Důkaz ohledáním ve správním řízení

Podklady pro vydání rozhodnutí primárně opatřuje správní orgán. Ovšem pokud to nemůže ohrozit účel řízení, může na požádání účastníka správní orgán připustit, aby za něj podklady pro vydání rozhodnutí opatřil tento účastník. Nestanoví-li zvláštní zákon jinak, jsou účastníci povinni při opatřování podkladů pro vydání rozhodnutí poskytovat správnímu orgánu veškerou potřebnou součinnost. Správní orgán je povinen zjistit všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu. V českém správním řádu (ani jiném právním předpisu)  není pojem veřejný zájem přímo definován,  nicméně si ho zde  můžeme interpretovat tak,   že správní orgán je povinen zjistit všechny okolnosti, které by mohly být v rozporu s obecnými  zájmy.  Především,  při vědomí  výstižné středoevropské  lidové moudrosti,  že  o peníze,  jde až v první řadě,  hlavní důraz by měl být kladen na skutečnost , aby výsledný stav nebyl   v neprospěch veřejných financí .Veřejný zájem bývá někdy zjednodušeně definován jako opak zájmu soukromého.  Zde bych si dovolil nesouhlasit , mám za to. že veřejný zájem je primárně odlišný (nezávislý) na zájmu soukromém a s tímto privátním zájmem může být jak v souladu, tak v větším či menším rozporu a také může být k němu i v  zcela neutrální pozici. 

V řízení, v němž má být ex offo  uložena povinnost, je správní orgán povinen, pozor  i bez návrhu, zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena.

K provedení důkazů lze užít všech důkazních prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny v rozporu s právními předpisy. Mezi nejběžnější důkazní prostředky patří: 

• a) listiny,
• b) ohledání,
• c) svědeckou výpověď
• d) znalecký posudek.

V našem článku se budeme věnovat problematice důkazu ohledáním v SŘ.         

Můžeme říci, že podstata ohledání spočívá v provedení prohlídky (kontroly)  věci, a to jak movité tak i věci nemovité, a učinění si kvalifikovaného úsudku o faktech, jenž jsou pro předmětné správní řízení relevantní.[1] Důkaz ohledáním se provádí  smyslovým vnímáním vlastností nebo stavu věcí pracovníky (či pověřenými osobami)  správního orgánu. Jakkoliv není tento termín správním řádem definován, NSS je toho názoru, že ohledáním je třeba rozumět každý postup, jímž se správní orgán vlastním empirickým nazíráním přesvědčuje o předmětu řízení.[2]

Kde se ohledání v praxi vyskytuje nejčastěji ? Zejména tam, kde se správní rozhodnutí týká věcí nemovitých. Nemovitostmi dle občanského zákoníku jsou pozemky a stavby spojené se zemí pevným základem. Konkrétněji půjde často o rozhodnutí ve stavebním nebo vyvlastňovacím  řízení.[3]  

Vlastník nebo uživatel věci  (tím může být kupř. nájemce nebo oprávněný z věcného břemene dle občanského zákoníku) nebo ten, kdo má věc u sebe, je ex lege povinen předložit ji správnímu orgánu. Anebo pokud není možné z povahy věci její předložení, strpět ohledání věci na místě. Správní orgán o tom vydá usnesení (nikoliv rozhodnutí), jež se oznamuje pouze výše zmíněné povinné osobě. Interpretací § 54 odst.1 správního řádu sice dojdeme k závěru, že se nemusí doručovat tomu, kdo realizaci předmětného důkazu navrhl, nicméně tomu se oznamuje zamýšlené provedení důkazu dle § 51 odst. 2 spr.řádu.[4]  O ohledání na místě správní orgán vyrozumí též toho, kdo je oprávněn s předmětem ohledání nakládat (např. řidič/ka traktoru) .  [5] Dle právníka R. Ondruše správní orgán (úřad)  není povinen  zjišťovat před vydáním usnesení o ohledání věci, kdo je vedle jejího vlastníka či oprávněného držitele oprávněn s věcí dále nakládat.[6]  

Ohledání na místě přichází v úvahu především u nemovitostí – V.Dohnal[7] zde kupř. připomíná hojné místní šetření podle stavebního zákona a dále pak méně známé místní šetření dle  ustanovení § 28 zákona č.44/1988. Sb., horní zákon. Nicméně ohledání na místě přichází v úvahu i u věcí movitých – v praxi půjde především o věci špatně (nebo zcela vůbec)  přenositelné , resp.věci jejichž přeprava by byla tak finančně náročná, že by její realizace  byla v rozporu s naplněním   zásady  hospodárnosti ve správním řízení – např. větší zvířata, rozměrné a těžké věci (např.stroje, billboardy, potrubí, vozidla, stromy  či suroviny).

Hrozí-li u provedení důkazu ohledáním nebezpečí z prodlení (např. odkladem by bylo zabráněno či velice ztíženo uskutečnění tohoto důkazu), tak správní řád přímo stanoví, že se  postupuje k zajištění důkazu  podle ustanov.  § 138 spr. řádu. Tedy platí, že před zahájením řízení lze z moci úřední nebo na požádání toho, kdo by byl účastníkem, zajistit důkaz, je-li důvodná obava, že později jej nebude možno provést vůbec nebo jen s velkými obtížemi, a jestliže lze důvodně předpokládat, že provedení tohoto důkazu může podstatně ovlivnit řešení otázky, která bude předmětem rozhodování. O zajištění důkazu vydá správní orgán usnesení (nikoliv tedy rozhodnutí) , které se oznamuje osobám, jichž se přímo dotýká. Hrozí-li nebezpečí z prodlení, lze usnesení oznámit i dodatečně s výjimkou oznámení osobám, které musí při provádění úkonu poskytnout osobní součinnost.

K zajištění důkazu je příslušný ten správní orgán, který by byl příslušný k řízení, nebo správní orgán, v jehož obvodu je ohrožený důkazní prostředek. Při zajišťování důkazu musí být přítomen ten, kdo může být oprávněnou úřední osobou.

Nehrozí-li nebezpečí z prodlení, mají ti, kdo by byli účastníky a jsou správnímu orgánu známi, nebo jejich zástupci či zmocněnci právo být přítomni u zajištění důkazu a vyjádřit se k němu; o tom je správní orgán vyrozumí.

O zajištění důkazu se sepisuje protokol. Provedení důkazu tímto protokolem se řídí ustanovením § 53 odst. 6 správního řádu.

Kdy ohledání nelze provést? Ohledání nelze provést nebo může být povinnou osobou odepřeno ze stejných  důvodů, pro které nesmí být vyslechnut svědek ve správní řízení. Svědek nesmí být vyslýchán o utajovaných informacích[8] chráněných zvláštním zákonem, které je povinen zachovat v tajnosti, ledaže byl této povinnosti příslušným orgánem zproštěn.

Dle zákona.412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací platí, že pro zabezpečení ochrany utajovaných informací v rámci fyzické bezpečnosti se určují objekty, zabezpečené oblasti a jednací oblasti. Objektem je budova nebo jiný ohraničený prostor, ve kterém se nachází zabezpečená oblast nebo jednací oblast. Zabezpečenou oblastí je ohraničený prostor v objektu. Jednací oblastí je ohraničený prostor v objektu. Utajovanou informaci stupně utajení Přísně tajné nebo Tajné lze pravidelně projednávat pouze v jednací oblasti.Utajovaná informace se zpracovává 

• a) v zabezpečených oblastech,
• b) v objektu mimo zabezpečenou oblast, pokud je zajištěno, že k utajované informaci nemá přístup neoprávněná osoba, nebo
• c) v odůvodněných případech s písemným souhlasem odpovědné osoby nebo bezpečnostního ředitele mimo objekt, pokud je zajištěno, že k utajované informaci nemá přístup neoprávněná osoba.

Utajovaná informace se ukládá v zabezpečené oblasti a v ní popřípadě v trezoru, uzamykatelné skříni nebo jiné schránce.

Správní orgán dále nemůže vydat usnesení o provedení ohledání pokud by jím porušil státem uloženou nebo uznanou povinnost mlčenlivosti, ledaže by byl tento jehož věc má být „ohledána“  této povinnosti příslušným orgánem nebo tím, v jehož zájmu tuto povinnost má, zproštěn. Povinnost uchovávat mlčenlivost je uložena např. ze zákona č.301/2000 Sb.,[9] o matrikách, jménu a příjmení, ze zákona č. 312/2002 Sb.,[10]  o úřednících územních samosprávných celků  anebo zákona č.240/2000 Sb.[11], o krizovém řízení a o změně některých zákonů a dále pak je upravena  v některých dalších  právních předpisech.

Zajímavou otázkou je, jak postupovat  v případě,  že správní orgán o citovaných důvodech (tj.ochrana utajovaných informací a povinnost mlčenlivosti) nevěděl (ať již z nedbalosti nebo o tom skutečně vědět nemohl) a usnesení ukládající povinnost strpět ohledání či předložit věc k ohledání i přesto vydal? Povinná osoba má za povinnost provedení ohledání odmítnout, jinak by se dopustila porušení předpisů regulujících ochranu utajovaných informací anebo  povinnost mlčenlivosti.[12]

V neposlední řadě musíme připomenout fakt, že povinná osoba může odepřít povinnost strpět ohledání či předložit věc k ohledání pokud by tím způsobila  sobě nebo osobě blízké – tj.  příbuznému  v řadě přímé, sourozenci a manželovi , registrovanému partnerovi a dále pak  jiné osoby v poměru rodinném nebo obdobném se pokládají za osoby sobě navzájem blízké, jestliže by újmu, kterou utrpěla jedna z nich, druhá důvodně pociťovala jako újmu vlastní -  nebezpečí stíhání pro trestný čin nebo správní delikt. Tato možnost odepření plyne z ustanovení § 54 odst.2 v kooperaci s ustanovením § 55 odst.4  spr.řádu.

Pozor, pokud správní úřad ukládá povinnost předložit věc k ohledání osobě, která není účastníkem správního řízení, má povinnost náhrady nákladů dle ustanovení § 79 spr. řádu.[13]

Správní orgán může, z důvodu demokratické veřejné kontroly,  k účasti na ohledání přizvat nestranné osoby, aby zajistil jejich přítomnost při provádění důkazu. Ovšem je zapotřebí zdůraznit, že tyto „nezávisle dohlížející“ osoby nemají  práva ani povinnosti účastníků správního řízení. Význam zmíněných nezávislých osob graduje především u tzv. neopakovatelných úkonů. Jak jsme již zmiňovali výše, o provedení důkazu ohledáním správní orgán – dle § 51 odst.2 – vyrozumívá všechny účastníky řízení a to s výjimkou případů, kdy hrozí nebezpečí z prodlení (neopakovatelné úkony). U těchto „neopakovatelných“ správních aktů se z důvodu právní jistoty doporučuje zabezpečit  přítomnost nestranných osob. 

Může pracovník správního  orgánu  nahrávat -  např. na digitální videokameru  - průběh  realizace důkazu ohledáním i bez souhlasu účastníků a dalších přítomných osob?  Ano toto lze na základě ustanovení § 18 odst.1 správního řádu.[14] [15] Samozřejmě se nemusí jednat jen o obrazový záznam, ale taktéž o audio nahrávku – např. na diktafon ovládaný úřední osobou.

Na závěr si dovolím připomenout z judikatury NSS - Dokazování ohledáním (§ 51 odst. 1 a § 54 správního řádu z roku 2004) může být uskutečněno i promítnutím audiovizuálního pořadu. Je-li tak učiněno mimo ústní jednání, musí být o této skutečnosti vyhotoven protokol (§ 18 odst. 1 uvedeného zákona).[16] Jakkoliv není tento termín správním řádem definován, soud je toho názoru, že ohledáním je třeba rozumět každý postup, jímž se správní orgán vlastním empirickým nazíráním přesvědčuje o předmětu řízení. – viz. causa  FTV Prima, spol. s r. o. proti žalovanému: Rada pro rozhlasové a televizní vysílání.

JUDr. Petr Kolman, Ph.D. 
právník, učitel na Právnické fakultě Masarykovy univerzity, Brno
 

Použitá literatura:
Dohnal,V. in Kolektiv: Průvodce novým správním řádem, Linde Praha, 2006,
Ondruš, R.: Správní řád, Linde Praha, 2005,
Jurníková, J. in Skulová, S. a kol.: Správní právo procesní, Plzeň: Aleš Čeněk, 2008
Jurníková, J. in Kolektiv: Správní řád – Meritum, ASPI, Praha, 2006
Vedral, J : Správní řád –komentář, Bova Polygon, Praha, 2006

--------------------------------------------------------------------------------

[1] Srov. Jurníková, J. in Skulová, S. a kol.: Správní právo procesní, Plzeň: Aleš Čeněk, str. 161
[2] Viz. jud. Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2008, čj. 2 As 59/2008-80
[3] Srov. též Jurníková op.cit., str.161
[4] O provádění důkazů mimo ústní jednání musí být účastníci včas vyrozuměni, nehrozí-li nebezpečí z prodlení. Tuto povinnost nemá správní orgán vůči účastníkovi, který se vzdal práva účasti při dokazování.
[5] Viz.  § 54 odst.3  SŘ
[6] Viz. Ondruš,R.: Správní řád, Linde Praha, 2005,  str.192
[7] Dohnal,V. in Kolektiv: Průvodce novým správním řádem, Linde Praha, 2006, str.180
[8] Dříve nazývané jako utajované skutečnosti
[9] Matrikář, a dále též, je-li to nezbytné pro výkon jejich funkce, starosta, místostarosta, primátor, náměstek primátora, primátor hlavního města Prahy a jeho náměstek, pověřený člen zastupitelstva obce, města, hlavního města Prahy nebo jeho městské části, anebo městské části nebo městského obvodu územně členěných statutárních měst, tajemník obecního (městského) úřadu, magistrátu, úřadu městské části hlavního města Prahy anebo úřadu městské části nebo úřadu městského obvodu územně členěných statutárních měst a ředitel Magistrátu hlavního města Prahy mají přístup k osobním údajům uvedeným v matričních knihách a sbírkách listin; jsou povinni zachovávat mlčenlivost o těchto údajích,  a to i po skončení výkonu jejich funkce.
[10] Úředník je povinen v rozsahu stanoveném zvláštními právními předpisy zachovávat mlčenlivost o skutečnostech, které se dozvěděl při výkonu zaměstnání a v souvislosti s ním; to neplatí, pokud byl povinnosti mlčenlivosti zproštěn; povinnosti zachovávat mlčenlivost může úředníka zprostit vedoucí úřadu, jím pověřený vedoucí úředník nebo příslušný správní úřad podle zvláštních právních předpisů, nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak
[11] Pracovníci oprávnění se seznamovat se zvláštními skutečnostmi a osoby, které se s těmito skutečnostmi seznámily při plnění úkolů krizového řízení, jsou povinni zachovávat mlčenlivost; zachováváním mlčenlivosti se pro účely tohoto zákona rozumí povinnost nesdělovat zvláštní skutečnost osobě, která není oprávněna se s takovou skutečností seznamovat. O zproštění povinnosti zachovávat mlčenlivost a jeho rozsahu rozhoduje vedoucí zaměstnanec orgánu krizového řízení.
[12] Srov. též  Vedral, J : Správní řád –komentář, Bova Polygon, Praha, 2006 , str.349
[13] Viz. též  Jurníková, J. in Kolektiv: Správní řád – Meritum, ASPI, Praha, 2006, str.212
[14] Shodný názor - srov. Vedral,J. op.cit. str .350
[15]  O ústním jednání (§ 49) a o ústním podání, výslechu svědka, výslechu znalce, provedení důkazu listinou a ohledání, pokud jsou prováděny mimo ústní jednání, jakož i o jiných úkonech souvisejících s řízením v dané věci, při nichž dochází ke styku s účastníky řízení, se sepisuje protokol. Kromě protokolu lze též pořídit obrazový nebo zvukový záznam.
[16] Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2008, čj. 2 As 59/2008-80

© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů , judikatura, právo | www.epravo.cz