postupu rušení manipulačních poplatků byl podnět opodstatněný. Z pohledu soutěžního práva není rozhodné, zdali se protisoutěžní jednání soutěžitel dopouští den nebo rok, pokud zvlášť takové jednání má dlouhodobější účinky na hospodářskou soutěž. Do jisté míry je proto překvapivý závěr Ústavního soudu, který pod tíhou neústavnosti převažující většiny místního šetření, seznal celé místní šetření nezákonným, resp. neústavním.

Závěrem

Ústavní soud svým nálezem zase o kousek přiblížil a upřesnil, jaké pravomoci Úřad má, respektive jaké povinnosti tyto pravomoci doprovázejí. Úřad je povinen počínat si tak, aby jeho činnost nepřiměřeně nezasáhla do ústavně zaručených práv. Nemůže zkrátka ledabyle přejímat podněty jiných soutěžitelů, a už vůbec ne přímých konkurentů šetřeného soutěžitele, a na základě nich provádět místní šetření, aniž by dostatečně podněty prověřil. Neznamená to však, že by Úřad přišel o svou pravomoc či by v ní byl nepřiměřeně omezen. Prověřováním podnětů a správnou protokolací prověření Úřad dostatečně naplní nezbytné ústavní požadavky na ochranu základních práv a svobod, které mohou být někdy pod neúnosným nátlakem tak intenzivního nástroje, jako je místní šetření.

Mgr. Paulína Stedl
Vedoucí advokátka

Kryštof Choleva
Paralegal