Horní hranice výše pokuty v případě správního deliktu zadavatele podle koncesního zákona u „koncesních smluv“ uzavřených na dobu neurčitou

Poměrně častým pochybením zadavatelů může být uzavření smlouvy, která naplňuje pojmové znaky koncesní smlouvy podle § 16 koncesního zákona, aniž by postupovali v souladu s koncesním zákonem v koncesním řízení. V takovém případě si lze jistě představit, že pokud se zadavatel necítí být vázán režimem koncesního zákona, nebude respektovat ani ustanovení § 16 odst. 4 koncesního zákona a smlouvu naplňující znaky smlouvy koncesní uzavře na dobu neurčitou.[1]

V případném přezkumu ze strany Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) však může u takto uzavřené koncesní smlouvy dojít k poněkud kuriózní situaci, kdy Úřad při konstatování naplnění pojmových znaků správního deliktu podle např. § 27 odst. 1 písm. a) koncesního zákona, nebude při výměře ukládané pokuty schopen podle výše citovaného textu ustanovení § § 27 odst. 2 písm. a) koncesního zákona určit horní hranici možné výše ukládané pokuty za spáchání správního deliktu. Respektive způsob výpočtu horní hranice výše pokuty je v tomto ustanovení sice jednoznačně formulován, leč v případě „koncesní smlouvy“ uzavřené na dobu neurčitou, je nutné dojít k závěru, že horní hranice výše pokuty je nekonečně vysoká (vycházíme-li z formulace „5 % z předpokládané hodnoty předmětu koncesní smlouvy“, pak předpokládaná hodnota předmětu koncesní smlouvy je u smluv uzavřených na dobu neurčitou z povahy věci nekonečně vysoká).

Případ, kdy zákon neupravuje sankční rozmezí u určitých správních deliktů alespoň formou stanovení horní hranice maximální výše pokuty, je podle našeho názoru velmi obtížné považovat za souladný jak s článkem 39 Listiny základních práv a svobod („Jen zákon stanoví, které jednání je trestným činem a jaký trest, jakož i jaké jiné újmy na právech nebo majetku, lze za jeho spáchání uložit.“), tak i s v právním státě obecně platnými (a opakovaně judikovanými) zásadami správního trestání. Především se zásadou „nulla poena sine lege“, popř. její konkrétnější podobou v zásadě „nulla poena sine lege certa“, podle které, obecně řečeno, musí být zákon formulován s dostatečnou mírou určitosti pro své adresáty[2]. Tento požadavek se týká primárně kvality zákonné úpravy, která by měla být jistá a pevně daná. Adresát právní normy by měl být tedy schopen z právního předpisu určit, jaká jednání jsou zakázaná (naplňující znaky správního deliktu), a současně z textu předpisu musí adresát jednoznačně vyvodit, jaký trest mu hrozí v případě jejich spáchání. Naplnění této zásady pochopitelně představuje rovněž naplnění obecné zásady právní jistoty a s tím související zásady legitimní předvídatelnosti postupu orgánů veřejné moci a tedy zákazu „libovůle rozhodování orgánů veřejné moci.“

Podle našeho názoru je zřejmé, že ačkoliv je Úřad při výměře pokuty dále vázán požadavkem koncesního zákona vyjádřeným v § 27b odst. 2 („Při určení výměry pokuty právnické osobě se přihlédne k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán.“), v případech, kdy absentuje zákonem definovaná maximální výše pokuty, jsou tyto požadavky koncesního zákona de facto velmi obtížně uchopitelné a zohlednitelné, neboť jednotlivá kritéria uvedená v § 27b odst. 2 koncesního zákona, která má Úřad v rámci správního uvážení o výměře pokuty zohlednit, nemají v okamžiku absence stanovení maximální hranice výše pokuty za příslušný správní delikt žádné zákonné mantinely a nelze je tedy vůči čemu posuzovat a poměřovat.

Zjednodušeně řečeno, pokud vycházíme z předpokladu, že při „standardním“ ukládání pokut správním orgánem výše uložené pokuty v zákonem stanoveném rozmezí (tedy poměr výše uložené pokuty ve vztahu k dolní a horní hranici možné výše pokuty stanovené zákonem) představuje vyjádření míry závažnosti spáchaného správního deliktu, pak v situaci, kdy rozmezí možného uložení pokuty zákonem stanoveno není, je posouzení závažnosti správního deliktu při zohlednění výše uvedených kritérií (tedy „způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán“) a z toho vyplývající uložení pokuty v určité výši, výrazně ztíženo, ne-li znemožněno.

Ačkoliv lze namítat, že koncesní zákon v ustanovení § 27 odst. 2 písm. a) způsob stanovení horní hranice výše pokuty nejenom, že obsahuje, ale formuluje i způsobem jednoznačným, skutečnost, že takto formulovaný způsob výpočtu horní hranice výše pokuty nepokrývá veškeré případy porušení zákona, resp. veškeré správní delikty, a tedy umožňuje existenci případů, kdy nelze horní hranici výše pokuty stanovit, uvedený závěr o rozporu s ústavním pořádkem ČR a zásadami správního trestání podle našeho názoru bezpochyby potvrzuje. 

V aktuálně platném a účinném koncesním zákoně tedy citelně absentuje obdoba úpravy horní hranice výše pokuty, jak je formulována v zákoně 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“), kde je v § 120 odst. 2 písm. a) kromě jiného uvedeno, že „za správní delikt se uloží pokuta do 10 % ceny zakázky, nebo do 20 000 000 Kč, nelze-li celkovou cenu veřejné zakázky zjistit…“.

Jak vyplývá z návrhu nového zákona o zadávání veřejných zakázek, výše popsaný nedostatek úpravy ukládání pokut ve stávajícím koncesním zákoně by měl být již korigován, neboť § 250 odst. 4 písm. a) nového zákona o zadávání veřejných zakázek uvádí, že „za správní delikt podle odstavce 1, jde-li o porušení pravidel stanovených pro postup pro zadávání koncesí, se uloží pokuta do 5 % z předpokládané hodnoty předmětu koncese, jde-li o správní delikt podle odstavce 1 písm. a), nebo do 20 000 000 Kč, nelze-li předpokládanou hodnotu předmětu koncese zjistit, jde-li o správní delikt podle odstavce 1 písm. a).“ Autoři článku doufají, že v rámci probíhajícího připomínkového řízení, popř. následného legislativního procesu, nebude tato nová (a dle názoru autorů článku zcela správná) formulace, odpovídající zásadám správního trestání a ústavnímu pořádku ČR, změněna.

Mgr. David Říčný,
analytik veřejných zakázek

Ing. Eva Marečková,
analytik veřejných zakázek

Hirst, a. s.

Samaritská 199/16
301 00 Plzeň

Tel.: +420 727 817 132
e-mail: info@hirst.cz

--------------------------------------------------------------------------------
[1] Např. koncesní smlouva, která byla předmětem správního řízení spis. zn. ÚOHS-S323/2013/VZ
[2] Např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 Afs 108/2013 – 72 ze dne 26. 6. 2014

© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz