Evropská unie vyzvala veřejnost k diskuzi ohledně systému daně z přidané hodnoty; Bude se systém DPH měnit?

Evropská komise zveřejnila 1. prosince 2010 na svých webových stránkách tzv. Zelenou knihu o budoucnosti DPH. K navrhovaným změnám systému výběru DPH se může kdokoliv vyjádřit do 31. května 2011. Komise slibuje, že všechny příspěvky zveřejní na svých webových stránkách. Na internetu bude rovněž zveřejněna zpráva se závěry, které zohlední obdržené příspěvky.

Účelem této diskuze je zahájit kroky vedoucí k vytvoření stabilnějšího, robustnějšího a účinnějšího systému DPH pro celou EU. Stávající systém má základy v šedesátých letech minulého století. Přes neustálé snahy o jeho modernizaci a zjednodušení se EU dopracovala k systému, který, jakkoliv je postavený na mimořádné harmonizaci v daňové oblasti, obsahuje spleť výjimek a přechodných opatření, je těžkopádný, nestíhá současný vývoj informačních technologií a přenáší zbytečnou administrativní zátěž na podniky.

DPH má podstatný význam pro naplnění státních pokladen: průměrně přispívá 21% ze všech daňových příjmů v jednotlivých členských státech EU. Finanční a hospodářská krize závislost států na DPH ještě prohloubila, téměř všechny členské státy zvažují nebo dokonce již uskutečnili zvýšení sazeb. Význam DPH jako nepřímé daně podtrhuje i ekonomická teorie, která vyvozuje, že zdanění spotřeby je relativně efektivnější než zdaněné přímé, zejména díky přenosu části nákladů na výběr daně na daňové subjekty. Zdanění spotřeby představuje širší a stabilnější základ než v případě přímého zdanění zisků a příjmů. Navíc se jeví jako morálnější, neboť nepostihuje preferovanou výrobu a tvoru úspor, ale spotřebu.

Evropská komise se již v minulosti několikrát zavázala k postupnému snižování administrativní zátěže a odbourávání bariér na jednotném vnitřním trhu. Na základě výzkumů Evropská komise zjistila, že agenda spojená s DPH představuje téměř 60% administrativní zátěže v daňové oblasti. Důsledkem je vytvoření bariér vstupu na trh EU, ať již pro zahraniční investory, či pro malé a střední podniky. Složitý systém DPH však nepostihuje jen podnikatele, i státní pokladna přichází díky jeho složitosti o značnou část příjmů. Nedokonalosti a díry v systému vytvářejí prostor pro daňové úniky (např. „kolotočové podvody“). Podle informací zveřejněných na stránkách Evropské komise dosahuje rozdíl mezi skutečnými příjmy z DPH a příjmy, které mohly být vybrány, v EU v průměru 12% (v některých členských státech toto číslo dosahuje hrozivých 20%). Systém jako takový trpí řadou výjimek, základní sazba DPH se aplikuje pouze na asi dvě třetiny celkové spotřeby, zbývající spotřeba je zdaněna sníženou sazbou nebo zcela osvobozena. Některé státy mimo EU mají systém zdanění spotřeby mnohem efektivnější (např. Japonsko, Jižní Korea, Švýcarsko).

Zelená kniha je studie, která mapuje pomocí otázek nejpalčivější problémy systému DPH v EU. Otázky jsou soustředěny do několika okruhů: (i) první se týká hledání nových zásad zdanění plnění uskutečněných uvnitř EU; (ii) druhý obsahuje otázky, které vyžadují pozornost bez ohledu na předefinování systému DPH v EU. Podrobnější a odborné diskuze na řadu načrtnutých témat lze najít na stránkách Evropské komise.

Témata, kterými se Zelená kniha zabývá, jsou následující:

Je pro systém DPH v EU lepší zavést Směrnicí o DPH předpokládaný konečný režim založený na zdanění v místě původu (tj. odklon od reverse-charge), nebo by byla vhodnější alternativní cesta založená na zdanění místě určení (reverse-charge)?

Původně předpokládaný konečný režim byl založený na myšlence jednotných pravidel na jednotném trhu, vývoj však ukázal, že tyto předpoklady půjde těžko naplnit. Pro naplnění těchto pravidel by totiž byla nutná přísná harmonizace sazeb DPH, aby nedocházelo k přesunům hospodářských aktivit do členských států s nejnižší sazbou DPH. Dále by bylo nutné vytvořit zúčtovací systém tak, aby příjmy z DPH plynuly do státu spotřeby; členské státy by tedy musely velice úzce spolupracovat a navzájem na sebe spoléhat v zajištění příjmu státní pokladny jednoho státu výběrem daně správními úřady jiného státu. V současné hospodářské situaci lze jen těžko předpokládat, že by tato myšlenka byla pro řadu členských států EU přijatelná.

Dle studií Evropské komise z roku 2008 by koncept reverse-charge neměl být zcela vyloučen, protože přináší jisté výhody, mimo jiné i v oblasti cash-flow, neboť DPH se odvádí až u zákazníka. Tento model také zaručuje členským státům větší míru fiskální svrchovanosti ve věcech správy DPH, což nám v krizových dobách jistě zní dobře. Je však náročný na administrativu, přináší rozdílné zacházení se stejnorodými plněními podle různých pravidel členských států určení, je náchylný k daňovým únikům, a proto přináší dodatečné informační povinnosti pro dodavatele (souhrnná hlášení, systém VIES).

Zachování stávajícího modelu by dle názoru Evropské komise nutně vyžadovalo úpravy spočívající ve snížení administrativní zátěže a zvýšení právní jistoty daňových subjektů. Častěji by docházelo k registraci daňových subjektů v jiném členském státě, neboť by došlo k navýšení počtu plnění, u nichž by se osoby povinné k dani staly osobami povinnými odvést DPH v členském státě, v němž nejsou usazeny. Bylo by rovněž nutné zavést účinný mechanismus jednoho správního místa v členském státě původu dodavatele a v této souvislosti by mělo dojít i k revidování informační povinnosti daňových subjektů.

Další klíčové otázky

Další okruhy otázek, které Zelená kniha zmiňuje, se dotýkají postavení veřejnoprávních subjektů, zejména v návaznosti na nové formy spolupráce státní správy a privátního sektoru (projekty PPP). Přesněji by měla být rovněž vymezena pozice holdingových společností, ačkoliv Evropský soudní dvůr již poskytl jistá omezená vodítka, jsou však stále obtížně aplikovatelná v praxi. Otázkou k zamyšlení je rovněž relativně široký systém osvobození od DPH: zdanění v současnosti osvobozených služeb by mohlo být reálnou alternativou ke zvyšování sazeb DPH. Evropská komise v současnosti již řeší osvobození poštovních, finančních a pojišťovacích služeb. Neuralgickým bodem je v současnosti otázka nároku na odpočet daně u plnění používaných pro smíšené účely; zejména u malých a středních podniků je to otázka směřující na princip zachování daňové neutrality. Systém uplatňování nároku na odpočet daně si jistě zaslouží hlubší zkoumání, např. v bodě vzniku nároku na odpočet daně z plnění, která nebyla zaplacena, z plnění zdaněných v jiném členském státě (vratky DPH) a dal.

Zelená kniha se dotýká i otázek aplikace DPH na plnění poskytované z / do EU z třetích zemí a aplikace DPH v případě mezinárodních podnikových skupin v závislosti na zvolené struktuře (organizační složka vs. dceřiná společnost). Evropská komise se rovněž zabývá otázkou, jak by měla pokračovat další harmonizace, např. zda by nebylo v zájmu zajištění jednotné aplikace pravidel vhodné některé předpisy vydávat ve formě nařízení, která se netransponují do národních právních systémů, ale působí v jednotlivých členských státech přímo. Navrhována v minulosti byla i změna slabé pozice Výboru pro DPH, Rada ji však nepodpořila.

Zmiňován je i v současnosti dosti obtížný legislativní proces, jak na úrovni EU, tak v jednotlivých členských státech – důsledkem jsou např. prodloužení lhůty pro podání žádostí o vrácení DPH zaplacené v jiném členském státě (tzv. „VAT refund“) za rok 2009 až do konce března 2011 (zejména v důsledku pomalého uvolňování informací ze strany EU a nepružné reakce některých členských států). Snížení administrativy vůbec je jedním ze zásadních témat EU v posledních letech. Navrhuje se např. zavedení souboru standardizovaných povinností, které by mohly členské státy po daňových subjektech požadovat. Cílem je i sjednocení prahových limitů pro aplikaci zjednodušeného režimu spočívajícího v osvobození od DPH pro malé a střední podniky. Středobodem snah o ulehčení administrativy je zmiňované zavedení jednotného správního místa (tzv. „one-stop-shop“).

Evropská komise nabízí k zamyšlení i otázku uplatnění jednotné sazby DPH na veškeré zboží i služby, či zavedení závazné on-line databáze zboží a služeb, na něž se vztahuje snížená sazba. V Zelené knize jsou zmiňovány i další modely zjednodušení systému výběru DPH pomocí moderních informačních technologií; jeden z nich např. spočívá v zavedení centrální databáze, do které by on-line zasílali všechny daňové subjekty veškeré fakturační údaje, nebo model založený na úloze banky při automatickém odvodu DPH ze všech úhrad za dodané zboží a služby. Zelená kniha vyzývá daňové subjekty, aby se vyjádřili k možnosti zavedení systémů DPH založených na těchto modelech. V neposlední řadě Zelená kniha navrhuje posílit dialog mezi správci daně a daňovými subjekty při podpoře myšlenky určitého partnerství mezi nimi, se zavedením praxe rozhodování o zdanění určitých plnění před jejich uskutečněním (tzv. „editační povinnost“).

Zelená kniha je jistě velice vstřícný krok Evropské komise vůči daňovým subjektům. Všechny podnikatelské subjekty by měly ve svém zájmu sledovat aktivity správních orgánů, a pokud je jim nabízena možnost vyjádřit se k připravovaným krokům, je jistě rozumné této možnosti využít. Již stará římská zásada prohlašuje, že práva náleží jen bdělým.